Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

21 березня 2018 року

Київ

справа № 815/198/16

провадження № К/9901/7028/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Білоуса О. В., Шарапи В. М.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції справу

за позовом ОСОБА_1 до прокуратури Одеської області про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за період вимушеного прогулу, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 1 березня 2016 року, прийняту у складі головуючого судді Самойлюк Г. П., та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2016 року, постановлену у складі колегії суддів: головуючого - Шеметенко Л. П., суддів: Димерлія О. О., Єщенка О. В.,

у с т а н о в и в :

У січні 2016 року ОСОБА_1 звернувсь до суду з позовом до прокуратури Одеської області, в якому просив:

визнати протиправним та скасувати наказ в. о. прокурора Одеської області від 16 грудня 2015 року № 3565к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора прокуратури Малиновського району м. Одеси;

зобов'язати вчинити дії щодо поновлення на роботі в органах прокуратури Одеської області відповідно до набраного балу під час проходження тестування ОСОБА_1 при прийнятті участі у чотирирівневому відкритому конкурсі на зайняття посад у місцевих прокуратурах;

стягнути з прокуратури Одеської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 15 грудня 2015 року по день поновлення на посаді з розрахунку середньомісячної заробітної плати, виходячи з виплат за жовтень-листопад 2015 року.

В обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що згідно оскаржуваним наказом його звільнено з посади прокурора прокуратури Малиновського району м. Одеси з підстав реорганізації та скорочення кількості прокурорів органу прокуратури (на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру»). Позивач вважає зазначений наказ протиправним і виданим із грубими порушеннями вимог трудового законодавства, зокрема частини другої статті 40, статті 49-2 Кодексу законів про працю України. Також позивач зазначає, що при звільненні не враховано його переважне право на залишення на роботі як працівника з тривалим безперервним стажем роботи в органах прокуратури. За твердженням позивача, бездіяльність відповідача щодо неповідомлення про наступне звільнення та невжиття заходів щодо його працевлаштування на іншій посаді не відповідає вимогам законодавства та порушує конституційні та трудові права.

Одеський окружний адміністративний суд постановою від 1 березня 2016 року, яку залишено без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2016 року, в позові відмовив.

У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та ухвалити рішення про задоволення позову.

Касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення з таких підстав.

Суди встановили, що ОСОБА_1 з 29 липня 2003 року працював в органах прокуратури. 14 травня 2013 року призначений на посаду прокурора прокуратури Малиновського району м. Одеси в порядку переведення з органів прокуратури Тернопільської області.

Відповідно до наказу Генерального прокурора від 23 вересня 2015 року № 87ш на виконання вимог статей 7, 12 та пункту 1 розділу ХІІ «Прикінцеві положення» Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон України «Про прокуратуру»), згідно зі статтями 9, 14 та підпунктом 6 пункту 5-1 розділу ХІІІ «Перехідні положення» вказаного Закону, а також Переліком і територіальною юрисдикцією місцевих та військових прокуратур, визначених у Додатку до цього Закону, у зв'язку з утворенням з 15 грудня 2015 року місцевих прокуратур та припиненням діяльності шляхом реорганізації міських, районних, районних у містах та міжрайонних прокуратур до структури штатного розпису прокуратури Одеської області внесено зміни, а саме ліквідовано штатні розписи прокуратур міст, районів, районних у містах та міжрайонних прокуратур Одеської області та затверджено штатні розписи місцевих прокуратур Одеської області.

Згідно з попередженням про звільнення, з яким ОСОБА_1 ознайомився 25 вересня 2015 року, на підставі статті 12, пункту 1-1 розділу ХІІІ «Перехідні положення» та пункту 1 розділу ХІІ «Прикінцеві положення» Закону України «Про прокуратуру», наказу Генерального прокурора України від 23 вересня 2015 року № 87ш та відповідно до статті 49-2 Кодексу законів про працю України і пункту 5-1 розділу ХІІІ «Перехідні положення» згаданого Закону позивача попереджено про звільнення із займаної посади та органів прокуратури у зв'язку із ліквідацією органу прокуратури (пункт 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру») у разі не проходження або неуспішного проходження тестування для заміщення посади прокурора у відповідній місцевій прокуратурі з 14 грудня 2015 року.

Позивач взяв участь у конкурсі на зайняття вакантної посади прокурора Одеської міської прокуратури № 2, який проводився прокуратурою Одеської області, та за результатами конкурсу: тестування на знання законодавства (професійний тест) та тестування загальних здібностей набрав 72,3 балів, зайнявши 48 місце за рейтинговим списком 49-ти кандидатів. Рейтинговий список складений у порядку по кількості набраних балів за результатами двох тестувань.

