Історія справи

Ухвала КАС ВП від 07.04.2020 року у справі №820/1047/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

10 квітня 2020 року

Київ

справа №820/1047/17

адміністративне провадження №К/9901/16304/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В. розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Головного територіального управління юстиції у Харківській області Міністерства юстиції України в особі начальника Чурсіна Олександра Вікторовича про визнання наказу нечинним, за касаційною скаргою Головного територіального управління юстиції у Харківській області Міністерства юстиції України в особі начальника Чурсіна Олександра Вікторовича на постанову Харківського окружного адміністративного суду у складі судді Старосєльцевої О.В. від 18.04.2017 та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду у складі суддів: Яковенка М.М., Лях О.П., Старосуда М.С. від 07.06.2017,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У березні 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулася з позовом до Головного територіального управління юстиції у Харківській області Міністерства юстиції України в особі начальника Чурсіна Олександра Вікторовича (далі - Головне управління юстиції, відповідач), в якому просила визнати нечинним наказ відповідача від 23.02.2017 №57/4 «Про відмову у розгляді скарги у сфері державної реєстрації» (далі - спірний наказ).

2. В обґрунтуванні позову посилалась на те, що подана нею скарга на дії державного реєстратора за формою і змістом повністю відповідала вимогам частини п`ятої статті 37 Закону України від 01.07.2004 №1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (далі - Закон №1952-IV), а тому відповідач, на її думку, протиправно відмовив у прийнятті та розгляді такої скарги з мотивів неналежного оформлення матеріалів останньої.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 18.04.2017, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 07.06.2017, позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано спірний наказ відповідача і зобов`язано його повторно вирішити питання щодо прийняття скарги ОСОБА_1 до розгляду.

4. Приймаючи таку постанову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що у спірному наказі відповідача не конкретизовані недоліки скарги, з посиланням на відповідні пункти частини п`ятої статті 37 Закону №1952-IV, які були допущені позивачем при оформленні скарги на дії державного реєстратора. Суди зазначали, що така конкретизація підстав є обов`язковою для констатації належної форми реалізації відповідачем свої владних повноважень, що надає можливість для скаржника усунути такі недоліки та знову звернутися із скаргою. Не зазначення таких порушень усуває можливість бути обізнаним у недоліках свої скарги для заявника.

5. Крім того, суди звертали увагу й на те, що в оскаржуваному наказі відсутні відомості щодо порушення вимог до оформлення скарги, передбачені Порядком розгляду скарг у сфері державної реєстрації, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 25.12.2015 №1128 (далі - Порядок №1128).

6. Вирішуючи цей спір, суди попередніх інстанцій відхилили доводи відповідача щодо можливості ознайомлення позивача з Висновком комісії, в якому є посилання на конкретні пункти порушень та недоліків скарги, оскільки предметом судового оскарження є саме наказ, який створює для заявника скарги відповідні юридичні наслідки, а не вищезгаданий висновок.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. Не погоджуючись з вищенаведеними судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального й порушення норм процесуального права, просить їх скасувати і відмовити у позові.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

8. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 03.02.2017 за вхідним №С-240 до Головного управління юстиції надійшла скарга позивача на дії та бездіяльність державного реєстратора прав на нерухоме майно Чугуївської міської ради Харківської області Рєзанової І.Ю.

9. Дана скарга була розглянута Комісією з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації Головного територіального управління юстиції у Харківській області (далі - Комісія) згідно з процедурою, передбаченою Законом №1952-IV і Порядком №1128.

10. За результатами розгляду скарги Комісія дійшла висновку про відмову у розгляді скарги позивача від 03.02.2017 без розгляду її по суті, у зв`язку з порушенням скаржником вимог частини п`ятої статті 37 Закону №1952-IV щодо оформлення скарги та документів, долучених до неї.

11. У Висновку комісії зазначено, що скарга:

- не містить посилання на норми законодавства, порушених на думку скаржника;

- не містить відомості про наявність чи відсутність судового спору з порушеного у скарзі питання, що може мати наслідком скасування оскаржуваного рішення державного реєстратора та/або внесення відомостей до Державного реєстру прав;

- у скарзі відсутні відомості про бажання скаржника та/або його представника взяти участь у розгляді зазначеної скарги по суті та про один із способів, зазначених у пункті 10 Порядку №1128, в який скаржник бажає отримати повідомлення про зазначений розгляд.

