Історія справи

Ухвала КАС ВП від 27.09.2018 року у справі №826/1024/18

ПОСТАНОВА

Іменем України

20 листопада 2018 року

Київ

справа №826/1024/18

адміністративне провадження №К/9901/61593/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,

суддів - Бевзенка В.М.,

Стрелець Т.Г.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні

касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Глуско Рітейл» на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 травня 2018 року (суддя - Шевченко Н.М.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2018 року (головуючий суддя - Епель О.В., судді - Губська Л.В., Карпушова О.В.) у справі

за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві

до Товариства з обмеженою відповідальністю «Глуско Рітейл»

про застосування заходів реагування, -

в с т а н о в и в :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У січні 2018 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві (далі - ГУ ДСНС) звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Глуско Рітейл» (далі - ТОВ «Глуско Рітейл»), в якому просило суд застосувати заходи реагування у вигляді зупинення експлуатації автозаправного комплексу Товариства з обмеженою відповідальністю «Глуско Рітейл», який розташований за адресою: вулиця Павла Усенка, 6 у місті Києві, до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки, шляхом опечатування (опломбування) відімкнення від джерел живлення.

2. В обґрунтування позовних вимог ГУ ДСНС зазначило, що під час здійснення перевірки Товариства з обмеженою відповідальністю «Глуско Рітейл» встановлено порушення правил та норм пожежної і техногенної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров'ю людей.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

3. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва позов задоволено повністю. Застосовано заходи реагування у вигляді зупинення експлуатації автозаправного комплексу Товариства з обмеженою відповідальністю «Глуско Рітейл», який розташований за адресою: вулиця Павла Усенко, 6 у Дніпровському районі міста Києва, до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної та техногенної безпеки, шляхом опечатування (опломбування) та відімкнення від джерел живлення. Виконання судового рішення покладено на Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві. Контроль за виконанням судового рішення щодо усунення порушень пожежної та техногенної безпеки приміщень Товариства з обмеженою відповідальністю «Глуско Рітейл» (у тому числі право відтермінування зупинення роботи АЗК Товариства з обмеженою відповідальністю «Глуско Рітейл», розташованого за адресою: вулиця Павла Усенко, 6 у Дніпровському районі міста Києва) покладено на Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві.

4. Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції зазначив, що Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві, як територіальний орган Державної служби України з надзвичайних ситуацій, уповноважений здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки. Положення Кодексу цивільного захисту України одночасно визначають два різні та самостійні за своєю правовою природою наслідки у разі виявлення порушень при проведенні перевірки суб'єкта господарювання, а саме: винесення припису та/або заборона, зупинення, припинення, обмеження роботи такого суб'єкта. При цьому, застосування одного з таких заходів не є перешкодою для застосування іншого. У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом. Заявлений предмет позову (зупинення експлуатації приміщень) відповідає положенням ст.70 Кодексу цивільного захисту України та ч.5 ст.4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». При цьому, застосування заходів реагування можливо у разі виявлення порушень, які створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей. Як убачається зі змісту позовної заяви та доданих до неї матеріалів, застосування заходів реагування у вигляді зупинення експлуатації приміщень, є заходом, направленим на попередження настання негативних наслідків, викликаних наявністю на об'єкті порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров'ю людей. Поняття «загроза життю та/або здоров'ю людини» є оціночним поняттям, який лежить у сфері захисту населення, територій, навколишнього природного середовища та майна, функція контролю (нагляду) за чим, зокрема, покладена на позивача, посадові особи якого володіють спеціальними знаннями у цій сфері. Матеріалами справи підтверджується, що відповідачем порушені вимоги законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, що не спростовано відповідачем в процесі розгляду справи. Водночас, твердження відповідача про вжиття заходів щодо усунення недоліків, вказаних в акті від 21.12.2017р. №215, не є підставою для відмови у задоволенні заявлених позовних вимог, оскільки відновлення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб'єктами господарювання після призупинення можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб'єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень. Враховуючи, що на час розгляду справи судом відповідачем не надано суду доказів усунення усіх порушень, вказаних в акті перевірки, суд дійшов висновку про задоволення позовних вимог.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5. Не погоджуючись з таким судовим рішенням, ТОВ «Глуско Рітейл» подало апеляційну скаргу, в якій просило скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким відмовити повністю в задоволені позову.

6. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2018 року апеляційна скарга залишена без задоволення.

7. Апеляційний суд, залишаючи без змін рішення суду першої інстанції, погодився з висновками суду першої інстанції та зазначив, що матеріалами перевірки, проведеної ГУ ДСНС у м. Києві на АЗК відповідача за адресою: м. Київ, вул. П. Усенка, 6, підтверджується факт допущення ним чисельних порушень правил та норм пожежної і техногенної безпеки, кожне з яких навіть саме по собі створює очевидну загрозу життю та здоров'ю людей, а сукупність цих порушень вказує на максимальний ступінь такої загрози, що є неприпустимим і вимагає застосування відповідних заходів реагування, а саме - зупинки експлуатації АЗК. Доводи апелянта про те, що позивачем не доведено загрозу виявлених порушень життю та здоров'ю людей, адекватність застосування заходів реагування саме у вигляді повної зупинки роботи АЗК, апеляційний суд вважає такими, що не можуть бути прийняті до уваги, оскільки обставини щодо очевидної загрози життю і здоров'ю людей більшості з виявлених контролюючим органом порушень та необхідність застосування крайнього заходу реагування підтверджуються матеріалами перевірки, доведені позивачем та апелянтом не спростовані. Доводи апелянта про те, що ним частково було усунуто порушення вимог правил пожежної безпеки, що на його думку, виключає необхідність застосування до нього заходів реагування, суд вважав безпідставними і такими, що не спростовують правильність висновків суду першої інстанції та не можуть бути прийняті до уваги, оскільки зазначені обставини не виключають, а навпаки підтверджують наявність порушень вимог пожежної і техногенної безпеки, допущених апелянтом, на момент проведення перевірки та, відповідно, існування підстав для застосування заходів реагування з метою усунення небезпеки заподіяння шкоди життю та здоров'ю людей. Більш того, апеляційний суд відзначив, що усунення апелянтом порушень, які стали підставою для застосування до нього відповідних заходів реагування, є правовою підставою для його звернення в порядку, визначеному законодавством, із заявою про скасування застосованих до нього заходів реагування, а не підставою для скасування апеляційним судом рішення суду першої інстанції. Твердження апелянта про те, що позивач посилається переважно на порушення відповідачем вимог ДБН, перевірка дотримання яких взагалі не належить до його компетенції, також є необґрунтованими, оскільки позивачем встановлено порушення відповідачем безпосередньо вимог пожежної і техногенної безпеки, на дотримання яких зокрема націлені й ДБН.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)

8. ТОВ «Глуско Рітейл» (далі - скаржник) у вересні 2018 року звернулося до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 травня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2018 року.

9. В касаційній скарзі скаржник, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 травня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2018 року і передати справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

10. В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник зазначив, що:

10.1. - Суди попередніх інстанцій недотримали таких засад адміністративного судочинства як рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом, змагальності сторін при дослідженні і оцінці доказів. Зазначає, що відповідачем не надано належних та допустимих доказів на підтвердження порушень, які зазначені в акті перевірки. Судом апеляційної інстанції зазначено, що відповідачем залишились не усунутими порушення, які насправді усунуті або взагалі відсутні в акті перевірки. Посилається на те, що судами не встановлено обставин, які мають значення для правильного вирішення справи.

10.2. - Неправильно застосовано ст.53 Кодексу цивільного захисту України у зв'язку з юридичною неможливістю її втілення. Вважає, що реалізувати цей припис неможливо у зв'язку з відсутністю нормативного акта, який встановлює вимоги до автоматизованих систем раннього виявлення надзвичайних ситуацій та систем оповіщення, а також їх улаштування, експлуатації і технічного обслуговування.

10.3. - до спірних правовідносин в частині опечатування (опломбування) та відімкнення від джерел живлення автозаправного комплексу застосовано Інструкцію про порядок та умови застосування органами державного пожежного нагляду запобіжних заходів, затверджену Наказом МНС України від 21.10.2004р. №130, яка була скасована на час розгляду справи судом.

10.4. - залишено без уваги недотримання принципу пропорційності, обов'язковість дотримання якого зазначена в ч.2 ст.1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», під час застосування такого заходу, як повне зупинення експлуатації об'єкту. Зазначає, що зупинення експлуатації господарської одиниці до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки є крайнім заходом, обрання якого є доцільним і виправданим лише у разі, якщо виявлені порушення дійсно створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей. Проте позивачем не доведено та судами не обґрунтовано наявності такої обставини. Вважає, що зупиняти АЗК із-за кількох порушень, зазначених в акті перевірки і не дослідивши доказів окремо і в сукупності є передвчасним заходом, який принесе більше шкоди, ніж користі.