У штатному розписі Одеської місцевої прокуратури № 2 передбачено 52 штатні одиниці, серед яких 42 посади прокурорів прокуратури.

Враховуючи, що за рейтинговим списком, сформованим робочою групою за результатами тестування в Одеську місцеву прокуратуру № 2 ОСОБА_1 зайняв 48 місце (72,3 балів), позивача не було призначено на посаду прокурора Одеської місцевої прокуратури № 2.

У зв'язку з викладеним наказом в. о. прокурора Одеської області від 16 грудня 2015 року позивача звільнено з посади прокурора прокуратури Малиновського району м. Одеси з 18 грудня 2015 року у зв'язку з реорганізацією та скороченням кількості прокурорів органу прокуратури (пункт 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру»). Підставою зазначено наказ Генерального прокурора України від 23 вересня 2015 року № 87-ш, попередження про вивільнення від 25 вересня 2015 року.

Відмовляючи у позові, суд першої інстанції виходив з того, що призначення особи на посаду прокурора і звільнення прокурора із займаної посади може відбуватися виключно з підстав та у порядку, передбаченому Законом України «Про прокуратуру», який є спеціальним для правовідносин з приводу проходження публічної служби прокурорами, а тому оскаржуваний наказ про звільнення є законним.

Зазначена позиція була підтримана і Одеським апеляційним адміністративним судом, який переглянув постанову суду першої інстанції та залишив її без змін.

Верховний Суд погоджується з такими висновками судів і вважає їх такими, що зроблені на підставі правильно застосованих норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частина шоста статті 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.

Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також система прокуратури України визначені Законом України «Про прокуратуру», яким визначено, що з 15 грудня 2015 року припиняється функціонування прокуратур міст, районів, районів у містах і міжрайонних прокуратур та утворення у системі органів прокуратури України місцевих прокуратур, перелік і територіальна юрисдикція яких визначається в Додатку до цього Закону.

Таким чином, запроваджено ряд принципово нових підходів до питань призначення на посади прокурорів місцевої прокуратури, основою якого є якісне оновлення керівного та кадрового складу.

Відповідно до пункту 5-1 розділу ХІІІ «Перехідні положення» цього Закону до набрання чинності положеннями, передбаченими абзацом третім пункту 1 розділу XII «Прикінцеві положення» цього Закону прокурорами місцевих прокуратур призначаються:

а) особи, які не мають досвіду роботи в органах прокуратури, - за умови успішного проходження ними тестування та подальшого стажування строком до одного року. На таких осіб поширюються вимоги частин першої та п'ятої статті 27 цього Закону, крім вимоги щодо наявності стажу роботи в галузі права;

б) особи, які мають досвід прокурорської діяльності, проте на день набрання чинності цим Законом не працюють в органах прокуратури, - за умови успішного проходження ними тестування;

в) прокурори, які на день набрання чинності цим Законом працюють у міських, районних, міжрайонних, районних у містах прокуратурах, - за умови успішного проходження ними тестування.

Проведення тестування, стажування здійснюється в порядку, затвердженому Генеральним прокурором України.

Таким чином, з 15 грудня 2015 року міські, районні, районні у містах та міжрайонні прокуратури, у тому числі і прокуратура Малиновського району м.Одеси, ліквідуються та утворюються місцеві прокуратури згідно з Додатком до Закону України «Про прокуратуру», а прокурорами вказаних прокуратур призначаються особи відповідно до пункту 5-1 цього Закону.

Наказом Генерального прокурора України від 20 липня 2015 року № 98 затверджено Порядок проведення чотирирівневого відкритого конкурсу на зайняття посад керівників місцевих прокуратур, їх перших заступників та заступників (далі - Порядок), відповідно до пункту 1.2 якого на посади прокурорів місцевих прокуратур призначаються особи за результатами успішного проходження ними тестування.

За правилами пунктів 3.11-3.14 Порядку кожен кандидат після проходження професійного тесту ознайомлюється з кількістю набраних ним балів. Результат фіксується у відомості про результати тестування на знання законодавчої бази (професійний тест), форма якого наведена у додатку 1 цього Порядку, та засвідчується підписами кандидата та члена робочої групи.

Усі кандидати після складання тесту на знання законодавчої бази (професійний тест) переходять на наступний етап - тестування на загальні здібності.

Кожен кандидат після проходження тестування на загальні здібності ознайомлюється з кількістю набраних ним балів. Результат фіксується у відомості про результати тестування загальних здібностей, форма якого наведена у додатку 1 цього Порядку, та засвідчується підписами кандидата та члена робочої групи.

Пунктами 3.16-3.17 Порядку передбачено, що на підставі відомостей про результати тестування робоча група регіонального центру формує рейтинговий список, форма якого наведена у додатку 2 цього Порядку, по кожній місцевій прокуратурі окремо.