12. 23.02.2017 відповідач ухвалив рішення у формі спірного наказу з огляду на порушення заявницею вимог частини п`ятої статті 37 Закону №1952-IV щодо оформлення скарги із посиланням на висновок Комісії від 20.02.2017.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

13. У касаційній скарзі відповідач наполягає на тому, що спірний наказ у повній мірі відповідає вимогам Закону №1952-IV й містить усі передбачені цим Законом дані та реквізити, а тому скасований судами попередніх інстанцій помилково.

14. Зазначає скаржник й про те, що суд першої інстанції безпідставно вийшов за межі заявлених позивачем вимог і зобов`язав відповідача повторно вирішити питання про прийняття скарги до розгляду, оскільки це не забезпечує і не може забезпечити ефективного захисту порушеного, на переконання позивача, права. Відповідач зазначає, що у ході судового розгляду доведено факти невідповідності вимогам закону поданої позивачем скарги на дії державного реєстратора, а тому повторно вирішуючи питання про прийняття цієї скарги до розгляду не може бути прийнято іншого за змістом рішення, ніж те, яке є предметом оскарження у цій справі.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

15. Так, у частині другій статті 19 Конституції України закріплено правило, за яким органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

16. Як випливає з преамбули до Закону №1952-IV, цей Закон регулює відносини, що виникають у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, і спрямований на забезпечення визнання та захисту державою таких прав.

17. Питання, пов`язані з порядком оскарження рішень, дій або бездіяльності у сфері державної реєстрації прав, унормовано, зокрема, статтею 37 названого вище Закону.

18. За змістом частин першої, другої статті 37 Закону №1952-IV рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб`єкта державної реєстрації прав можуть бути оскаржені до Міністерства юстиції України, його територіальних органів або до суду.

19. Територіальні органи Міністерства юстиції України розглядають скарги: на рішення (крім рішення про державну реєстрацію прав), дії або бездіяльність державного реєстратора; на дії або бездіяльність суб`єктів державної реєстрації прав.

20. В свою чергу, частиною п`ятою статті 37 Закону №1952-IV встановлено, що скарга на рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб`єкта державної реєстрації прав або територіального органу Міністерства юстиції України подається особою, яка вважає, що її права порушено, у письмовій формі та має містити:

1) повне найменування (ім`я) скаржника, його місце проживання чи перебування (для фізичних осіб) або місцезнаходження (для юридичних осіб), а також найменування (ім`я) представника скаржника, якщо скарга подається представником;

2) реквізити рішення державного реєстратора, яке оскаржується;

3) зміст оскаржуваного рішення, дій чи бездіяльності та норми законодавства, які порушено, на думку скаржника;

4) викладення обставин, якими скаржник обґрунтовує свої вимоги;

5) відомості про наявність чи відсутність судового спору з порушеного у скарзі питання, що може мати наслідком скасування оскаржуваного рішення державного реєстратора та/або внесення відомостей до Державного реєстру прав;

6) підпис скаржника або його представника із зазначенням дати складання скарги.

До скарги додаються засвідчені в установленому порядку копії документів, що підтверджують факт порушення прав скаржника у результаті прийняття рішення державним реєстратором (за наявності), а також якщо скарга подається представником скаржника - довіреність чи інший документ, що підтверджує повноваження такого представника, або копія такого документа, засвідчена в установленому порядку.

21. Також, у відповідності з положеннями пункту 1 частини восьмої, частин дев`ятої, десятої статті 37 Закону №1952-IV, Міністерство юстиції України та його територіальні органи відмовляють у задоволенні скарги, якщо скарга оформлена без дотримання вимог, визначених частиною п`ятою цієї статті.

Порядок розгляду скарг на рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб`єктів державної реєстрації прав, територіальних органів Міністерства юстиції України визначається Кабінетом Міністрів України.

Рішення, дії або бездіяльність Міністерства юстиції України та його територіальних органів можуть бути оскаржені до суду.

22. На виконання наведених приписів Закону №1952-IV Кабінет Міністрів України затвердив Порядок №1128, який, згідно з його пунктом 1, визначає процедуру розгляду відповідно до Законів України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» та «;Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань» (далі - Закони) скарг на рішення, дії або бездіяльність державного реєстратора, суб`єкта державної реєстрації, територіального органу Мін`юсту (далі - суб`єкт оскарження), що здійснюється Мін`юстом та його територіальними органами (далі - суб`єкт розгляду скарги).

23. Згідно з пунктом 2 Порядку №1128 для забезпечення розгляду скарг суб`єктом розгляду скарги утворюються постійно діючі комісії з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації (далі - комісія), положення та склад яких затверджуються Мін`юстом або відповідним територіальним органом.

24. Наказом Головного територіального управління юстиції у Харківській області від 29.01.2016 №32/3, зареєстрованим в Головному територіальному управлінні юстиції у Харківській області 02.02.2016 за №1/1485, затверджено Положення про Комісію з питань розгляду скарг у сфері державної реєстрації (далі - Положення №32/3).