11. ГУ ДСНС надало відзив на касаційну скаргу, яким просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін. Зазначило, що пожежі відносяться до надзвичайних ситуацій, а загроза життю та здоров'ю людей виникає не лише при наявності порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що безпосередньо можуть до неї призвести але й за наявності інших порушень по нездійсненню заходів щодо захисту людей від шкідливого впливу небезпечних чинників при вже виниклій пожежі або підвищують ризик розвитку пожеж. Вважає, що застосування заходів реагування у вигляді зупинення експлуатації автозаправного комплексу є тимчасовим заходом, який направлений на попередження настання наслідків, викликаних наявністю на об'єкті порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров'ю людей. Посилаєтсья на те, що належним доказом усунення порушення є акт перевірки, який би зафіксував відсутність порушень правил та норм пожежної і техногенної безпеки, тому, якщо відповідач вважає, що порушення виявлені під час перевірки відсутні, він може звернутись із заявою про проведення позапланової перевірки за його бажанням до ГУ ДСНС, для встановлення відсутності порушень. Зазначає, що скаржником не надано доказів усунення всіх порушень, які зазначені в акті перевірки.

12. Ухвалою Верховного Суду від 19 листопада 2018 року зазначену адміністративну справу призначено до розгляду.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

13. Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 22.06.2017 р. у справі №826/1375/17, яка набрала законної сили, ТОВ «Глуско Рітейл» (попередня назва ТОВ «Восток») зобов'язано допустити ГУ ДСНС до проведення перевірки щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, зокрема за адресою: м. Київ, вул. П. Усенка, 6.

14. На підставі зазначеного рішення суду ГУ ДСНС прийнято наказ від 07.12.2017р. № 465 «Про проведення позапланових перевірок», відповідно до якого у період з 08 по 21 грудня 2017 року державним інспекторам доручено провести позапланову передвіку ТОВ «Глуско Рітейл» за адресою: м. Київ, вул. П. Усенка, 6 щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.

15. Копію наказу отримано під особистий підпис в.о. головного керуючого директора ТОВ «Глуско Рітейл» Кожухар С.П.

16. На підставі наказу видано посвідчення від 07.12.2017р. № 449 на проведення позапланової перевірки, які відповідно до ч.5 ст.7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» перед початком перевірки пред'явлені керівнику суб'єкта господарювання.

17. Під час здійснення перевірки встановлено, що АЗС ТОВ «Глуско Рітейл» експлуатується з порушенням правил та норм пожежної і техногенної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров'ю людей, які перебувають на АЗС, а саме:

17.1. - п. 4.1 розділу ІV Правил пожежної безпеки України - відстань від резервуару СВГ до операторської менше 15 метрів в порушення п.8.153 ДБН В.2.5.20-2001 «Інженерне обладнання будинків і споруд. Зовнішні мережі та споруди. Газопостачання»;

17.2. - п. 4.1 розділу ІV Правил пожежної безпеки України - допускається встановлення модуля АГЗП на відстані менше 40 метрів до інших будівель та споруд різного призначення в порушення п.8.153 ДБН В.2.5.20-2001 «Інженерне обладнання будинків і споруд. Зовнішні мережі та споруди. Газопостачання»;

17.3. - п.1.1. розділ ІІІ, Правил пожежної безпеки України - не передбачено додаткові смуги накопичення транспортних засобів на виїзді з території АЗС на автомобільну дорогу довжиною не менше 15 метрів і на в'їзді до АЗС не менше 50 метрів, шириною не менше 3,5 метра в порушення п.7.55* ДБН 360-92* «Містобудування, планування і забудова міських і сільських поселень»;

17.4. - п.1.1. розділ ІІІ, п. 4.1. розділу ІV Правил пожежної безпеки України - відстань від наземного резервуару АГЗП до резервуарів з бензином АЗК менше 40 метрів в порушення п.8.153 ДБН В.2.5-2-2001 «Інженерне обладнання будинків і споруд. Зовнішні мережі та споруди. «Газопостачання»;

