Стаття 2. Завдання та основні засади адміністративного судочинства

Завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійснен ні ними владних управлінських функцій на основі законодав ства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіря ють, чи прийняті (вчинені) вони:

на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передба чені Конституцією та законами України;
з використанням повноваження з метою, з якою це повно важення надано;
обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що ма ють значення для прийняття рішення (вчинення дії);
безсторонньо (неупереджено);
добросовісно;
розсудливо;
з дотриманням принципу рівності перед законом, запобі гаючи несправедливій дискримінації;
пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балан су між будь-якими несприятливими наслідками для прав, сво бод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямова не це рішення (дія);
з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

1. Стаття, що коментується, містить норму-завдання, що має субсидіарний характер, оскільки вказує на обставини здійснення правосуддя у адміністративних справах, спрямованість на оптимізацію практики правосуддя шляхом визначення функцій адміністративного судового процесу та об'єктів судового за-

хисту. Завдання адміністративної юстиції співпадають із загальними завданнями правосуддя як одного з різновидів державної влади в системі розподілу влад: це розгляд і вирішення спору про право, поновлення порушених суб'єктивних прав громадян і організацій, зміцнення законності у державі. Безпосереднім завданням адміністративної юстиції є вирішення адміністративно-правових спорів у сфері державної влади та управління. Спрямованість адміністративного судочинства визначає його сферу та об'єкт судового захисту у межах цього судочинства, а також відокремлює дане судочинство від інших його форм.

Суспільні відносини, що виникають при здійсненні адміністративного судочинства є специфічними і полягають у захисті прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Суспільні відносини у сфері здійснення правосуддя у адміністративних справах виникають з метою розгляду адміністративних справ за позовом зацікавленої особи та з метою захисту прав, свобод та охоронюваних правом інтересів фізичних юридичних осіб та прав і інтересів юридичних осіб. Таким чином, предметом адміністративного процесуального права у сфері здійснення адміністративного судочинства є правовідносини, що складаються у зв'язку з реалізацією зацікавленими особами права на судовий захист. Особливістю даних відносин є те, що вони пов'язані із реалізацією прав, свобод та інтересів суб'єктів у сфері публічно-правових відносин і спрямовані на захист від порушень з боку публічної влади при здійсненні нею владних управлінських функцій.

Публічно-правові відносини, як наукова категорія, з'явилися не так давно, і, зокрема, у зв'язку з визнанням існування більш загальної категорії - публічне право. Характерним для публічного права є формування та використання владних відносин, за яких норми приймаються і реалізуються за принципом "команда-виконання". Суб'єкт прийняття обов'язкових рішень не зв'язаний згодою сторони, якій вони адресовані. Більше того, публічні правовідносини виникають, зазвичай,

всупереч бажанню іншої сторони. По-друге, суб'єкти публічного права є жорстко зв'язаними законами, сфера їх діяльності окреслена правовими рамками. Суб'єкти публічного права мають право діяти на свій розсуд у встановлених межах повноважень. Тут діє принцип "Можна тільки те, що дозволено", протилежний принципу приватного права, і перелік повноважень є закритим. По-третє, для правового регулювання у публічній сфері характерним є зобов'язування, тобто покладення на суб'єктів публічного права обов'язку діяти в певному напрямку для досягнення тієї чи іншої мети. Це зобов'язування може бути як загально-нормативним, так і мати значення конкретного припису. По-четверте, досить часто імперативний метод проявляється у забороні певних дій. Норми-заборони окреслюють сферу неправомірної поведінки, застерігаючи суб'єктів від неї.

Отже, публічне право - це така правова сфера, в основі якої лежать державні інтереси, тобто сама побудова і діяльність держави як публічної влади, регламентація діяльності державного апарату, посадових осіб, державної служби, кримінальне переслідування правопорушників, кримінальна та адміністративна відповідальність тощо - інститути, що побудовані у вертикальній площині, на засадах влади і підпорядкування, на принципах субординації. Ось чому для публічного права характерним є специфічний юридичний порядок, порядок "влади-підпоряд-кування", у відповідності з яким особи, що мають владу, вправі однобічно та безпосередньо, без будь-яких додаткових рішень інших інстанцій, визначати поведінку інших осіб і вся система владно-примусових установ повинна силою примусу забезпечувати повну і точну реалізацію приписів влади, а всі інші особи - їм підкорятися. Звідси - і всі інші принципи публічного права: різниця у правовому статусі осіб, ієрархічність становища і різний обсяг владних повноважень у владних осіб тощо.

