- Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійснен ні ними владних управлінських функцій на основі законодав ства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
- До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
- У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіря ють, чи прийняті (вчинені) вони:
- на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передба чені Конституцією та законами України;
- з використанням повноваження з метою, з якою це повно важення надано;
- обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що ма ють значення для прийняття рішення (вчинення дії);
- безсторонньо (неупереджено);
- добросовісно;
- розсудливо;
- з дотриманням принципу рівності перед законом, запобі гаючи несправедливій дискримінації;
- пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балан су між будь-якими несприятливими наслідками для прав, сво бод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямова не це рішення (дія);
- з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
1. Стаття, що коментується, містить норму-завдання, що має субсидіарний характер, оскільки вказує на обставини здійснення правосуддя у адміністративних справах, спрямованість на оптимізацію практики правосуддя шляхом визначення функцій адміністративного судового процесу та об'єктів судового за-
9
хисту. Завдання адміністративної юстиції співпадають із загальними завданнями правосуддя як одного з різновидів державної влади в системі розподілу влад: це розгляд і вирішення спору про право, поновлення порушених суб'єктивних прав громадян і організацій, зміцнення законності у державі. Безпосереднім завданням адміністративної юстиції є вирішення адміністративно-правових спорів у сфері державної влади та управління. Спрямованість адміністративного судочинства визначає його сферу та об'єкт судового захисту у межах цього судочинства, а також відокремлює дане судочинство від інших його форм.
Суспільні відносини, що виникають при здійсненні адміністративного судочинства є специфічними і полягають у захисті прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Суспільні відносини у сфері здійснення правосуддя у адміністративних справах виникають з метою розгляду адміністративних справ за позовом зацікавленої особи та з метою захисту прав, свобод та охоронюваних правом інтересів фізичних юридичних осіб та прав і інтересів юридичних осіб. Таким чином, предметом адміністративного процесуального права у сфері здійснення адміністративного судочинства є правовідносини, що складаються у зв'язку з реалізацією зацікавленими особами права на судовий захист. Особливістю даних відносин є те, що вони пов'язані із реалізацією прав, свобод та інтересів суб'єктів у сфері публічно-правових відносин і спрямовані на захист від порушень з боку публічної влади при здійсненні нею владних управлінських функцій.
Публічно-правові відносини, як наукова категорія, з'явилися не так давно, і, зокрема, у зв'язку з визнанням існування більш загальної категорії - публічне право. Характерним для публічного права є формування та використання владних відносин, за яких норми приймаються і реалізуються за принципом "команда-виконання". Суб'єкт прийняття обов'язкових рішень не зв'язаний згодою сторони, якій вони адресовані. Більше того, публічні правовідносини виникають, зазвичай,
10
всупереч бажанню іншої сторони. По-друге, суб'єкти публічного права є жорстко зв'язаними законами, сфера їх діяльності окреслена правовими рамками. Суб'єкти публічного права мають право діяти на свій розсуд у встановлених межах повноважень. Тут діє принцип "Можна тільки те, що дозволено", протилежний принципу приватного права, і перелік повноважень є закритим. По-третє, для правового регулювання у публічній сфері характерним є зобов'язування, тобто покладення на суб'єктів публічного права обов'язку діяти в певному напрямку для досягнення тієї чи іншої мети. Це зобов'язування може бути як загально-нормативним, так і мати значення конкретного припису. По-четверте, досить часто імперативний метод проявляється у забороні певних дій. Норми-заборони окреслюють сферу неправомірної поведінки, застерігаючи суб'єктів від неї.
Отже, публічне право - це така правова сфера, в основі якої лежать державні інтереси, тобто сама побудова і діяльність держави як публічної влади, регламентація діяльності державного апарату, посадових осіб, державної служби, кримінальне переслідування правопорушників, кримінальна та адміністративна відповідальність тощо - інститути, що побудовані у вертикальній площині, на засадах влади і підпорядкування, на принципах субординації. Ось чому для публічного права характерним є специфічний юридичний порядок, порядок "влади-підпоряд-кування", у відповідності з яким особи, що мають владу, вправі однобічно та безпосередньо, без будь-яких додаткових рішень інших інстанцій, визначати поведінку інших осіб і вся система владно-примусових установ повинна силою примусу забезпечувати повну і точну реалізацію приписів влади, а всі інші особи - їм підкорятися. Звідси - і всі інші принципи публічного права: різниця у правовому статусі осіб, ієрархічність становища і різний обсяг владних повноважень у владних осіб тощо.
Публічне право - це сукупність правових норм, що складають особливу функціонально-структурну систему, яка з метою урегулювання і захисту суспільних інтересів за допомогою розпоряджень переважно імперативного характеру регламентує відносини за участю держави, а також між суб'єктами, які є фігурантами держави або знаходяться у відносинах влади і підкорення.