17.5. - п.1.1 розділ ІІІ Правил пожежної безпеки України - відстань від резервуару з бензином до лінії електропередачі менше півтори висоти опори в порушення п. 7 додатку 8.3 ДБН 360-92* «Містобудування, планування і забудова міських і сільських поселень»;

17.6. - п. 1.12 розділу ІV Правил пожежної безпеки України - допускається прокладання електричних проводів по горючим конструкціям, в приміщені операторської;

17.7. - п. 1.18 розділу ІV Правил пожежної безпеки України - допускається складування горючих матеріалів на відстані менше 1 м від електроустаткування та під електрощитами;

17.8. - п. 1 ст. 53 Кодексу цивільного захисту України - АЗК не обладнано автоматизованою системою раннього виявлення загрози виникнення надзвичайних ситуацій та оповіщення населення у разі їх виникнення;

17.9. - ст. 133 Кодексу цивільного захисту України, перелік п.1 Постанови Кабінету Міністрів України від 26.10.2016р. №763 - не укладено договір на постійне та обов'язкове обслуговування об'єкту з аварійно-рятувальними службами.

18. За результатами перевірки інспектором складено акт перевірки від 21.12.2017 р. № 215 щодо додержання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.

19. ГУ ДСНС зазначила, що перелічені порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, про які зазначено у акті перевірки, створюють загрозу життю та здоров'ю людей, які працюють, перебувають на КАЗС (АЗК) ТОВ «Глуско Рітейл» по вулиці Павла Усенко, 6 у Дніпровському районі міста Києва, а також особам, які будуть здійснювати гасіння виниклої пожежі, а саме:

19.1. - відстань від резервуарів АЗС (АЗК) до повітряних ліній електропередач менша за 10 метрів. - Дане порушення збільшує ризик виникнення пожежі внаслідок короткого замкнення або обриву повітряних ліній електропередач;

19.2. - допускається встановлення модуля АГЗП на відстані менше 40 метрів до інших будівель та споруд різного призначення. - В разі виникнення загорання скрапленого газу загрожує розповсюдженню вогню на інші споруди;

19.3. - відстань від наземного резервуару АГЗП до резервуарів з бензином АЗК менше 40 метрів. - Вразі розливу та загорання палива можливе пошкодження резервуару із скрапленим газом;

19.4. - відстань від резервуару СВГ до операторської менше 15 метрів. - Дане порушення створює загрозу потрапляння парів скрапленого газу до операторської, де перебуває робочий персонал та створює загрозу вибуху;

19.5. - не передбачено додаткові смуги накопичення транспортних засобів на виїзді з території АЗС на автомобільну дорогу довжиною не менше 15 метрів і на в'їзді до АЗС не менше 50 метрів, шириною не менше 3,5 метра. - В разі виникнення черги на АЗК, транспорті засоби перекриють смугу автошляху;

19.6. - допускається прокладання електричних проводів по горючим конструкціям в приміщені операторської. - Вказане порушення створює загрозу виникнення пожежі в приміщеннях операторської в разі короткого замикання в електропроводі;

19.7. - допускається складування горючих матеріалів на відстані менше 1 м від електроустаткування та під електрощитами. - Вказане порушення створює загрозу виникнення пожежі в приміщеннях операторської в разі короткого замикання в електрощитку;

19.8. - на АЗС (АЗК) відсутня автоматизована система раннього виявлення загрози виникнення надзвичайних ситуацій та оповіщення населення у разі їх виникнення. - Збільшує ризик пізнього виявлення та повідомлення про загрозу виникнення надзвичайної ситуації, а також унеможливлює оповіщення населення у разі її виникнення.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

20. Абзац перший частини 5 статті 4 Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»: виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб'єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду.

Відновлення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб'єктами господарювання після призупинення можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб'єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень.

21. Частина 7 статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»: на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.

22. Частина 2 статті 12 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»: у разі застосування санкцій за порушення вимог законодавства, зокрема, якщо законом передбачаються мінімальні та максимальні розміри санкцій, враховується принцип пропорційності порушення і покарання. Санкція, що застосовується до суб'єкта господарювання при першому порушенні, не може бути вищою за мінімальну санкцію, передбачену відповідним законом.