Публічне право - це сукупність правових норм, що складають особливу функціонально-структурну систему, яка з метою урегулювання і захисту суспільних інтересів за допомогою розпоряджень переважно імперативного характеру регламентує відносини за участю держави, а також між суб'єктами, які є фігурантами держави або знаходяться у відносинах влади і підкорення.

Визначення предметної сфери адміністративного судового процесу у цьому контексті є дуже важливим, оскільки є показ-

ником, по-перше, функціонування у державі судової влади і правосуддя, і, по-друге, обмеження свавілля органів публічної влади.

Ще одним важливим питанням, що врегульовано цією частиною коментованої статті, є питання про межі повноважень органів адміністративної юстиції (адміністративних судів).

Воно має принаймні два аспекти, перший з яких пов'язаний з правовими межами публічно-правового спору. Другий стосується визначення підвідомчості таких спорів суду.

Проблема визначення правових меж публічно-правового спору пов'язана з природою державного управління і виконавчої влади і стосується двох її сторін: виконання законів та роз-порядництва. У відповідності до цього йдеться про різну ступінь зв'язаності дій публічної влади законом.

Якщо закон визначає повноваження суб'єкта публічної влади в імперативній формі, його діяльність жорстко визначена законом. Встановлення у законі чітко окреслених повноважень органів публічної влади є гарантією захисту суб'єктивних публічних прав громадян. З іншого боку, владні суб'єкти наділяються так званими дискреційними повноваженнями, які дають їм певну свободу діяти на власний розсуд при вирішення деяких питань. Але і цей обсяг дискреційних повноважень може бути різним: закон може окреслити межі повноважень, у яких владний суб'єкт може діяти на власний розсуд (окреслити межі дискреційних повноважень) і перевищення цих меж буде незаконним. Але законом може бути не передбачена якась із управлінських ситуацій і в такому разі суб'єкт публічної влади вступає у фактичні, не врегульовані правом відносини з громадянином або організацією. Конкретний обов'язок владного суб'єкта діяти певним чином в такому випадку законом не передбачений, отже, у громадян або організацій виникає не опосередкований правом інтерес, реалізація якого не має чіткої регламентації. Вирішення цього питання може бути двояким: у першому випадку захисту підлягають публічні права громадян і організацій, у другому - і інтереси також.

Статтею, що коментується, встановлюється захист не лише порушених суб'єктивних публічних прав, але і порушених інтересів. Тобто, в даному випадку публічно-правовий спір - це не лише спір про право і даним Кодексом забезпечується захист публічних суб'єктивних прав громадян і організацій як від дій і

рішень суб'єктів публічної влади, що явно суперечать закону, так і від дій, вчинених владними суб'єктами на власний розсуд, якщо вони перешкоджають здійсненню прав і свобод громадян.

2. Відповідно до ч. 2 коментованої статті, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Положення, що міститься у ч. 2 коментованої статті, слід розглядати у двох аспектах. По-перше, має йтися про вирішення питання щодо принципу встановлення кола публічно-правових спорів, підвідомчих адміністративному суду. Друге питання стосується розподілу компетенції між адміністративними та іншими судами судової системи.

Щодо першого аспекту, слід зазначити, що у науці адміністративного права склалося дві точки зору відносно визначення кола правових спорів у сфері публічного управління, які підвідомчі органам адміністративної юстиції. Відповідно до першої, обов'язковим є встановлення переліку кола спорів, які можуть бути розглянуті у адміністративних судах. Прихильники другої точки зору виступають за введення загальної клаузули, тобто можливості оскаржити до суду будь-який правовий акт, дію чи бездіяльність суб'єкта публічного управління, що порушує права громадян або організацій, за винятком тих, у відношенні яких це прямо заборонено законом.

Аналіз положення, що міститься у частині 2 коментованої статті, дозволяє дійти висновку про закріплення у законі саме загальної клаузули. Загальна клаузула відповідає теорії правової держави, зобов'язуючи органи публічної влади та їх посадових осіб нести відповідальність за кожен правовий акт, що приймається ними, а також за будь-які вчинені ними дії (бездіяльність).

Запровадження адміністративного судочинства зумовило необхідність розмежування компетенції між адміністративними судами і Конституційним Судом України; між адміністративними судами і загальними судами; адміністративними та господарськими судами. Відповідні положення щодо розмежування компетенції між" адміністративними та загальними і господарськими судами містяться у Перехідних положеннях КАС України.

Компетенція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що належить вирішувати в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) об'єднання громадян віднесені до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції.