Історія справи

Ухвала КАС ВП від 24.05.2018 року у справі №826/3298/17

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 грудня 2021 року

м. Київ

справа № 826/3298/17

адміністративне провадження № К/9901/50965/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мацедонської В. Е.,

суддів: Данилевич Н. А., Уханенка С. А.,

розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу

за позовом Публічного акціонерного товариства "Сумихімпром" до Державної аудиторської служби України, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Публічного акціонерного товариства "Сумихімпром" на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 листопада 2017 року (головуючий суддя Келеберда В. І., судді - Качур І. А., Федорчук А. Б. ) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 05 квітня 2018 року (головуючий суддя Губська О. А., судді: Парінов А. Б., Беспалов О. О.)

І. Суть спору

У березні 2017 року Публічне акціонерне товариство "Сумихімпром" (далі - позивач, ПАТ "Сумихімпром") звернулося до суду з позовом до Державної аудиторської служби України (далі - відповідач, Держаудитслужба), у якому просило визнати протиправним та скасувати рішення від 25 січня 2017 року № 31-14/88 "Про розгляд скарги", прийняте за результатами розгляду скарги ПАТ "Сумихімпром" від 27 грудня 2016 року № 15-5504.

На обґрунтування позовних вимог ПАТ "Сумихімпром" зазначило, що в органів державного фінансового контролю, зокрема в Держаудитслужби та Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Сумській області, відсутні повноваження щодо здійснення контролю за господарськими відносинами у сфері економічної конкуренції, а оскаржуване рішення відповідача є протиправним та таким, що підлягає скасуванню.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи.

У 2016 році ПАТ "Сумихімпром" проведено процедуру закупівлі товару за ДК 016:2010 код 20.59.5 "Хімічна продукція різна" (Антизлежувач марки NovoFlow 3034, або еквівалент - Антизлежувач марки NovoFlow 2040, або еквівалент).

За результатами проведення процедури закупівлі між ПАТ "Сумихімпром" та Компанією HoІland Nоvосhеm В.V. укладено договір-контракт від 28 листопада 2016 року SHP/HNC-28/11-2016.

02 грудня 2016 року Управлінням Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області проведено аналіз державної закупівлі товару, замовником якої є ПАТ "Сумихімпром" за процедурою "відкриті торги" та за його результатами направлено на адресу позивача рекомендаційний лист № 20-18-31-14-14/560, у якому запропоновано усунути виявлені порушення, а саме:

- усунути порушення щодо здійснення процедури закупівлі товару 20.59.5 "Хімічна продукція різна" шляхом розірвання договору з HoІland Nоvосhеm В.V.;

- у майбутньому здійснювати закупівлі з дотриманням вимог чинного законодавства у сфері закупівель;

- розглянути питання щодо притягнення до відповідальності осіб, якими допущено вказані порушення.

Крім того, позивача повідомлено, що у разі відмови в усуненні порушень, інформацію про результати аналізу державної закупівлі буде направлено до відповідних правоохоронних органів та розглянуто питання проведення перевірки державних закупівель.

Позивач, вважаючи, що результати аналізу процедури закупівлі є протиправними, а надані рекомендації не можуть бути виконані, звернувся із скаргою до відповідача, за результатами розгляду якої отримав відповідь від 25 січня 2017 року № 31-14/88 "Про розгляд скарги", з якої вбачається, що Держаудитслужба погоджується з висновками УПСО ДАСУ в Сумській області від 02 грудня 2016 року № 20-18-31-14-14/560 "Про усунення порушень законодавства у сфері державних закупівель", вважає їх правомірними та не вбачає підстав для їх скасування.

Вважаючи вказану відповідь неправомірною, позивач звернувся до суду з даним позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.

ІІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 листопада 2017 року, яка залишена без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 05 квітня 2018 року, у задоволенні позову відмовлено.

Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що лист Держаудитслужби від 25 січня 2017 року № 31-14/88 не можна вважати рішенням суб'єкта владних повноважень у контексті положень Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки він не є нормативно-правовим актом, або правовим актом індивідуальної дії, які поширюються на невизначене або визначене загальними ознаками коло осіб і призначені для неодноразового застосування щодо цього кола осіб. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що оскаржуваний лист відображає позицію державного органу після аналізу державної закупівлі товару, має суто інформаційний характер, не встановлює для позивача жодних обов'язків, не порушує його прав та законних інтересів.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 23 травня 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 08 листопада 2021 року, у зв'язку з постановленням Верховним Судом 04 листопада 2021 року ухвали № К/9901/50965/18 про відведення судді-доповідача та суддів від розгляду матеріалів касаційної скарги, був призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.

За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08 листопада 2021 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: суддя-доповідач Мацедонська В. Е., судді: Данилевич Н. А., Уханенко С. А.

V. Касаційне оскарження

У касаційній скарзі ПАТ "Сумихімпром" просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове про задоволення позову.

На обґрунтування своєї позиції скаржник посилається на те, що рішення органу державного фінансового контролю, прийняті в межах діючого законодавства, є обов'язковими для виконання суб'єктами господарювання, тобто породжують для позивача суб'єктивний обов'язок, у зв'язку з чим ПАТ "Сумихімпром" необхідно вчинити певні дії (укладення додаткової угоди) спрямовані на розірвання контракту, що є порушенням права суб'єкта господарювання на свободу підприємницької діяльності. Крім того, позивач стверджує, що в органу державного фінансового контролю відсутні повноваження на проведення саме аналізу державних закупівель, як окремої процедури перевірки дотримання вимог закупівельного законодавства, а подібні заходи контролю здійснюються виключно з дотримання правил, встановлених Порядком проведення перевірок державних закупівель Державною фінансовою інспекцією та її територіальними органами.

Відповідачем поданий відзив на касаційну скаргу, в якому, не погоджуючись з касаційною скаргою позивача, стверджує, що сама собою обставина направлення листа інформаційного характеру (лист Держаудитслужби від 25 січня 2017 року № 31-14/88) є такою, що не порушує прав та охоронюваних законом інтересів позивача та, відповідно, не є обставиною, яка породжує у ПАТ "Сумихімпром" права чи обов'язки. Також відповідач зазначає, що твердження скаржника щодо відсутності у Держаудитслужби правових підстав для проведення аналізу процедур закупівель не відповідає дійсності.

VІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч. 1 ст. 2 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-XII "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" (далі - ~law13~, у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Перевірка державних закупівель полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання підконтрольними установами законодавства про державні закупівлі та проводиться органом державного фінансового контролю на всіх стадіях державних закупівель (~law14~).

~law15~ передбачено, що органу державного фінансового контролю надається право, серед іншого, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.

За приписами ~law16~ установлено, що орган державного фінансового контролю забезпечує розгляд скарг на дії або бездіяльність своїх посадових осіб в адміністративному порядку не пізніш як у місячний строк з моменту їх надходження.

Згідно з п. 3 розділу ІV Порядку розгляду звернень та організації особистого прийому громадян у Державній фінансовій інспекції України та її територіальних органах, затвердженого наказом Міністерства фінансів України 26 липня 2013 року №707, контролюючий орган під час розгляду скарги на рішення, дії (бездіяльність) посадових осіб, які можуть бути оскаржені в контролюючому органі, перевіряє законність і обґрунтованість оскаржуваних рішень, дій (бездіяльності) і приймає одне з рішень щодо:

1) залишення рішення без змін, а скарги без задоволення;

2) скасування рішення з одночасним винесенням нового рішення або без нього та притягнення винних осіб до відповідальності;

3) внесення до рішення змін у частині, що не відповідає законодавству, або уточнення рішення;

4) припинення незаконної дії (бездіяльності) посадових осіб контролюючого органу, проведення службового розслідування і притягнення винних осіб до відповідальності.

Відповідно до ч. 1, 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України у редакції, що діяла до 15 грудня 2017 року) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Частиною 1 ч. 6 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому Частиною 1 ч. 6 КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Пунктом 1 ч. 2 ст. 17 КАС України визначено, що компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

VІІ. Висновки Верховного Суду

Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судового рішення здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (ч. 1 ст. 341 КАС України).

Оцінюючи обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Як убачається з матеріалів справи, за результатами аналізу державної закупівлі товару за ДК 016:2010 код 20.59.5 "Хімічна продукція різна" (Антизлежувач марки NovoFlow 3034, або еквівалент - Антизлежувач марки NovoFlow 2040, або еквівалент) Управлінням Північно-східного офісу Держаудитслужби направлено до ПАТ "Сумихімпром" лист від 02 грудня 2016 року № 20-18-31-14-14/560 про усунення порушення законодавства у сфері державних закупівель, у якому запропоновано позивачу спосіб усунення виявленого порушення.

При цьому, як вірно встановлено судами попередніх інстанцій, позивач фактично не погоджується з висновками Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби, викладеними у листі (рішенні) від 02 грудня 2016 року № 20-18-31-14-14/560. Проте, вказане рішення Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби позивачем в судовому порядку не оскаржувалося.

Водночас, предметом розгляду у цій справі є визнання протиправним та скасування листа Держаудитслужби від 25 січня 2017 року № 31-14/88, направленого позивачу за результатами розгляду його скарги на вказані вище рекомендації Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що оскаржуваний лист відображає позицію державного органу після аналізу державної закупівлі товару, має суто інформаційний характер, не встановлює для позивача жодних обов'язків, не порушує його прав та законних інтересів.

На обґрунтування своєї позиції, позивач стверджує, що така відповідь відповідача є рішенням суб'єкта владних повноважень, яке породжує для підприємства суб'єктивний обов'язок, у зв'язку з чим ПАТ "Сумихімпром" необхідно вчинити певні дії (укладення додаткової угоди) спрямовані на розірвання контракту.

З цього приводу колегія суддів вважає за доцільне зазначити таке.

За змістом КАС України предмет оскарження за правилами адміністративного судочинства повинен мати юридичне значення, тобто впливати на коло прав, свобод, законних інтересів чи обов'язків, а також встановлені законом умови їх реалізації. До адміністративного суду вправі звернутися кожна особа, яка вважає, що її право чи охоронюваний законом інтерес порушено чи оспорюється. Водночас, відповідно до зазначених норм право особи на звернення до адміністративного суду обумовлено суб'єктивним уявленням особи про те, що її право чи законний інтерес потребує захисту, однак обов'язковою умовою здійснення такого захисту судом є наявність відповідного порушення права або законного інтересу на момент звернення до суду.

При цьому неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб'єктивних прав та обов'язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов'язку.

Отже, рішення суб'єкта владних повноважень є таким, що порушує права і свободи особи в тому разі, якщо, серед іншого, таке рішення прийнято владним суб'єктом поза межами визначеної законом компетенції, оспорюване рішення є юридично значимим, тобто таким, що має безпосередній вплив на суб'єктивні права та обов'язки особи шляхом позбавлення можливості реалізувати належне цій особі право або шляхом покладення на цю особу будь-якого обов'язку.

З урахуванням наведеного, колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що рішення Держаудитслужби від 25 січня 2017 року № 31-14/88 "Про розгляд скарги", прийняте за результатами розгляду скарги ПАТ "Сумихімпром" від 27 грудня 2016 року № 15-5504, в якому відповідач вважав висновки УПСО ДАСУ в Сумській області правомірними та відсутність підстав для скасування рекомендацій, не є юридично значимим для позивача, оскільки не має безпосереднього впливу на суб'єктивні права та обов'язки позивача шляхом позбавлення його можливості реалізувати належне йому право або шляхом покладення на нього будь-якого обов'язку, отже саме по собі не породжує для позивача настання будь-яких юридичних наслідків та не впливає на його права та обов'язки, що виключає передумови для здійснення захисту права або законного інтересу позивача шляхом скасування такого рішення.

Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Враховуючи, що оскаржувані судові рішення, переглянуті судом касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, ухвалені з додержанням норм матеріального і процесуального права, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

Оскільки колегія суддів залишає без змін рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до ст. 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись ст. 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства "Сумихімпром" залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 листопада 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 05 квітня 2018 року залишити без змін.

Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В. Е. Мацедонська

Судді Н. А. Данилевич

С. А. Уханенко