Повторна відмова у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з підстав, не визначених законодавством свідчить про відсутність наміру суб`єкта владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення (ВС/КАС, № 360/536/17-а, 14 травня 2020)

Фабула судового акту: Чи е кожного дня громадяни намагаються реалізувати своє право на безоплатну приватизацію земельної ділянки. Проте, проблеми починають виникати з самого початку цієї процедури, коли орган влади відмовляє у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з підстав не передбачених законодавством.

Оскарження подібних відмов до суду – непоодинока практика.

Проте, готуючи правову позицію, необхідно детально проаналізувати фактичні обставини вашої справи з урахуванням яких, визначити ефективний спосіб захисту порушеного права.

Особливо це стосується, коли орган влади надає повторну відмову, розглянувши клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою.

В такому разі, суд під час перевірки підстав прийняття рішення, перевіряє конкретні підстави відмови в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою.

У разі визнання незаконності підстав, що стали причиною прийняття рішення про відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, доцільним способом захисту є власне зобов`язання уповноваженого суб`єкта прийняти конкретне рішення, а не зобов`язання повторно розглянути клопотання.

Оскільки клопотання вже було розглянуто, рішення прийнято, тому повторний розгляд клопотання не захистить прав заявника.

Рішення касаційного суду унікальне за своєю суттю, так як має велику кількість правових висновків, які регламентують процедуру отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.

По-перше, судом акцентовано увагу на відсутності в органах влади дискреційних повноважень, якщо мова йде про прийняття ними рішення щодо надання земель у власність чи у користування.

У кожному конкретному випадку звернення особи із заявою, з урахуванням фактичних обставин, згідно із законом існує лише один правомірний варіант поведінки суб`єкта владних повноважень.

В той час, як дискреційні повноваження можуть закріплюватися в нормативно-правових актах шляхом перерахування видів рішень, що приймаються органом, шляхом надання права органу при виявленні певних обставин приймати чи не приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів тощо.

Тому, у правовідносинах, пов`язаних з розглядом клопотань громадян про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, уповноважений орган зобов`язаний розглянути таке клопотання у встановленому законом порядку, а за умови відповідності клопотання та доданих до нього документів вимогам законодавства - прийняти рішення про його задоволення.

По-друге, засіб юридичного захисту має бути «ефективним».

Спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

По-третє, з урахуванням практики Великої палати Верховного суду, суд дійшов до висновку, що застосування такого способу захисту прав та інтересів позивача як зобов`язання уповноваженого органу прийняти конкретне рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, є правильним, коли уповноважений орган розглянув клопотання заявника та прийняв рішення, яким відмовив в його задоволенні.

Фактичні обставини справи: Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що позивачі звернулися до органу місцевого самоврядування з клопотаннями про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) орієнтовною площею 0,10 га.

Їм було відмовлено у задоволенні заяв щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою.

Відмова була оскаржена до суду, який прийняв рішення зобов’язати орган влади повторно розглянути клопотання позивачів про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою.

На виконання вказаного рішення органом влади було повторно розглянуті вказані клопотання позивачів та вирішено відмовити їм у наданні дозволу на розробку проекту.

Натомість, позивачі знову звернулись до суду з вимогою визнати незаконними та скасувати рішення, зобов`язання надати дозволи.

Рішенням суду першої інстанції, яке залишено без змін апеляційним судом, позов задоволено частково. Визнано протиправними та скасовано спірні рішення відповідача та зобов`язано Міськраду розглянути клопотання позивачів.

Не погоджуючись з вищенаведеними судовими рішеннями позивачі подали касаційну скаргу.

В свою чергу, касаційний суд постановив скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанції, а натомість прийняв нове судове рішення, яким задовольнив позов в повному розмірі, обгрунтовуючи це тим, що повторна відмова з підстав, не визначених частиною сьомою статті 118 ЗК України свідчать про відсутність наміру суб`єкта владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення у формі, передбаченій чинним законодавством.

Оскільки процес надання позивачам відмов у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з формальних підстав без прийняття відповідного владного управлінського рішення може бути досить тривалим, на що вказує протиправна поведінка відповідача, який на виконання судового рішення в іншій справі повторно допустив аналогічні порушення прав позивачів, то в даному випадку належним способом захисту порушеного права є саме зобов`язання Міськради надати позивачам дозвіл на розроблення проекту землеустрою.

Аналізуйте судовий акт: Зобов’язати надати дозвіл на розробку проекту землеустрою не є втручанням у дискреційні повноваження органу ( КАС/ВС у справі №825/2228/18 від 02 липня 2020 року)

Орган Держгеокадастру НЕ має право відмовити у затвердженні проекту землеустрою з/д, яка приватизується, з будь-яких підстав, якщо такий проект погоджено у порядку встановленому ст. 186-1 ЗК України (ВС/КАС, № 820/4852/17 від 30 жовтня 2018р.

Велика палата ВС: У вимогах про визнання права на приватизацію земельної ділянки БЕЗ погодження меж із суміжними землекористувачами суду слід відмовляти (ВП/ВС, № 545/1149/17 від 12 лютого 2020р.)

Роздруківка із Публічної кадастрової карти України є належним графічним матеріалом при поданні клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою з/д в порядку, передбаченому ст. 118 ЗК України (ВС/КАС, справа №812/1264/17)

Право довічного успадковуваного володіння земельними ділянками МОЖЕ успадковуватись (ВС/ВП № 368/54/17 від 20.11.2019)

Розпорядником інформації про наявність неприватизованих земельних ділянок під забудову є виконавчий комітет органу місцевого самоврядування і така інформація є публічною (ВС/КАС у справі №359/7966/16-а від 05 листопада 2019 р.)

ПОСТАНОВА

Іменем України

14 травня 2020 року

Київ

справа №360/536/17-а

адміністративне провадження №К/9901/16975/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н. В., суддів: Берназюка Я. О., Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 до Бучанської міської ради Київської області про визнання незаконними та скасування рішень, зобов`язання вчинити певні дії, за касаційною скаргою ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 на постанову Бородянського районного суду Київської області у складі судді Міланіч А.М. від 12.06.2017 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Кузьмишиної О.М., Костюк Л.О., Шелест С.Б. від 26.07.2017,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У березні 2017 року ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 (далі - позивачі) звернулися з позовом до Бучанської міської ради Київської області (далі - Міськрада, відповідач), в якому просили:

- визнати незаконним та скасувати рішення Бучанської міської ради від 29.11.2016 в частині відмови у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд площею 0,10 га по АДРЕСА_1 (на перетині із АДРЕСА_2 );

- зобов`язати Бучанську міську раду (Ідентифікаційний код юридичної особи: 04360586, адреса: 08292, Київська області, м. Буча, вул. Енергетиків, будинок 12) надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, площею 0,10 га по АДРЕСА_1 на перетині із АДРЕСА_2 ), з врахуванням висновків суду;

- визнати незаконним та скасувати рішення Бучанської міської ради від 29.11.2016 в частині відмови у наданні ОСОБА_2 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд площею 0,10 га по АДРЕСА_1 (на перетині із АДРЕСА_2 );

- зобов`язати Бучанську міську раду (Ідентифікаційний код юридичної особи: 04360586, адреса: 08292, Київська області, м. Буча, вул. Енергетиків, будинок 12) надати ОСОБА_2 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, площею 0,10 га по АДРЕСА_1 на перетині із АДРЕСА_2 ), з врахуванням висновків суду;

- визнати незаконним та скасувати рішення Бучанської міської ради від 29.11.2016 в частині відмови у наданні ОСОБА_3 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд площею 0,10 га по АДРЕСА_1 (на перетині із АДРЕСА_2 );

- зобов`язати Бучанську міську раду (Ідентифікаційний код юридичної особи: 04360586, адреса: 08292, Київська області, м. Буча, вул. Енергетиків, будинок 12) надати ОСОБА_3 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, площею 0,10 га по АДРЕСА_1 на перетині із АДРЕСА_2 ), з врахуванням висновків суду;

- визнати незаконним та скасувати рішення Бучанської міської ради від 29.11.2016 в частині відмови у наданні ОСОБА_4 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд площею 0,10 га по АДРЕСА_1 (на перетині із АДРЕСА_2 );

- зобов`язати Бучанську міську раду (Ідентифікаційний код юридичної особи: 04360586, адреса: 08292, Київська області, м. Буча, вул. Енергетиків, будинок 12) надати ОСОБА_4 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, площею 0,10 га по АДРЕСА_1 на перетині із АДРЕСА_2 ), з врахуванням висновків суду;

- визнати незаконним та скасувати рішення Бучанської міської ради від 29.11.2016 в частині відмови у наданні ОСОБА_5 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд площею 0,10 га по АДРЕСА_1 (на перетині із

АДРЕСА_2 );

- зобов`язати Бучанську міську раду (Ідентифікаційний код юридичної особи: 04360586, адреса: 08292, Київська області, м. Буча, вул. Енергетиків, будинок 12) надати ОСОБА_5 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, площею 0,10 га по АДРЕСА_1 (на перетині із АДРЕСА_2 ), з врахуванням висновків суду.

2. У позовній заяві наводились аргументи стосовно того, що позивачі у квітні 2016 року звертались до відповідача з клопотаннями про надання дозволу на розробку проектів землеустрою, однак за результатом розгляду цих клопотань Міськрадою були прийняті рішення про відмову в їх задоволенні. Такі рішення Міськради позивачі оскаржили у судовому порядку. Постановою Ірпінського міського суду Київської області від 25.08.2016 у справі №367/5137/16-а зобов`язано Міськраду повторно розглянути подані позивачами клопотання про надання дозволу на розробку проектів землеустрою.

3. На виконання вищевказаного судового рішення Міськрада повторно розглянула клопотання відповідачів та 29.11.2016 прийняла рішення, якими вдруге відмовила у задоволенні клопотань.

4. Позивачі вважають, що такі рішення відповідача є незаконними, оскільки наведені у них підстави для відмови у надання дозволів на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок не передбачені статтею 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України). При цьому, у позовній заяві наголошувалось, що за даних конкретних обставин належним та ефективним способом захисту їх прав буде саме зобов`язання Міськради надати їм дозволи на розробку проектів землеустрою, оскільки розгляд поданих ними клопотань втретє не забезпечує відновлення прав позивачів у тому обсязі, в якому вони порушені. На думку позивачів, протиправні дії відповідача та прийняті ним рішення, які визнані незаконними у судовому порядку, вказують на відсутність у Міськради наміру надати їм дозволи на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність, а тому імовірно, після розгляду їх клопотань втретє знову буде прийнято негативне для них рішення, що зумовить необхідність повторного звернення до суду.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

5. Постановою Бородянського районного суду Київської області від 12.06.2017, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 26.07.2017, позов задоволено частково. Визнано протиправними та скасовано спірні рішення відповідача та зобов`язано Міськраду на черговій сесії ради повторно розглянути клопотання позивачів від 01.01.2016 про надання дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність та прийняти рішення у відповідності до вимог чинного законодавства. В решті позову відмовлено.

6. Висновки судів попередніх інстанцій ґрунтуються на тому, що у спірних рішеннях не наведено підстав, передбачених статтею 118 ЗК України, для відмови у наданні позивачам дозволів на розробку проектів землеустрою щодо вказаних ними земельних ділянок у власність, у зв`язку з чим такі рішення є незаконними та підлягають скасуванню.

7. Разом з тим, суди попередніх інстанцій, відмовляючи у задоволенні позовних вимог про зобов`язання надати позивачам дозволи на розробку проектів землеустрою, виходили з того, що такі повноваження Міськради є дискреційними, а тому вирішення цих питань знаходиться поза межами компетенції суду.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

8. Не погоджуючись з вищенаведеними судовими рішеннями в частині відмови у задоволенні позовних вимог, позивачі подали касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального й порушення норм процесуального права, просить їх, у вищенаведеній частині, змінити, зобов`язавши відповідача надати їм дозволи на розробку проектів землеустрою.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

9. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 01.04.2016 позивачі звернулися до Бучанської міської ради Київської області з клопотаннями про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) орієнтовною площею 0,10 га по АДРЕСА_2 .

10. 28.04.2016 звернення ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_6 , ОСОБА_5 було розглянуто Бучанською міською радою Київської області на 10 сесії VII скликання та рішеннями від 28.04.2016 №429-10-VII, 28.04.2016 №428-10-VII, 28.04.2016 №433-10- VII, 28.04.2016 №430-10-VII, 28.04.2016 №427-10-VII відмовлено їм у задоволенні заяв щодо надання земельних ділянок у власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, площею 0,10 га в

АДРЕСА_3 . Такі рішення позивачі оскаржили у судовому порядку.

12. Постановою Ірпінського міського суду Київської області від 25.08.2016 у справі №367/5137/16-а вищезгадані рішення Міськради визнані незаконними та скасовані. Зобов`язано Бучанську міську раду Київської області на черговій сесії повторно розглянути клопотання позивачів про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, площею 0,10 га по АДРЕСА_1 (на перетині із вулицею АДРЕСА_2 ) та прийняти рішення у відповідності до норм статті 118 ЗК України.

13. На виконання зазначеного вище судового рішення, яке в апеляційному порядку не оскаржувалось і набрало законної сили, відповідачем 29.11.2016 на двадцять першій сесії сьомого скликання Бучанської міської ради Київської області були повторно розглянуті вказані клопотання позивачів від 01.04.2016 та вирішено відмовити їм у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд по АДРЕСА_2 , площею 0,10 га.

14. У мотивах вищеназваних рішень відповідач посилався на наявність суперечливих висновків, які містяться у мотивувальній частині рішення Ірпінського міськрайонного суду Київської області від 17.10.2014-ц та інформацію Генеральної прокуратури України щодо можливих фактів незаконного розпорядження Міськрадою землями в межах міста Буча.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

15. У касаційній скарзі позивачі наполягають на тому, що з огляду на встановлену і доведену у ході розгляду цієї справи незаконність спірних рішень Міськради, а також враховуючи факт неодноразового розгляду і протиправної відмови в задоволенні поданих ними клопотань про надання дозволів на розробку проектів землеустрою, суди попередніх інстанцій обрали неефективний спосіб захисту порушених відповідачем прав, зобов`язавши останнього повторно (втретє) розглянути такі клопотання. Це призвело до того, що реалізація права позивачів на безоплатну приватизацію земельних ділянок, гарантованого їм законодавством як учасникам бойових дій, учасникам антитерористичної операції, навмисно і неправомірно затягується Міськрадою, яка з непередбачених законом підстав ухиляється від виконання своїх обов`язків, тоді як захист цих прав у судовому порядку не призводить до їх відновлення.

16. Посилаючись на такі обставини, скаржники вважають, що у судів попередніх інстанцій не було підстав для відмови у задоволенні частини позовних вимог, у зв`язку з чим ухвалені ними судові рішення в цій частині є незаконними та необґрунтованими.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

17. Так, підстави набуття права на землю із земель державної та комунальної власності визначені статтею 116 ЗК України, абзацом першим частини першої, частиною другою якої встановлено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

18. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

19. В свою чергу, за змістом частин шостої, сьомої статті 118 громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

20. Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

21. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

22. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.