Визначення предметної сфери адміністративного судового процесу у цьому контексті є дуже важливим, оскільки є показ-
11
ником, по-перше, функціонування у державі судової влади і правосуддя, і, по-друге, обмеження свавілля органів публічної влади.
Ще одним важливим питанням, що врегульовано цією частиною коментованої статті, є питання про межі повноважень органів адміністративної юстиції (адміністративних судів).
Воно має принаймні два аспекти, перший з яких пов'язаний з правовими межами публічно-правового спору. Другий стосується визначення підвідомчості таких спорів суду.
Проблема визначення правових меж публічно-правового спору пов'язана з природою державного управління і виконавчої влади і стосується двох її сторін: виконання законів та роз-порядництва. У відповідності до цього йдеться про різну ступінь зв'язаності дій публічної влади законом.
Якщо закон визначає повноваження суб'єкта публічної влади в імперативній формі, його діяльність жорстко визначена законом. Встановлення у законі чітко окреслених повноважень органів публічної влади є гарантією захисту суб'єктивних публічних прав громадян. З іншого боку, владні суб'єкти наділяються так званими дискреційними повноваженнями, які дають їм певну свободу діяти на власний розсуд при вирішення деяких питань. Але і цей обсяг дискреційних повноважень може бути різним: закон може окреслити межі повноважень, у яких владний суб'єкт може діяти на власний розсуд (окреслити межі дискреційних повноважень) і перевищення цих меж буде незаконним. Але законом може бути не передбачена якась із управлінських ситуацій і в такому разі суб'єкт публічної влади вступає у фактичні, не врегульовані правом відносини з громадянином або організацією. Конкретний обов'язок владного суб'єкта діяти певним чином в такому випадку законом не передбачений, отже, у громадян або організацій виникає не опосередкований правом інтерес, реалізація якого не має чіткої регламентації. Вирішення цього питання може бути двояким: у першому випадку захисту підлягають публічні права громадян і організацій, у другому - і інтереси також.
Статтею, що коментується, встановлюється захист не лише порушених суб'єктивних публічних прав, але і порушених інтересів. Тобто, в даному випадку публічно-правовий спір - це не лише спір про право і даним Кодексом забезпечується захист публічних суб'єктивних прав громадян і організацій як від дій і
12
.
рішень суб'єктів публічної влади, що явно суперечать закону, так і від дій, вчинених владними суб'єктами на власний розсуд, якщо вони перешкоджають здійсненню прав і свобод громадян.
2. Відповідно до ч. 2 коментованої статті, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Положення, що міститься у ч. 2 коментованої статті, слід розглядати у двох аспектах. По-перше, має йтися про вирішення питання щодо принципу встановлення кола публічно-правових спорів, підвідомчих адміністративному суду. Друге питання стосується розподілу компетенції між адміністративними та іншими судами судової системи.
Щодо першого аспекту, слід зазначити, що у науці адміністративного права склалося дві точки зору відносно визначення кола правових спорів у сфері публічного управління, які підвідомчі органам адміністративної юстиції. Відповідно до першої, обов'язковим є встановлення переліку кола спорів, які можуть бути розглянуті у адміністративних судах. Прихильники другої точки зору виступають за введення загальної клаузули, тобто можливості оскаржити до суду будь-який правовий акт, дію чи бездіяльність суб'єкта публічного управління, що порушує права громадян або організацій, за винятком тих, у відношенні яких це прямо заборонено законом.
Аналіз положення, що міститься у частині 2 коментованої статті, дозволяє дійти висновку про закріплення у законі саме загальної клаузули. Загальна клаузула відповідає теорії правової держави, зобов'язуючи органи публічної влади та їх посадових осіб нести відповідальність за кожен правовий акт, що приймається ними, а також за будь-які вчинені ними дії (бездіяльність).
Запровадження адміністративного судочинства зумовило необхідність розмежування компетенції між адміністративними судами і Конституційним Судом України; між адміністративними судами і загальними судами; адміністративними та господарськими судами. Відповідні положення щодо розмежування компетенції між" адміністративними та загальними і господарськими судами містяться у Перехідних положеннях КАС України.
13
Компетенція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що належить вирішувати в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) об'єднання громадян віднесені до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції.
Аналізуйте судовий акт: Визначення «грубості» дисциплінарного правопорушення, а також обрання суворості дисциплінарного стягнення адвоката належить до дискреційних повноважень КДК (ВС КАС, справа №420/5597/19 від 26.01.2023 р.)
