Стаття 118. Порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами

Аналізуйте судовий акт:Повторна відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з підстав, не визначених законодавством свідчить про відсутність наміру суб`єкта владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення (ВС/КАС, № 360/536/17-а, 14 травня 2020)

 Чи е кожного дня громадяни намагаються реалізувати своє право на безоплатну приватизацію земельної ділянки. Проте, проблеми починають виникати з самого початку цієї процедури, коли орган влади відмовляє у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з підстав не передбачених законодавством.

Оскарження подібних відмов до суду – непоодинока практика.

Проте, готуючи правову позицію, необхідно детально проаналізувати фактичні обставини вашої справи з урахуванням яких, визначити ефективний спосіб захисту порушеного права.

Особливо це стосується, коли орган влади надає повторну відмову, розглянувши клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою.

В такому разі, суд під час перевірки підстав прийняття рішення, перевіряє конкретні підстави відмови в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою.

У разі визнання незаконності підстав, що стали причиною прийняття рішення про відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, доцільним способом захисту є власне зобов`язання уповноваженого суб`єкта прийняти конкретне рішення, а не зобов`язання повторно розглянути клопотання.

Оскільки клопотання вже було розглянуто, рішення прийнято, тому повторний розгляд клопотання не захистить прав заявника.

Рішення касаційного суду унікальне за своєю суттю, так як має велику кількість правових висновків, які регламентують процедуру отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

По-перше, судом акцентовано увагу на відсутності в органах влади дискреційних повноважень, якщо мова йде про прийняття ними рішення щодо надання земель у власність чи у користування.

У кожному конкретному випадку звернення особи із заявою, з урахуванням фактичних обставин, згідно із законом існує лише один правомірний варіант поведінки суб`єкта владних повноважень.

В той час, як дискреційні повноваження можуть закріплюватися в нормативно-правових актах шляхом перерахування видів рішень, що приймаються органом, шляхом надання права органу при виявленні певних обставин приймати чи не приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів тощо.

Тому, у правовідносинах, пов`язаних з розглядом клопотань громадян про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, уповноважений орган зобов`язаний розглянути таке клопотання у встановленому законом порядку, а за умови відповідності клопотання та доданих до нього документів вимогам законодавства - прийняти рішення про його задоволення.

По-друге, засіб юридичного захисту має бути «ефективним».

Спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

По-третє, з урахуванням практики Великої палати Верховного суду, суд дійшов до висновку, що застосування такого способу захисту прав та інтересів позивача як зобов`язання уповноваженого органу прийняти конкретне рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, є правильним, коли уповноважений орган розглянув клопотання заявника та прийняв рішення, яким відмовив в його задоволенні.

Фактичні обставини справи: Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що позивачі звернулися до органу місцевого самоврядування з клопотаннями про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) орієнтовною площею 0,10 га.

Їм було відмовлено у задоволенні заяв щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою.

Відмова була оскаржена до суду, який прийняв рішення зобов’язати орган влади повторно розглянути клопотання позивачів про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою.

На виконання вказаного рішення органом влади було повторно розглянуті вказані клопотання позивачів та вирішено відмовити їм у наданні дозволу на розробку проекту.

Натомість, позивачі знову звернулись до суду з вимогою визнати незаконними та скасувати рішення, зобов`язання надати дозволи.

Рішенням суду першої інстанції, яке залишено без змін апеляційним судом, позов задоволено частково. Визнано протиправними та скасовано спірні рішення відповідача та зобов`язано Міськраду розглянути клопотання позивачів.

Не погоджуючись з вищенаведеними судовими рішеннями позивачі подали касаційну скаргу.

В свою чергу, касаційний суд постановив скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанції, а натомість прийняв нове судове рішення, яким задовольнив позов в повному розмірі, обгрунтовуючи це тим, що повторна відмова з підстав, не визначених частиною сьомою статті 118 ЗК України свідчать про відсутність наміру суб`єкта владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення у формі, передбаченій чинним законодавством.

Оскільки процес надання позивачам відмов у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з формальних підстав без прийняття відповідного владного управлінського рішення може бути досить тривалим, на що вказує протиправна поведінка відповідача, який на виконання судового рішення в іншій справі повторно допустив аналогічні порушення прав позивачів, то в даному випадку належним способом захисту порушеного права є саме зобов`язання Міськради надати позивачам дозвіл на розроблення проекту землеустрою.

Аналізуйте судовий акт: Орган Держгеокадастру НЕ має право відмовити у затвердженні проекту землеустрою з/д, яка приватизується, з будь-яких підстав, якщо такий проект погоджено у порядку встановленому ст. 186-1 ЗК України (ВС/КАС, № 820/4852/17 від 30 жовтня 2018р.

Ця справа насамперед буде цікава тим, хто вже бореться в судах із відмовами у надані дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення з/д у межах норм безоплатної приватизації та замислюється над тим, що буде на наступній стадії, коли з’являться чергові відмови як і у затвердженні виготовленого проекту землеустрою з/д, так і у передачі цієї з/д у власність.

В нашому випадку орган Держгеокадастру незаконно відмовив заявнику у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення з/д для ведення ОСГ із земель державного резервного фонду за межами населеного пункту, обґрунтовуючи таке рішення різного виду маячнею, яка непередбачена законом. Слід додати, що відмова була оформлена листом органу Держгеокадастру, а не Наказом, як це передбачено пунктом 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру.

Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, визнав відмову протиправною та зобов’язав орган Держгеокадастру повторно розглянути заяву про затвердження проекту землеустрою «з урахуванням висновків суду по даній справі.» Тобто припис суду не «зобов’язати затвердити», як повсюдно просять заявники, а «повторно розглянути з урахування ухваленого судового рішення».

Суд касаційної інстанції залишив резулятивну частину без змін, проте змінив обґрунтування висновків судів.

Необхідно уточнити що «погодження проекту землеустрою» та «затвердження проекту землеустрою» є двома окремими юридичними діями, які здійснюються різними суб’єктами владних повноважень на різних стадіях приватизації з/д.

В матеріалах справи містяться документи про погодження проекту землеустрою в порядку, передбаченому ст. 186-1 ЗК України територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин та витяг з Державного земельного кадастру про з/д.

ВС підкреслив, що єдиною підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою може бути лише те, що проект землеустрою не погоджено в порядку, встановленому статтею 186-1 Земельного кодексу України, а також відсутність обов'язкової державної експертизи у визначених законом випадках та відомостей щодо державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі.

Жодних інших правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його погодження в порядку статті 186-1 Земельного кодексу України, норми статті 118 Земельного кодексу України не містять. При цьому перевірка на відповідність проекту землеустрою вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів має здійснюватись саме на етапі погодження такого проекту.

Документи, які вимагає орган Держгеокадастру у листі – відмові не передбачені для подання заявником згідно ст. 50 ЗУ «Про землеустрій», тому з підстав їх відсутності відмова у затвердженні проекту землеустрою з/д незаконна.

Реагуючи на усі просторікування органу Держгеокадастру про дискреційні повноваження при затвердженні проектів землеустрою та відсутність права судів у них втручатися, ВС зазначив, що суб’єкт владних повноважень НЕ наділений дискреційними повноваженнями, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант його поведінки, і коли інші варіанти призводять до порушення закону (в даному випадку вимога від заявника непередбачених законом документів)

Окремо ВС висловився з приводу форми відмови наданої заявнику. Так лист – папірець, на думку ВС свідчить про те, що орган Держгеокадастру всуперечь закону не прийняв жодного управлінського рішення. Посилання органу Держгеокадастру, на те, що метою папірця – відмови є роз’яснення для заявника про можливість «донести документи» протирічить частині сьомої ст. 118 ЗК України, відповідно до якої після надходження проекту землеустрою протягом двох тижнів приймається владне управлінське рішення про затвердження або про відмову у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення з/д у власність.

Застосовуючи частину четверту ст. 245 КАС України ВС вважає, що належним способом захисту порушеного права заявника в цьому спорі буде зобов'язання органу Держгеокадастру повторно розглянути питання затвердження проекту землеустрою з/д з урахуванням висновків суду.

На практиці суб’єкт владних повноважень ігнорує висновки суду або тлумачить їх хибно та продовжує вигадувати нові відмови. Тому фактично і після рішення суду порушення прав заявників триває, зокрема проекти землеустрою з/д НЕ затверджуються.

Отже, захист прав заявників при такому підході ВС до вирішення описаного спору НЕ відбувається.   

Аналізуйте судовий акт: Незаконна відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою за ст. 118 ЗК України НЕ оскаржується, бо не перешкоджає заявнику у розробці такого проекту (ВС/КАС у справі №420/5288/18 від 29 серпня 2019 р.)

Багато правозахисників мабуть просто не готові до таких прогресивних, хоча і суперечливих рішень суду у царині земельних спорів громадянина із органами місцевого самоврядування з приводу безоплатної приватизації землі за ст. 118 ЗК України. Висновки цієї колегії ВС КАС приголомшують і невідомо, що у найближчому майбутньому скаже Велика Палата.

Отже, пункт 6, статті 118 ЗК передбачає, що заявник бажаючий отримати безоплатно земельну ділянку звертається до відповідного органу місцевого самоврядування ( чи органу державної влади) із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення цієї з/д в межах норм безоплатної приватизації.

Орган місцевого самоврядування повинен розглянути це клопотання на сесії та винести рішення або про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу. Згідно пункту 7 статті 118 ЗК України, якщо протягом місяця орган місцевого самоврядування не надав дозвіл або мотивовану відмову у його наданні, то заявник має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення бажаної з/д у землевпорядній організації БЕЗ ДОЗВОЛУ. Єдиним його обов’язком в даному випадку залишається письмове повідомлення органу місцевого самоврядування про такий крок.

Тобто, законодавець у ст. 118 ЗК України запровадив хитку та складну правову конструкцію руху заявника у напрямку реалізації свого право на безоплатну приватизацію з/д. Важливою тут також є і стаття ЗУ «Про землеустрій», відповідно до якої землеустрій здійснюється не тільки на підставі рішень органів місцевої влади та органів державної влади, а і на підставі договорів укладених між особами та розробниками землевпорядної документації та на підставі судових рішень.

Судова практика про те, що відбувається далі, коли заявник після виготовлення проекту землеустрою намагається отримати рішення органу місцевого самоврядування про передачу з/д у власність без пред’явлення цьому органу його дозволу на розроблення проекту - поки що малочисельна. На практиці також складно знайти землевпорядну організацію , яка б погодилась псувати відносини з органом місцевого самоврядування і виготовляти проект землеустрою та вносити дані в кадастр про з/д без попереднього отримання замовником дозволу від цього органу місцевого самоврядування.

Проте подібні постанови ВС вказують нам на те, що можливостей у заявників на безоплатні земельні ділянки побільшає. Слід процитувати базові положення із цієї постанови ВС, які стосуються усіх спорів цього типу.

1. «Законний інтерес особи полягає не в отриманні дозволу, а в отриманні земельної ділянки у власність. Відтак, в судовому порядку підлягає захисту саме право на отримання земельної ділянки у власність.» Тому, звертаючись із позовом до суду про зобов’язання органу місцевого самоврядування видати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення з/д, ми повинні визначити, що є об’єктом захисту права, і який спосіб захисту права ми обрали.

2. Парадоксально, але колегія ВС КАС вважає, що «ЗК України не передбачає можливості оскарження відмови органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.»

3. І найголовніше: «відтак, оскільки протиправна бездіяльність у вигляді ненадання дозволу не перешкоджає розробці проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, то, на думку Суду, і протиправне рішення у вигляді незаконної відмови у наданні дозволу, теж не повинно бути перешкодою.»

Тобто, за наведеною логікою судам слід відмовляти у задоволенні позовів про зобов’язання органу місцевого самоврядування (органу державної влади) видати дозвіл на розроблення проекту землеустрою за ст. 118 ЗК України.

А заявникам, якщо вони вважають відмову у дозволі незаконною, шукати землевпорядну організацію та виготовляти за її допомогою проект відведення з/д, незважаючи на відмову.