23. Зазначена правозастосовча практика неодноразово підтримана у постанові Верховного Суду України від 10.12.2013 у справі №21-358а13 та в постановах Верховного Суду від 27.02.2018 у справі № 545/808/17, від 07.06.2019 у справі №826/17196/17, від 25.02.2020 у справі №723/1964/14-а тощо.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

24. У даній справі жоден з учасників справи не оскаржує ухвалені судами попередніх інстанцій судові рішення в частині задоволених вимог про визнання протиправними та скасування спірних рішень Міськради, а тому колегія суддів здійснює касаційний розгляд справи у межах повноважень Верховного Суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), і не входить в обговорення цих питань.

25. З наведених у касаційній скарзі аргументів випливає, що підставою для звернення позивачів до касаційного суду слугувала незгода останніх з оскаржуваними судовими рішеннями в частині відмови у задоволенні позовних вимог про зобов`язання відповідача надати їм дозволи на розробку проектів землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок.

26. Скаржники вказують на те, що суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, не врахувавши усіх обставин справи і вимог норм матеріального та процесуального права, дійшов помилкового висновку про відсутність у суду компетенції для зобов`язання відповідача надати вищеназвані дозволи на розробку проектів землеустрою, відтак, обрав неефективний спосіб судового захисту прав, які, як доведено судовим розглядом справи, є порушеними.

27. Питання щодо ефективного способу захисту прав позивача у такій ситуації в судовій практиці поставало неодноразово.

28. Велика Палата Верховного Суду в постанові від 06.11.2019 у справі №509/1350/17 оцінюючи ефективність обраного судом способу захисту (зобов`язання відповідача повторно розглянути заяву) зазначила, що суд має право визнати бездіяльність суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язати вчинити певні дії. Суд може зобов`язати суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд. При цьому застосування такого способу захисту вимагає з`ясування судом, чи виконано позивачем усі визначені законом умови, необхідні для одержання дозволу на розробку проекту землеустрою. Разом з тим, наведених обставин судами не встановлено. Оцінка правомірності відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою стосувалася лише тих мотивів, які наведені відповідачем у оскаржуваному рішенні. Однак суди не досліджували у повній мірі, чи ці мотиви є вичерпними і чи дотримано позивачем усіх інших умов для отримання ним такого дозволу. Отже, як зазначила Велика Палата Верховного Суду, апеляційний суд дійшов правильного висновку про те, що належним способом захисту та відновлення прав позивача у цій справі буде зобов`язання відповідача повторно розглянути відповідну заяву позивача про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою (п. 36- 39).

29. Тобто, застосування такого способу захисту прав та інтересів позивача як зобов`язання уповноваженого органу прийняти конкретне рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, є правильним, коли уповноважений орган розглянув клопотання заявника та прийняв рішення, яким відмовив в його задоволенні.

30. В такому разі, суд під час перевірки підстав прийняття рішення, перевіряє конкретні підстави відмови в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою. У разі визнання незаконності підстав, що стали причиною прийняття рішення про відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, доцільним способом захисту є власне зобов`язання уповноваженого суб`єкта прийняти конкретне рішення, а не зобов`язання повторно розглянути клопотання. Оскільки клопотання вже було розглянуто, рішення прийнято, тому повторний розгляд клопотання не захистить прав заявника.

31. Відсутні підстави для зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою, якщо уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.

32. У справі, яка розглядається, суди попередніх інстанцій встановили, що клопотання позивачів про надання їм дозволу на розробку проектів землеустрою розглядалось Міськрадою двічі, зокрема, востаннє на виконання рішення суду повторно розглянути такі клопотання.

33. Щоразу відповідач приймав рішення про відмову в наданні таких дозволів позивачам і такі рішення визнавались незаконними у судовому порядку з огляду на відсутність у них обґрунтувань такої відмови підставами, передбачених за вичерпним переліком у частині сьомій статті 118 ЗК України. При цьому, Міськрада ухвалених з цього приводу судових рішень жодного разу не оскаржувала.