23. Пункти 29, 33 та 43 частини 1 статті 2 Кодексу цивільного захисту України: об'єкт підвищеної небезпеки - об'єкт, який згідно із законом вважається таким, на якому є реальна загроза виникнення аварії та/або надзвичайної ситуації техногенного чи природного характеру; пожежна безпека - відсутність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожеж та пов'язаної з ними можливості завдання шкоди живим істотам, матеріальним цінностям і довкіллю; техногенна безпека - відсутність ризику виникнення аварій та/або катастроф на потенційно небезпечних об'єктах, а також у суб'єктів господарювання, що можуть створити реальну загрозу їх виникнення. Техногенна безпека характеризує стан захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного характеру. Забезпечення техногенної безпеки є особливою (специфічною) функцією захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій.

24. Пункти 1, 3 та 4 частини 1 статті 7 Кодексу цивільного захисту України: цивільний захист здійснюється за такими основними принципами: гарантування та забезпечення державою конституційних прав громадян на захист життя, здоров'я та власності; пріоритетності завдань, спрямованих на рятування життя та збереження здоров'я громадян; максимально можливого, економічно обґрунтованого зменшення ризику виникнення надзвичайних ситуацій.

25. Пункт 21 частини 1 статті 20 Кодексу цивільного захисту України: до завдань і обов'язків суб'єктів господарювання у сфері цивільного захисту належить: забезпечення виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а також виконання вимог приписів, постанов та розпоряджень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки.

26. Пункт 3 частини 1 статті 50 Кодексу цивільного захисту України: джерелами небезпеки виникнення надзвичайних ситуацій техногенного характеру є: потенційно небезпечні об'єкти та об'єкти підвищеної небезпеки.

27. Частини 1 та 4 статті 53 Кодексу цивільного захисту України: на об'єктах підвищеної небезпеки з метою своєчасного виявлення на них загрози виникнення надзвичайних ситуацій та здійснення оповіщення персоналу та населення, яке потрапляє в зону можливого ураження, створюються та функціонують автоматизовані системи раннього виявлення загрози виникнення надзвичайних ситуацій та оповіщення населення у разі їх виникнення (далі - автоматизовані системи).

Вимоги до автоматизованих систем раннього виявлення надзвичайних ситуацій та систем оповіщення, а також їх улаштування, експлуатації і технічного обслуговування визначаються правилами, що затверджуються центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту.

28. Пункт 12 частини 1 статті 67 Кодексу цивільного захисту України: до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить: звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.

29. Частина 2 статті 68 Кодексу цивільного захисту України: у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.

30. Стаття 70 Кодексу цивільного захисту України: підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є: 1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; 2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення; 3) випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки; 4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; 5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи; 6) невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб'єкта господарювання, їх непридатність або відсутність; 7) порушення правил поводження з небезпечними речовинами; 8) відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об'єктів або об'єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій; 9) відсутність на об'єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту; 10) неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб'єктів господарювання; 11) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об'єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб'єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.

Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.

31. Стаття 133 Кодексу цивільного захисту України: суб'єкти господарювання та окремі території, на яких існує небезпека виникнення надзвичайних ситуацій, підлягають постійному та обов'язковому аварійно-рятувальному обслуговуванню на договірній основі аварійно-рятувальними службами, які пройшли атестацію в установленому порядку.

Аварійно-рятувальне обслуговування передбачає надання послуг з проведення відповідних робіт із запобігання виникненню надзвичайних ситуацій (профілактики), локалізації і ліквідації наслідків аварій, інших послуг відповідно до укладеної угоди.

Суб'єкти господарювання, галузі та окремі території, які підлягають постійному та обов'язковому аварійно-рятувальному обслуговуванню, а також порядок такого обслуговування визначаються Кабінетом Міністрів України.

32. Стаття 1 Закону України від 18 січня 2001 року №2245-III «Про об'єкти підвищеної небезпеки»: суб'єкт господарської діяльності - юридична або фізична особа, у власності або у користуванні якої є хоча б один об'єкт підвищеної небезпеки; об'єкт підвищеної небезпеки - об'єкт, на якому використовуються, виготовляються, переробляються, зберігаються або транспортуються одна або кілька небезпечних речовин чи категорій речовин у кількості, що дорівнює або перевищує нормативно встановлені порогові маси, а також інші об'єкти як такі, що відповідно до закону є реальною загрозою виникнення надзвичайної ситуації техногенного та природного характеру.