Аналізуйте судовий акт: Орган місцевого самоврядування НЕ наділений дискреційними повноваженнями при прийнятті рішення про надання дозволу на розробку проекту відведення з/д за ст. 118 ЗК України (ВС/КАС у справі № 819/570/18 від 11 вересня 2019р)

Незважаючи на відсутність законодавчого визначення поняття «дискреційні повноваження» суб’єкта владних повноважень суди поступово формують загальну практику з приводу правильності застосування цього поняття, насамперед органами місцевого самоврядування. Точніше вказують на протиправність застосування цими органами дискреційних повноважень при прийнятті рішень за зверненнями громадян в певних визначених законом випадках.

В цій справі громадянин звернувся на підставі ст. 118 ЗК України до органу місцевого самоврядування із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення з/д у власність площею 0, 12 га для будівництва будинку в межах населеного пункту.  Орган місцевого самоврядування тричі відмовляв громадянину у наданні дозволу, і тричі такі відмови скасовувалися судами.

Підставою для відмови у рішеннях  вказувалась «відсутність вільних земельних ділянок в урочищі», хоча дані про речові права інших землекористувачів в Державному земельному кадастрі були відсутні.  Водночас в усіх трьох судових актах зазначалось, що  саме орган місцевого самоврядування повинен доводити документами таку відсутність, і лише посилань на інші рішення, якими начебто дані дозволи на розробку проектів землеустрою іншим громадянам - замало.   

На жаль у перші два рази суд після скасування відмов як необґрунтованих та незаконних лише зобов’язував орган місцевого самоврядування повторно розглянути заяву  громадянина і  прийняти законне рішення.  І тут орган місцевого самоврядування вдруге і втретє хибно розуміючи поняття «дискреційні повноваження» відмовляв у дозволі з тієї ж самої причини – «відсутність вільних земельних ділянок».

Скасовуючи відмовне рішення втретє суд першої інстанції нарешті зобов’язав орган місцевого самоврядування видати дозвіл, проте таке рішення було оскарження в апеляційному та касаційному порядку.

ВС залишив рішення суду першої інстанції без змін з огляду на таке. «Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями. Тому зазначені повноваження не є дискреційними.»

Тобто, вичерпний перелік умов за якими заявнику може бути відмовлено у наданні дозволу встановлений ст. 118 ЗК України. Суд перевіривши, що відмова заявнику відбулася з будь-якої іншої причини, і немає підстав для законної відмови, повинен саме зобов’язувати орган місцевого самоврядування видати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення з/д у власність. Лише в такій спосіб відбувається належний захист судом порушеного органом місцевого самоврядування права заявника.

ВС також підкреслив, що якщо суд НЕ зобов’язує орган місцевого самоврядування у рішенні видати дозвіл на підставі ст. 118 ЗК України, а лише зобов’язує повторно розглянути заяву, то відмова у видачі дозволу за наслідками повторного розгляду заяви, хоча і негативна для заявника, проте означає, що судове рішення виконане.   

Аналізуйте судовий акт: Зобов’язати орган Держгеокадастру видати дозвіл на розробку проекту землеустрою є неправильним способом захисту порушеного права, у випадку якщо заявник отримав відписку, а не відмовний наказ (ВС/КАС, №806/2208/17 від 11 квітня 2018р)

Останнє рішення нового Верховного Суду на превеликий жаль намагається повернути реальний захист права громадянина у спорах з суб’єктом владних повноважень у хибний бік. Зокрема у спорах з органами Держкомзему.  Під загрозою позитивна практика останніх років, яку створював вже неіснуючий ВАСУ.

Шановний ВС, ну такі рішення – це папірці, не допомагають вони громадян, а навпаки провокують суб’єкта владних повноважень систематично порушувати закон у своїх корупційних цілях.

Так, громадянин отримав від органу Держгеокадастру безглуздого листа, яким йому було відмовлено у дозволі на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність. Наголошуємо відразу: лист, а не наказ чи розпорядження, як це передбачено ст. 118 ЗК України.