34. Тобто, за результатами розгляду клопотань позивачів про надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність Міськрада двічі приймала рішення, які є «відмовою» у розумінні частини сьомої статті 118 ЗК України.

35. Поряд із цим, метою адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (стаття 2 КАС України). Відтак, обираючи спосіб захисту прав позивача, суди мали б зважати на ефективність такого захисту.

36. Ця мета перекликається зі статтею 13 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (далі - Конвенція), відповідно до якої кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

37. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїх численних рішеннях сформував сталу практику оцінки ефективності засобу юридичного захисту, згідно з якою засіб юридичного захисту, якого вимагає стаття 13 Конвенції, має бути «ефективним» як з практичної, так і з правової точки зору, тобто таким, що або запобігає стверджуваному порушенню чи його повторенню в подальшому, або забезпечує адекватне відшкодування за те чи інше порушення, яке вже відбулося. Навіть якщо якийсь окремий засіб юридичного захисту сам по собі не задовольняє вимоги статті 13 Конвенції, задоволення її вимог може забезпечуватися за допомогою сукупності засобів юридичного захисту, передбачених національним законодавством (рішення від 15.10.2009 у справі "Юрій Миколайович Іванов проти України", п. 64).

38. Засіб юридичного захисту має бути "ефективним" в теорії права та на практиці, зокрема, в тому сенсі, що можливість його використання не може бути невиправдано ускладнена діями або бездіяльністю органів влади держави-відповідача (рішення від 18.12.1996 у справі "Аксой проти Туреччини" (Aksoy v. Turkey), п. 95).

39. При оцінці ефективності необхідно враховувати не тільки формальні засоби правового захисту, а й загальний правовий і політичний контекст, в якому вони діють, й особисті обставини заявника (рішення від 24.07.2012 у справі "Джорджевич проти Хорватії", п. 101; рішення від 06.11.1980 у справі "Ван Остервійк проти Бельгії", п.п. 36-40). Отже, ефективність засобу захисту оцінюється не абстрактно, а з урахуванням обставин кожної конкретної справи та ситуації, в якій опинився позивач після порушення.

40. Відповідно до частини першої статті 124 Конституції України правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. При цьому за своєю суттю правосуддя визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 п. 9 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 30.01.2003 №3-рп/2003).

41. Питання ефективності правового захисту аналізувалося у рішеннях національних судів. Зокрема, у рішенні від 16.09.2015 у справі №21-1465а15 Верховний Суд України дійшов висновку, що рішення суду, у випадку задоволення позову, має бути таким, яке б гарантувало дотримання і захист прав, свобод, інтересів позивача від порушень з боку відповідача, забезпечувало його виконання та унеможливлювало необхідність наступних звернень до суду. Спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

42. Верховний Суд у своїй практиці неодноразово звертав увагу на те, що «ефективний засіб правового захисту» у розумінні ст. 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату. Винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації - не відповідає зазначеній нормі Конвенції. (Постанова Великої палати Верховного Суду від 28.03.2018 у справі №705/552/15-а, постанови Верховного Суду від 18.04.2018 у справі №826/14016/16, від 11.02.2019 у справі №2а-204/12).

43. З огляду на необхідність обрання найбільш ефективного способу захисту порушеного права, колегія суддів звертає увагу, що Верховний Суд вже розглядав справи № 812/1312/18 та №140/1992/18 з подібними правовідносинами (повторна відмова у наданні дозволу без урахування висновків постанови суду) і у постановах від 16.05.2019 та 06.08.2019 відповідно, дійшов висновку, що повторна відмова з підстав, не визначених частиною сьомою статті 118 ЗК України свідчать про відсутність наміру суб`єкта владних повноважень прийняти обґрунтоване та законне рішення у формі, передбаченій чинним законодавством, з урахуванням позиції суду. Оскільки процес надання позивачам відмов у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з формальних підстав без прийняття відповідного владного управлінського рішення може бути досить тривалим, на що вказує протиправна поведінка відповідача, який на виконання судового рішення в іншій справі повторно допустив аналогічні порушення прав позивачів, то в даному випадку належним способом захисту порушеного права є саме зобов`язання Міськради надати позивачам дозвіл на розроблення проекту землеустрою.