33. Частина 1 статті 8 Закону України «Про об'єкти підвищеної небезпеки»: суб'єкт господарської діяльності зобов'язаний: вживати заходів, направлених на запобігання аваріям, обмеження і ліквідацію їх наслідків та захист людей і довкілля від їх впливу. &?а;…&?е;

34. Пункт 21 Переліку видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28 серпня 2013 року № 808: автозаправні станції та комплекси, а також автогазонаповнювальні компресорні станції, автомобільні газозаправні станції зрідженого газу.

35. Пункт 1 Положення про Міністерство внутрішніх справ України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 2015 року № 878: &?и;…&gO;МВС є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах: &?і;…&?е; цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності. &? ;…&gк;

36. Пункт 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 р. № 1052: Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

37. Пункт 1 Наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 27.01.2014р. № 29 «Про затвердження ДБН В.2.5-76:2014 "Автоматизовані системи раннього виявлення загрози виникнення надзвичайних ситуацій та оповіщення населення"»: Затвердити з наданням чинності з 1 червня 2014 року ДБН В.2.5-76:2014 "Автоматизовані системи раннього виявлення загрози виникнення надзвичайних ситуацій та оповіщення населення", розроблений ДП "Український науково-дослідний інститут цивільного захисту".

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

38. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

39. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України).

40. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).

41. Зі змісту касаційної скарги випливає, що доводи скаржника стосуються п'яти порушень, а саме №№ 1-4, 8 за актом перевірки від 21.12.2017р. № 215: - п. 4.1 розділу ІV Правил пожежної безпеки України - відстань від резервуару СВГ до операторської менше 15 метрів в порушення п.8.153 ДБН В.2.5.20-2001 «Інженерне обладнання будинків і споруд. Зовнішні мережі та споруди. Газопостачання»; - п. 4.1 розділу ІV Правил пожежної безпеки України - допускається встановлення модуля АГЗП на відстані менше 40 метрів до інших будівель та споруд різного призначення в порушення п.8.153 ДБН В.2.5.20-2001 «Інженерне обладнання будинків і споруд. Зовнішні мережі та споруди. Газопостачання»; - п.1.1. розділ ІІІ, Правил пожежної безпеки України - не передбачено додаткові смуги накопичення транспортних засобів на виїзді з території АЗС на автомобільну дорогу довжиною не менше 15 метрів і на в'їзді до АЗС не менше 50 метрів, шириною не менше 3,5 метра в порушення п.7.55* ДБН 360-92* «Містобудування, планування і забудова міських і сільських поселень»; - п.1.1. розділ ІІІ, п. 4.1. розділу ІV Правил пожежної безпеки України - відстань від наземного резервуару АГЗП до резервуарів з бензином АЗК менше 40 метрів в порушення п.8.153 ДБН В.2.5-2-2001 «Інженерне обладнання будинків і споруд. Зовнішні мережі та споруди. «Газопостачання»; - п. 1 ст. 53 Кодексу цивільного захисту України - АЗК не обладнано автоматизованою системою раннього виявлення загрози виникнення надзвичайних ситуацій та оповіщення населення у разі їх виникнення.

42. Скаржник посилається на те, що ГУ ДСНС не надано належних та допустимих доказів щодо наявності порушення №1 (відстань від резервуару СВГ до операторської менше 15 метрів), порушення №2 (допускається встановлення модуля АГЗП на відстані менше 40 метрів до інших будівель та споруд різного призначення), порушення №8 (АЗК не обладнано автоматизованою системою раннього виявлення загрози виникнення надзвичайних ситуацій та оповіщення населення). Проте, скаржник не посилається на жодні докази та не наводить жодних відомостей, які б ставили під сумнів встановлені під час перевірки та зафіксовані в акті від 21.12.2017р. № 215 обставини. Так, скаржником не наведено жодних доводів щодо помилковості здійснених представниками ГУ ДСНС вимірювань між вказаними об'єктами. Також скаржник не посилається на жодні докази, які б ставили під сумнів висновок позивача щодо не обладнання АЗК автоматизованою системою раннього виявлення загрози виникнення надзвичайних ситуацій та оповіщення населення.

43. Зі змісту касаційної скарги випливає, що скаржник не ставить під сумнів належність АЗС до об'єктів підвищеної небезпеки.