Далі, громадянин оскаржив цього листа – відмову до суду, і суд першої інстанції прийняв рішення, яким визнав дії органу Держгеокадастру протиправними та зобов’язав орган Держгеокадастру у місячний строк надати дозвіл на розробку проекту землеустрою громадянину. Суд апеляційної інстанції погодився із судом першої інстанції. Проте, суд касаційної інстанції скасував такі рішення, та зобов’язав орган Держгеокадастру  ПОВТОРНОрозглянути клопотання громадянина та вирішити питання про надання або про відмову у наданні громадянину дозволу на розробку проекту землеустрою.  

І шо нам каже новий ВС?  Що припис суду про «зобов’язання органу Держгеокадастру видати дозвіл» є неправильним способом захисту порушеного права. Ясновельможний ВС, та не захистиш ти порушене право громадянина приписом повторно розглянути його клопотання! Таким рішенням, ти лише зміцниш корупцію у Держкомземі та остаточно  зруйнуєш віру людей у правосуддя.

До речі слід підкреслити, що ВС погодився з судами першої та апеляційної інстанції, що перелік підстав для відмови у  наданні дозволу на розробку проекту землеустрою визначений ст. 118 ЗК України є вичерпним, тому дурня написана в  листі – відмові органу Держгеокадастру є незаконною.  ВС підкреслив, що право позивача порушене органом Держгеокадастру і  підлягає захисту.

Але спосіб  захисту в розумінні цієї колегії  ВС – Кравчук В. М., Гриців М. І, Стародуб О. П. є щонайменше дивним.

Судді пропонують громадянину після отримання відповіді від органу Держгеокадастру на своє клопотання самостійно розбиратися у її юридичному змісті для правильного вибору способу захисту порушеного права. Так, якщо громадянин НЕ отримує «мотивовану відмову» у формі наказу органу Держкомзема, а отримує якісь нескінчені листи - відписки, то це і не є чітким рішенням, яке слід вважати «відмовою у наданні дозволу».

Більш того, ВС наголошує, на тому, що частина 7, ст. 118 ЗК України не визначає точно, чи необхідно для відмови у наданні дозволу органу Держгеокадастру видавати наказ чи достатньо повідомлення громадянина  про відмову у формі листа.  Проте, далі ВС посилається на відомчий акт Держгеокадастру, який зобов’язує орган Держгеокадастру видавати у випадку відмови у наданні громадянину дозволу на розробку проекту землеустрою відповідний наказ. І оскільки у справі такий наказ відсутній, то ВС приходить до висновку, що зі сторони органу Держгеокадастру з  приводу розгляду клопотання громадянина має місце банальна бездіяльність.  

Тобто, орган Держкомзему взагалі не прийняв жодного рішення за наслідками розгляду клопотання громадянина про надання дозволу, яке був зобов’язаний прийняти за законом.

Насамкінець, ВС підкреслює, що бездіяльність органу Держгеокадастру не перешкоджає праву громадянина розпочати розробку проекту землеустрою за принципом мовчазної згоди, який передбачений ст. 118 ЗК України.

Таким чином, ВС не враховує реалії сьогодення, що у 99% випадках відмови громадянам у наданні дозволів на розробку проекту землеустрою надаються органами Держгеокадастру листами – відписками, і майже всі землевпорядники відмовляються укладати договори на розробку проекту землеустрою без дозволу від органу Держгеокадастру незважаючи на принцип мовчазної згоди, передбачений ст. 118 ЗК України. 

ВС також не враховує, що згідно підходів ЕСПЛ рішення суду у подібних спорах між громадянином та державним органом повинно ухвалюватися таким чином, щоб унеможливлювати звернення громадянина до суду повторно з цього ж самого приводу. 

І найбільш прикрим є те, що ВС не застосовує у цій справі принцип офіційного з’ясування всіх обставин у справі згідно ст. 9 КАСУ.  ВС жодним чином не встановив, чи має право громадянин на безкоштовну приватизацію бажаної земельної ділянки, а лише повторно направив цього громадянина для встановлення таких відомостей до органу Держгеокадастру, який вже йому відмовив з цього приводу відпискою.