Рейтинговий список затверджується на засіданні робочої групи простою більшістю голосів, про що складається відповідний протокол, який підписується керівником та секретарем.

Відповідно до пунктів 9.1, 9.2 Порядку рейтинг кандидата визначається за результатами тесту на знання законодавчої бази (професійний тест) та тесту на загальні здібності. Рейтинговий список формується робочою групою окремо для кожної місцевої прокуратури за загальним для двох тестів підсумковим балом - від більшого до меншого.

Пунктами 9.4, 9.5 Порядку визначено, що робоча група спрямовує рейтинговий список керівнику відповідної регіональної прокуратури. Керівник регіональної прокуратури після отримання рейтингового списку кандидатів на посади прокурорів конкретної місцевої прокуратури та рапорту працівника прокуратури (заяви для тих, хто не працює у прокуратурі), який успішно пройшов тестування, видає наказ про його призначення на посаду, враховуючи підсумковий бал кандидата (від вищого до нижчого) та кількість штатних одиниць у відповідній місцевій прокуратурі. Призначення кандидатів на посади прокурорів відбувається після призначення їх керівників, перших заступників та заступників.

Як вже зазначено, у штатному розписі Одеської місцевої прокуратури № 2, на посаду прокурора прокуратури в якій претендував позивач, передбачено 52 штатні одиниці, серед яких 42 посади прокурорів прокуратури.

Однак, за сформованим робочою групою за результатами тестування рейтинговим списком в Одеську місцеву прокуратуру № 2 ОСОБА_1 зайняв 48 місце.

Також слід зазначити, що у випадку, що розглядається, відбулась ліквідація органу прокуратури шляхом припинення діяльності міських, районних, районних у містах та міжрайонних прокуратур та фактичне скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

За змістом касаційної скарги позивач посилається на порушення відповідачем вимог статей 40, 42 та 49-2 Кодексу законів про працю України, оскільки прокуратура Одеської області, як роботодавець, повідомляючи про вивільнення, зобов'язана була із одночасно запропонувати всі наявні вакантні посади в цій же установі та в межах області, які позивач могла б обіймати відповідно до своєї кваліфікації та врахувати переважне право позивача на залишенні на роботі.

З приводу наведеного слід зазначити таке.

Відповідно до статті 222 Кодексу законів про працю України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.

Однією з гарантій незалежності прокурора, що передбачена статтею 16 Закону України «Про прокуратуру», є особливий порядок призначення прокурора на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності.

В силу положень частини четвертої статті 16 цього Закону прокурор призначається на посаду безстроково та може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених цим Законом.

Відповідно до правовою позиції Верховного Суду України, викладеної у постанові від 17 лютого 2015 року у справі № 21-8а15, за загальним правилом пріоритетними є норми спеціального законодавства, а трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовано спірні правовідносини або коли про це йдеться у спеціальному законі.

Аналогічна позиція висловлена у постанові Верховного Суду від 31 січня 2018 року у справі № 803/31/16.

За такого правового врегулювання, призначення особи на посаду прокурора і звільнення прокурора із займаної посади може відбуватися виключно з підстав та у порядку, передбаченому Законом України «Про прокуратуру», який є спеціальним для правовідносин з приводу проходження публічної служби прокурорами.

Так, відповідно до статті 28 цього Закону добір кандидатів на посаду прокурора здійснюється на конкурсних засадах із числа осіб, які відповідають вимогам, установленим частинами першою та п'ятою статті 27 цього Закону, за результатами кваліфікаційного іспиту, проведеного відповідно до вимог цього Закону.

Статтею 51 Закону України «Про прокуратуру» визначено загальні умови звільнення прокурора з посади, припинення його повноважень на посаді, згідно з пунктом 9 частини першої якої прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.

Таким чином, оскільки позивач за наслідками проходження тестування на зайняття посади прокурора Одеської місцевої прокуратури № 2 зайняв 48 місце, за наявності у вказаній місцевій прокуратурі згідно штатного розпису всього 42 вакантних посади прокурора, та, відповідно, не був призначений на посаду прокурора цієї місцевої прокуратури, Верховний Суд погоджується з висновками судів про правомірність оскаржуваного наказу про звільнення ОСОБА_1 з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».

Доводи касаційної скарги такого висновку не спростовують.

Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Приписами підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» цього Кодексу обумовлено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

За правилами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Згідно з частиною третьою статті 343 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

Частиною першою статті 350 цього ж Кодексу закріплено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Таким чином, оскільки суди не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень, підстави для їх скасування відсутні, а тому касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а згадані судові рішення - без змін.

З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 1 березня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 травня 2016 року у цій справі залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді О. В. Білоус

В. М. Шарапа