Історія справи

Ухвала КГС ВП від 07.05.2018 року у справі №907/665/17

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 червня 2018 року

м. Київ

Справа № 907/665/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Селіваненка В.П. (головуючий), Булгакової І.В. і Пількова К.М.,

за участю секретаря судового засідання Поліщук Ю.В.,

учасники справи:

позивач - Державна архітектурно-будівельна інспекція України (далі - Інспекція), представник позивача - Константинов С.А. (за довіреністю від 31.05.2018 № 40-703-10/3809),

відповідач - Закарпатське обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України (далі - територіальне відділення АМК),

представник відповідача - Павленко О.В. (за довіреністю від 20.12.2017 № 01-12/1099),

розглянув касаційну скаргу Інспекції

на рішення господарського суду Закарпатської області від 24.11.2017

(суддя Ушак І.Г.) та

постанову Львівського апеляційного господарського суду від 05.03.2018

(головуючий суддя - Галушко Н.А., судді: Данко Л.С. і Орищин А.В.)

у справі № 907/665/17

за позовом Інспекції

до територіального відділення АМК

про визнання недійсним рішення.

За результатами розгляду касаційної скарги Касаційний господарський суд

ВСТАНОВИВ:

Позов було подано про визнання недійсним рішення адміністративної колегії територіального відділення АМК від 30.06.2017 № 7-р/к "Про порушення законодавства про захист економічної конкуренції з боку Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Закарпатській області" (далі - оспорюване рішення).

Позовну заяву мотивовано тим, що: оспорюване рішення прийнято з порушенням визначеної законом компетенції, оскільки справи про порушення у вигляді антиконкурентних дій центральних органів виконавчої влади, яким є Інспекція, підвідомчі Антимонопольному Комітету (далі - АМК), а не територіальному відділенню АМК як відділенню названого Комітету; територіальним відділенням АМК у прийнятті оспорюваного рішення порушено норми матеріального права, рішення прийнято за неповного з'ясування обставин справи, які мають значення для справи, за недоведеності обставин, які мають значення для справи та невідповідності висновків, викладених у рішенні, обставинам справи.

Рішенням господарського суду Закарпатської області від 24.11.2017, залишеним без змін постановою Львівського апеляційного господарського суду від 05.03.2018: у позові відмовлено; судові витрати покладено на позивача.

Зазначені рішення і постанову попередніх судових інстанцій мотивовано тим, що: доручення голови АМК територіальному відділенню АМК щодо проведення за заявою суб'єкта господарювання позапланової перевірки додержання законодавства про захист економічної конкуренції при реалізації повноважень Управління Інспекції в Закарпатській області як органом влади щодо суб'єктів господарювання та прийняття рішення за результатами такої перевірки є правомірним; оспорюване рішення прийнято при повному з'ясуванні та доведеності обставин, які мають значення для справи, за відповідності висновків, викладених у цьому рішенні встановленим обставинам справи та за відсутності порушень або неправильного застосування норм матеріального чи процесуального права.

У касаційній скарзі до Верховного Суду Інспекція, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, невірну оцінку ними доказів зі справи, просить скасувати оскаржувані судові рішення зі справи та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити. Так, за доводами, викладеними у касаційній скарзі:

- у визначенні компетенції органів АМК судами неправильно застосовані приписи абзацу сьомого статті 1, абзацу одинадцятого частини шостої статті 9 Закону України "Про Антимонопольний комітет України", пунктів 4-9 Правил розгляду заяв і справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, затверджених розпорядженням АМК від 19.04.1994 №5 (далі - Правила), пункту 8 Положення про порядок проведення перевірок додержання законодавства про захист економічної конкуренції, затвердженого розпорядженням АМК від 25.12.2001 №182-р (далі - Положення), норми Законів України "Про центральні органи виконавчої влади", "Про регулювання містобудівної діяльності", Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 09.07.2014, постанови Кабінету Міністрів України від 23.04.2014 № 150 "Питання функціонування територіальних органів Державної архітектурно-будівельної інспекції";

- судовими інстанціями неповно з'ясовано обставини, які мають значення для справи, не доведено обставини, які мають значення для справи, а висновки, викладені в оспорюваному рішенні, не відповідають обставинам справи.

У відзиві на касаційну скаргу територіальне відділення АМК заперечує проти доводів скаржника, зазначаючи про їх безпідставність та необґрунтованість, про прийняття оспорюваного рішення у відповідності до норм матеріального права та фактичних обставин справи і просить оскаржувані судові рішення залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

Перевіривши на підставі встановлених попередніми судовими інстанціями обставин справи правильність застосування ними норм матеріального і процесуального права, заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представників учасників справи, Касаційний господарський суд дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення касаційної скарги з огляду на таке.