44. Колегія суддів враховує, що незважаючи на обов`язок врахувати висновки суду, наведені у постанові Ірпінського міського суду Київської області від 25.08.2016 у справі №367/5137/16-а, відповідач в межах даної справи протиправно повторно відмовив у наданні дозволу на розроблення проектів землеустрою для відведення земельних ділянок. Такі дії свідчать про відсутність у відповідача наміру прийняти обґрунтоване та законне рішення у формі, передбаченій чинним законодавством, з урахуванням позиції суду, викладеної у справі №812/1557/17. За таких обставин зобов`язання відповідача розглянути клопотання позивача повторно не захистить порушені права ефективно.

45. Оскільки відмова у наданні скаржникам дозволу на розробку проектів землеустрою з формальних підстав є повторною і визнана незаконною у судовому порядку, може бути досить тривалою, на що вказує протиправна поведінка відповідача, а також створює перешкоди у реалізації заявниками гарантованого їм законодавством права на безоплатну приватизацію земельних ділянок, то в даному випадку належним і ефективним способом захисту порушеного права є саме зобов`язання Міськради надати позивачам дозволи на розроблення проекту землеустрою.

46. З урахуванням викладеного, колегія суддів дійшла висновку про те, що суди першої та апеляційної інстанцій не захистили належним чином порушені права позивачів, та виходили з помилкових мотивів про дискреційність повноважень суб`єкта владних повноважень щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою, що не відповідає усталені судовій практиці Верховного Суду з цього питання.

47. Зокрема, у постановах від 20.08.2019 (справа №813/2273/18), а також від 22.04.2020 (справа №818/1707/16) тощо, Верховний Суд неодноразово зазначав, що поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

48. В свою чергу, пунктами 1.6, 2.4 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 23 червня 2010 року №1380/5 передбачено, що дискреційні повноваження - сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.

49. Дискреційні повноваження можуть закріплюватися в нормативно-правових актах, проектах нормативно-правових актів такими способами: 1) за допомогою оціночних понять, наприклад: "за наявності поважних причин орган вправі надати …", "у виключних випадках особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може дозволити…", "рішення може бути прийнято, якщо це не суперечить суспільним інтересам…" тощо; 2) шляхом перерахування видів рішень, що приймаються органом (особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), не вказуючи підстав для прийняття того чи іншого рішення або шляхом часткового визначення таких підстав; 3) шляхом надання права органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) при виявленні певних обставин (настанні конкретних юридичних фактів) приймати чи не приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів; 4) за допомогою нормативних приписів, що містять лише окремі елементи гіпотези чи диспозиції правової норми, що не дозволяють зробити однозначний висновок про умови застосування нормативного припису або правові наслідки застосування такого припису.

50. Стосовно дискреційних повноважень, суд, за наслідками аналізу вказаних положень, зазначає, що такими є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".

51. У такому випадку суд дійсно не може зобов`язати суб`єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав.

52. У правовідносинах, пов`язаних з розглядом клопотань громадян про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, в разі настання визначених законодавством умов, уповноважений орган зобов`язаний до вчинення конкретних дій - розглянути таке клопотання у встановленому законом порядку, а за умови відповідності клопотання та доданих до нього документів вимогам законодавства - прийняти рішення про його задоволення. Підставою для відмови у задоволенні клопотання можуть бути лише визначені законом обставини. Уповноважений на розпорядження землями орган не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд - розглянути клопотання, або ж ні; прийняти рішення про задоволення клопотання, або ж рішення про відмову у його задоволенні.