44. АЗС, як об'єкт підвищеної небезпеки, за законом вважається джерелом небезпеки виникнення надзвичайних ситуацій техногенного характеру, тобто таким, на якому є реальна загроза виникнення аварії та/або надзвичайної ситуації техногенного чи природного характеру. Недодержання суб'єктами господарювання вимог у сфері техногенної та пожежної безпеки призводить до невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров'ю населення.

45. Посилання скаржника на недотримання принципу пропорційності під час застосування такого заходу, як повне зупинення експлуатації об'єкту - є необґрунтованим, оскільки забезпечення державою конституційних прав громадян на захист життя, здоров'я та власності від невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій має пріоритетне значення у порівняні з інтересом скаржника у використанні АЗК в підприємницькій діяльності.

46. При цьому, Суд враховує, що застосований захід реагування має тимчасовий характер, період дії якого залежить безпосередньо від факту усунення Товариством з обмеженою відповідальністю «Глуско Рітейл» виявлених порушень.

47. Крім того, застосований до скаржника захід реагування має також спонукаючий характер, направлений на забезпечення суб'єктом господарювання виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки на об'єкті підвищеної небезпеки.

48. Також помилковим є посилання скаржника на приписи ч.1 ст.12 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», оскільки у розумінні цього Закону такий захід реагування як зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг - не є санкцією, якою передбачено мінімальні та максимальні розміри.

49. Щодо посилання скаржника на не дослідження судами попередніх інстанцій питання про особу, якій належать приміщення, та якою збудовано і введено в експлуатацію відповідні об'єкти, слід зазначити, що забезпечення виконання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки покладено на суб'єкта господарювання незалежно від того чи є він власником або користувачем об'єкта підвищеної небезпеки.

50. Суд зазначає, що частиною 1 статті 53 Кодексу цивільного захисту України на скаржника покладено обов'язок обладнання приміщення АЗС автоматизованою системою раннього виявлення надзвичайних ситуацій та системи оповіщення.

51. На момент виникнення спірних правовідносин, центральним органом виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, не були «затвердженні» правила з вимогами до автоматизованих систем. Проте вимоги до автоматизованих систем встановлені ДБН В.2.5-76:2014 «Автоматизовані системи раннього виявлення загрози виникнення надзвичайних ситуацій та оповіщення населення», які погоджені, зокрема, Міністерством внутрішніх справ (центральний орган, який забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту) та Державною службою України з надзвичайних ситуацій (центральний орган, який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту).

52. Отже, при проектуванні та монтуванні автоматизованих систем на об'єктах підвищеної небезпеки мають застосовуватися вимоги ДБН В.2.5-76:2014. Тому посилання скаржника на неможливість втілення приписів ч.1 ст.53 Кодексу цивільного захисту України є безпідставним.

53. Посилання скаржника на застосування судами Інструкції про порядок та умови застосування органами державного пожежного нагляду запобіжних заходів, затверджену Наказом МНС України від 21.10.2004р. №130, який скасовано на підставі Розпорядження Кабінету Міністрів України №166-р від 10.03.2017р., є безпідставним, оскільки зі змісту оскаржуваних судових рішень випливає, що вказана Інструкція не була застосована під час розгляду цієї справи.

54. При цьому, зупиняючи експлуатацію автозаправного комплексу шляхом опечатування (опломбування) та відімкнення від джерел живлення, судом першої інстанції, відповідно до п.1 ч.6 ст.246 та ч.1 ст.372 КАС України, визначено спосіб і порядок виконання судового рішення.

55. Оцінюючи доводи касаційної скарги, Суд виходить з того, що судами першої та апеляційної інстанцій було надано належну правову оцінку доводам, викладеним у позовній заяві та запереченнях проти позову, а також наведеним сторонами під час судового розгляду справи. Жодних нових доводів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права при винесенні оскаржуваних судових рішень, у касаційній скарзі не зазначено.

56. Частиною першою статті 350 КАС України (в чинній редакції) передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

57. Враховуючи вищенаведене, відповідно до частини 1 статті 350 КАС України Суд касаційної інстанції вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення судів попередніх інстанцій - без змін, оскільки судами не було допущено неправильного застосування норм матеріального права та порушень норм процесуального права.

58. З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, підстави для скасування судових рішень відсутні.

59. Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

п о с т а н о в и в :

60. Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Глуско Рітейл» - залишити без задоволення.

61. Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 30 травня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 15 серпня 2018 року - залишити без змін.

62. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.А. Данилевич

Судді В.М. Бевзенко

Т.Г. Стрелець