Місцевим та апеляційним господарськими судами у справі встановлено, зокрема, таке:

- згідно з оспорюваним рішенням зі справи № 03.1-5/2017:

- визнано дії Інспекції в особі її Управління в Закарпатській області щодо безпідставної відмови замовникам у реєстрації декларацій про початок виконання будівельних робіт та невнесення до Реєстру відповідної інформації про повернення на доопрацювання декларацій, що суперечать вимогам Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт та Порядку ведення єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, порушенням законодавства про захист економічної конкуренції, передбаченим пунктом 3 статті 50, абзацом восьмим частини другої статті 15 Закону України "Про захист економічної конкуренції" у вигляді антиконкурентних дій органу влади, внаслідок яких окремим суб'єктам господарювання створюються несприятливі чи дискримінаційні умови діяльності порівняно з конкурентами;

- прийняттю оспорюваного рішення передували звернення ТОВ "Проектно-будівельний комплекс" (м. Ужгород) зі скаргою до АМК від 17.10.2016 щодо зловживання монопольним становищем Управлінням Інспекції у Закарпатській області у вигляді безпідставної відмови в реєстрації декларації про початок будівельних робіт та або кінець будівництва багатоквартирних житлових будинків;

- дорученням Голови АМК від 24.10.2016 згадану скаргу передано на розгляд територіальному відділенню АМК та його зобов'язано повідомити заявника і АМК про результати розгляду. Також дорученням Голови АМК від 23.03.2017 територіальному відділенню АМК доручено вжити вичерпних заходів, необхідних для повного, всебічного та об'єктивного розгляду скарги ТОВ "Проектно-будівельний комплекс", у тому числі проведення позапланової перевірки Управління Інспекції в Закарпатській області відповідно до підпункту 8.2 пункту 8 Положення. Дане доручення було спричинене відмовою Інспекції та її Управління у Закарпатській області надати на вимогу територіального відділення АМК витребувану інформацію на виконання доручення Голови АМК від 24.10.2016;

- територіальним відділенням АМК було видано наказ про проведення позапланової перевірки додержання вимог законодавства про захист економічної конкуренції Управлінням Інспекції у Закарпатській області;

- відповідно до Положення про управління Держархбудінспекції України у Закарпатській області, затвердженого наказом Інспекції від 08.09.2015 № 986, у територіальних межах Закарпатської області повноваження державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду здійснюється Управлінням Інспекції у Закарпатській області, яке є територіальним структурним підрозділом Інспекції без права юридичної особи;

- Інспекція відповідно до покладених завдань та в межах повноважень реєструє повідомлення та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомлення та декларації про початок виконання будівельних робіт, внесення змін до них, видає їх дублікати, а також скасовує такі декларації і повідомлення чи повертає декларації;

- територіальним відділенням АМК встановлено, що Управління Інспекції у Закарпатській області відмовляло замовникам у реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт з підстав, не передбачених нормативно-правовими документами, які регулюють правові та організаційні основи містобудівної діяльності, а саме - відсутності повноти даних. Зокрема, ТОВ "Проектно-будівельний комплекс" як замовник будівництва протягом серпня-грудня 2016 року шість разів подавало на реєстрацію до Управління Інспекції у Закарпатській області декларацію про початок виконання будівельних робіт по одному й тому ж об'єкту, яка щоразу поверталася названим Управлінням на доопрацювання і щоразу з іншими зауваженнями, без зазначення обґрунтованих причин повернення та конкретних відомостей, які необхідно вказати в декларації, чим встановило не передбачені законами України заборони та обмеження самостійності підприємства;

- крім того, як встановлено територіальним відділенням АМК, жодна з повернутих декларацій не була внесена до Єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів на офіційному сайті Інспекції.

Причиною спору зі справи стало питання про наявність або відсутність підстав для визнання оспорюваного рішення недійсним.

Як вбачається із з'ясованого попередніми судовими інстанціями змісту оспорюваного рішення, згідно з ним дії Інспекції в особі Управління Інспекції у Закарпатській області кваліфіковано за ознаками пункту 3 статті 50, абзацу восьмого частини другої статті 15 Закону України "Про захист економічної конкуренції".

Відповідно до цих норм названого Закону:

- порушеннями законодавства про захист економічної конкуренції є антиконкурентні дії органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю (пункт 3 статті 50);

- антиконкурентними діями органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю, зокрема, визнається дія, внаслідок якої окремим суб'єктам господарювання або групам суб'єктів господарювання створюються несприятливі чи дискримінаційні умови діяльності порівняно з конкурентами (абзац восьмий частини другої статті 15).