Фактично, за скаргою позивачки у справі, в якій адвокат представляв відповідача, КДК відкрила провадження і прийняла оскаржуване рішення. Виявилося, що адвокат був знайомий із сім’єю, а коли стало питання про позбавлення батьківських прав, то - на думку скаржниці, представляючи клієнта він поспілкувався із донькою і в процесі розмови на її думку - доповів невірну інформацію щодо руху справи, а також допускав неетичні та недопустимі висловлювання на адресу опонента. Водночас, скаржниця погодила таке спілкування, заздалегідь, як і клієнт. Суди досліджували, фактично, лише процедурні та формальні питання прийняття оскаржуваного рішення. Принагідно зауважити, що повного аналізу дій адвоката, що призвели до такої відповідальності ВС КАС досліджувати не став, констатувавши, що це є дискреційними повноваженнями КДК. Отже у цій справі, ВС КАС вказав: Читати повністюУ цій справі, адвокат оскаржував порядок прийняття і зміст рішення кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури своєї області про притягнення його до дисциплінарної відповідальності у вигляді зупинення права на заняття адвокатською діяльністю строком на десять місяців за грубе одноразове порушення Присяги адвоката України, Правил адвокатської етики.
Аналізуйте судовий акт: ВС КАС нагадав ознаки, які дозволяють кваліфікувати законний інтерес як об'єкт судового захисту в адміністративному судочинстві (ВС КАС справа № 2-а/514/10/17 від 16.09.2021 р.)
Позивач вважав, що оформлення та видача паспорту прив'язки стаціонарної тимчасової споруди для реалізації хлібобулочних виробів та затвердження схеми розміщення тимчасової споруди, відбулось з грубим порушенням чинного законодавства. Тому просив зобов’язати місцеву районну державну адміністрацію такі скасувати. Водночас, суд першої інстанції не знайшов, а позивач не довів факту того, що затвердження таких відбулось не у відповідності до законодавства, а отже суд не знайшов порушень права та інтересу позивача. Натомість суд апеляційної інстанції частково задовольняючи позов, вважав, що такі оспорювані документи видані з порушенням законодавства, відтак наявні підстави для їх скасування. Читати повністюЯк відомо, захисту полягають не тільки порушені права та свободи, а і законні інтереси позивача. Втім, для визначення інтересу як об'єкта судового захисту в порядку адміністративного судочинства, крім загальних ознак інтересу, він повинен містити спеціальні, визначені КАС України. Такі ознаки нагадав ВС КАС у цьому рішенні.
Аналізуйте судовий акт: Суд має безумовний обов'язок оцінити всі мотиви позову про оскарження нормативно-правового акта, а також оцінити такий акт на відповідність статті 2 КАС України (ВС КАС справа № 826/16053/16 від 31.05.2021 р.)
Суб’єкт господарювання (надалі - “ТОВ”) подав позов до Київської міської ради (надалі - “КМР”) про визнання нечинним окремого пункту “Порядку визначення розмірів пайової участі (внесків) забудовників (інвесторів) у створенні соціальної та інженерно-транспортної інфраструктури м. Києва” (“Порядок” - надалі). Так, на підставі цього Порядку ТОВ і КМР уклали договір - тому НПА безпосередньо впливав на позивача. Водночас позивач вважав Порядок незаконним, оскільки проєкт цього акта не було належним чином оприлюднено, а також прийнято за відсутності аналізу регуляторного впливу. Оскаржувані пункти також не відповідали Цивільному кодексу України (бо мова там йшла про зарахування в несплачений пайовий внесок ще й штрафів, пені та індексу інфляції). Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції - у задоволені позову відмовив. Суди, побачивши що Порядок затверджено рішенням, яке має назву “Про бюджет міста Києва на 2011 рік” регулювались статтею 77 Бюджетного кодексу України (БК України) за яким обов'язок опублікувати проєкт рішення про затвердження міського бюджету до його прийняття кодексом або іншими нормативно-правовими актами не установлено. Таким чином, суди виходили з того, що оскаржуваний Порядок не є регуляторним актом, оскільки правовідносини, які врегульовані цим порядком, є бюджетними та, відповідно, процедура його прийняття визначена БК України, а не Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Позивач подав касаційну скаргу. Отже у цій справі: Читати повністюПроцес оскарження нормативно-правових актів (надалі - “НПА”), враховуючи їх загальнообов’язковий характер, триваючу дію та вплив на невизначене коло осіб - має бути зваженим та кропітким, адже якщо про його незаконність та/або невідповідність заявляє хоча б один позивач - логічно, що такий НПА може порушувати не тільки його права, а і права інших осіб. В цьому рішенні ВС КАС висловив цікаву позицію стосовно порядку оцінки судом обставин правомірності НПА у таких справах.