53. Визначальним є те, що у кожному конкретному випадку звернення особи із заявою, з урахуванням фактичних обставин, згідно із законом існує лише один правомірний варіант поведінки суб`єкта владних повноважень.

54. Підсумовуючи викладене, колегія суддів визнає слушними доводи касаційної скарги та, водночас, констатує невідповідність висновків судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для відмови у задоволенні частини позовних вимог нормам матеріального та процесуального права.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

55. Ураховуючи наведене, Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах доводів та вимог касаційної скарги, повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 КАС України, дійшов висновку про те, що суди першої та апеляційної інстанцій, відмовляючи у задоволенні частини позовних вимог, неправильно застосували норми матеріального та допустили порушення норм процесуального права, а отже ухвалили в цій частині незаконні судові рішення, які, як наслідок, підлягають скасуванню.

56. За правилами пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

57. Підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права (частина перша статті 351 КАС України).

58. За наведених обставин, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для часткового задоволення касаційної скарги та ухвалення в оскаржуваній позивачами частині нового судового рішення про задоволення позовних вимог.

59. Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, підпунктом 4 пункту 1 Розділу VІІ «Перехідні положення» КАС України, пунктом 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15.01.2020 №460-IX,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 задовольнити частково.

Постанову Бородянського районного суду Київської області від 12.06.2017 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 26.07.2017 в частині відмови у задоволенні позову ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 скасувати.

Прийняти у наведеній частині нове судове рішення, яким позов ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 до Бучанської міської ради Київської області про зобов`язання надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою - задовольнити.

Зобов`язати Бучанську міську раду Київської області (Ідентифікаційний код юридичної особи: 04360586, адреса: 08292, Київська області, м. Буча, вул. Енергетиків, будинок 12) надати ОСОБА_1 (проживає за адресою: АДРЕСА_4 ; реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_1 ), дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, площею 0,10 га по АДРЕСА_1 (на перетині із вулицею АДРЕСА_2) відповідно до заяви (клопотання), зареєстрованої виконкомом Бучанської міської ради 01.04.2016 за вхідним №Г-507.

Зобов`язати Бучанську міську раду Київської області (Ідентифікаційний код юридичної особи: 04360586, адреса: 08292, Київська області, м. Буча, вул. Енергетиків, будинок 12) надати ОСОБА_3 (проживає за адресою: АДРЕСА_5 ; реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_2 ), дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, площею 0,10 га по АДРЕСА_1 на перетині із АДРЕСА_2 ) відповідно до заяви (клопотання), зареєстрованої виконкомом Бучанської міської ради 01.04.2016 за вхідним №Н-511.

Зобов`язати Бучанську міську раду Київської області (Ідентифікаційний код юридичної особи: 04360586, адреса: 08292, Київська області, м. Буча, вул. Енергетиків, будинок 12) надати ОСОБА_4 (проживає за адресою: АДРЕСА_6 ; реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_3 ), дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, площею 0,10 га по АДРЕСА_1 на перетині із АДРЕСА_2 ) відповідно до заяви (клопотання), зареєстрованої виконкомом Бучанської міської ради 01.04.2016 за вхідним №П-509.

Зобов`язати Бучанську міську раду Київської області (Ідентифікаційний код юридичної особи: 04360586, адреса: 08292, Київська області, м. Буча, вул. Енергетиків, будинок 12) надати ОСОБА_5 (проживає за адресою: АДРЕСА_6 ; реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_4 ), дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, площею 0,10 га по АДРЕСА_1 (на перетині із АДРЕСА_2 ) відповідно до заяви (клопотання), зареєстрованої виконкомом Бучанської міської ради 01.04.2016 за вхідним №П-506.

В решті оскаржувані судові рішення залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: Я.О. Берназюк

С.М. Чиркін