Підвідомчість справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції органам АМК визначається Правилами.

Попередніми судовими інстанціями з'ясовано, що Інспекція є центральним органом виконавчої влади, основним завданням якої є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

При цьому відповідно до пункту 9 Правил справи про порушення у вигляді антиконкурентних дій центральних органів виконавчої влади підвідомчі АМК. Названими судовими інстанціями не встановлено обставин, які достеменно свідчили б про те, що Управління Інспекції у Закарпатській області в силу певних законодавчих приписів або з інших визначених законом підстав було б уповноважене представляти Інспекцію у спірних правовідносинах під час розгляду справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції і що територіальне відділення АМК вправі було розглядати відповідну справу стосовно саме Інспекції як центрального органу виконавчої влади, хоча б і в особі названого Управління (яке, за доводами Інспекції, не має статусу ні юридичної особи, ані територіального органу Інспекції, а є структурним підрозділом, складовою частиною апарату Інспекції).

Касаційний господарський суд вважає за необхідне звернути увагу ще й на таке.

Стаття 3 Закону України "Про Антимонопольний комітет України" передбачає як основне завдання АМК участь у формуванні та реалізації конкурентної політики, зокрема в частині здійснення державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції на засадах рівності суб'єктів господарювання перед законом та пріоритету прав споживачів, запобігання, виявлення і припинення порушень законодавства про захист економічної конкуренції.

Економічна конкуренція (конкуренція), за визначенням, наведеним у статті 1 Закону України "Про захист економічної конкуренції", - це змагання між суб'єктами господарювання з метою здобуття завдяки власним досягненням переваг над іншими суб'єктами господарювання, внаслідок чого споживачі, суб'єкти господарювання мають можливість вибирати між кількома продавцями, покупцями, а окремий суб'єкт господарювання не може визначати умови обороту товарів на ринку.

Отже, будь-яке порушення з числа передбачених, зокрема, пунктом 3 статті 50 названого Закону, може відбутися (мати місце) лише у конкуренційному середовищі, тобто у безпосередньому зв'язку з економічною конкуренцією. Наведений припис абзацу восьмого частини другої статті 15 Закону України "Про захист економічної конкуренції" також пов'язує зазначену в ньому дію органу влади із створенням несприятливих чи дискримінаційних умов діяльності суб'єкта господарювання порівняно з конкурентами. Водночас попередніми судовими інстанціями не встановлено обставин та не перевірено доказів щодо наявності у ТОВ "Проектно-будівельний комплекс", яке зверталося із заявою до АМК, будь-яких конкурентів, порівняно з якими йому (названому товариству) було б створено несприятливі чи дискримінаційні умови у зв'язку з тими діями Інспекції, про які йшлося в оспорюваному рішенні, і зокрема, чи відображені відповідні обставини та докази у згаданому рішенні органу АМК.

Не з'ясувавши, таким чином, обставин, що входили до предмета доказування в даній справі та не оцінивши пов'язаних з такими обставинами доказів, попередні судові інстанції припустилися порушення норм процесуального права:

- суд першої інстанції - частини першої статті 47 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) в редакції, чинній до 15.12.2017, щодо прийняття судового рішення за результатами обговорення усіх обставин справи та частини першої статті 43 названого Кодексу (в тій же редакції) стосовно всебічного, повного і об'єктивного розгляду в судовому процесі всіх обставин справи в їх сукупності;

- суд апеляційної інстанції - частини першої статті 86 ГПК України в редакції, чинній з 15.12.2017, щодо оцінки судом доказів на основі всебічного, повного, об'єктивного дослідження наявних у справі доказів та частини п'ятої статті 236 названого Кодексу в тій же редакції стосовно ухвалення рішення на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень.

Водночас суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 300 ГПК України).

Отже, відповідно до частини третьої статті 310 названого Кодексу оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню з передачею справи на новий розгляд до суду першої інстанції. У такому розгляді суду необхідно врахувати викладене, встановити обставини та оцінити докази, зазначені в даній постанові, і в залежності від цього надати оцінку аргументам сторін та вирішити спір відповідно до закону. За результатами нового розгляду має бути вирішено й питання щодо розподілу судових витрат зі справи.

Керуючись статтями 308, 310, 315 ГПК України, Касаційний господарський суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України задовольнити частково.

2. Рішення господарського суду Закарпатської області від 24.11.2017 та постанову Львівського апеляційного господарського суду від 05.03.2018 у справі № 907/665/17 скасувати.

Справу направити на новий розгляд до господарського суду Закарпатської області.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя В. Селіваненко

Суддя І. Булгакова

Суддя К. Пільков