25. Підпунктом 2 частини пункту 5 Порядку №1128 передбачено, що перед розглядом скарги по суті комісія вивчає скаргу для встановлення чи дотримано вимоги Законів щодо строків подання скарги, вимог щодо її оформлення та/або щодо документів, що долучаються до скарги.

26. Поряд із цим, у пункті 8 Положення №32/3 зазначено, що рішення комісії оформляється висновком, який підписується Головою Комісії, секретарем та членами Комісії, що брали участь у засіданні Комісії.

27. У разі коли встановлено порушення вимог Законів щодо строків подання скарги, вимог щодо її оформлення та/або щодо документів, що долучаються до скарги, суб`єкт розгляду скарги на підставі висновку комісії приймає мотивоване рішення про відмову у розгляді скарги без розгляду її по суті у формі наказу (пункт 7 Порядку №1128).

28. Окрім цього, за змістом пунктів 9, 10, 12, 17, 18 Порядку №1128 під час розгляду скарги по суті обов`язково запрошується скаржник та/або його представник (за умови якщо ним зазначено про це у скарзі), суб`єкт оскарження та інші заінтересовані особи, зазначені у скарзі або встановлені відповідно до відомостей реєстрів. Неприбуття таких осіб, яким було належним чином повідомлено про розгляд скарги, а також неотримання такими особами повідомлень про час та місце розгляду скарги з причин, що не залежать від суб`єкта розгляду скарги, не перешкоджає її розгляду.

Суб`єкт розгляду скарги своєчасно повідомляє особам, запрошеним до розгляду скарги по суті, про час і місце розгляду скарги в один з таких способів: телефонограмою (якщо номер телефону зазначено у скарзі).

За результатами розгляду скарги суб`єкт розгляду скарги на підставі висновків комісії приймає мотивоване рішення про задоволення скарги або про відмову в її задоволенні з підстав, передбачених Законами, у формі наказу.

Копії рішення, прийнятого за результатом розгляду скарги, засвідчені в установленому законодавством порядку, надсилаються скаржнику, суб`єкту оскарження, а також особам, які брали участь у розгляді скарги по суті, протягом трьох робочих днів з дня його прийняття.

Скарга, документи, подані під час її розгляду, документи, отримані суб`єктом розгляду скарги, а також рішення, прийняте за результатом її розгляду, зберігаються суб`єктом розгляду скарги відповідно до вимог законодавства з організації діловодства у державних органах.

Документи, зазначені в абзаці першому цього пункту, можуть надаватися виключно скаржнику, суб`єкту оскарження та заінтересованим особам, права та законні інтереси яких порушено, у разі їх звернення, а іншим особам - виключно на підставі судового рішення.

29. Аналіз наведених законодавчих приписів, дає підстави для висновку про те, що вичерпний перелік вимог до форми та змісту скарги наведений у частині п`ятій статті 37 Закону №1952-IV, у разі недотримання яких, у суб`єкта розгляду скарги, у даному випадку відповідача як територіального органу Мін`юсту, виникають підстави для реалізації повноваження на прийняття наказу про відмову у розгляді скарги без розгляду її по суті. Невідповідність скарги вимогам закону встановлюється у висновку Комісії, який є підставою для прийняття вищевказаного наказу.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій

30. У ситуації, що розглядається, суди встановили, що висновком Комісії від 20.02.2017 зафіксовано невідповідність поданої позивачем скарги вимогам, зокрема, пунктів 3, 5 частини п`ятої статті 37 Закону №1952-IV.

31. Вказаний висновок Комісії не оскаржувався, а отже колегія суддів не дає оцінки його відповідності вимогам законодавства.

32. На підставі такого висновку Комісії відповідач, у межах повноважень, наданих йому частиною восьмою статті 37 Закону №1952-IV, пунктами 7, 12 Порядку №1128, прийняв мотивоване рішення у формі наказу, яким відмовив позивачу у розгляді скарги без розгляду її по суті.

33. Колегія суддів не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про невмотивованість спірного наказу відповідача, оскільки, як вбачається з його змісту, такий містить посилання на норми законодавства, вимоги яких недотримано заявником при оформленні скарги (частина п`ята статті 37 Закону №1952-IV), а також на відповідні норми законів і підзаконних нормативно правових актів, у яких визначені відповідні повноваження. У наказі зазначено підставу для його прийняття - висновок комісії, законність якого не є предметом розгляду цієї справи.

34. При цьому, позивач, як вбачається з встановлених судами обставин цієї справи, була належним чином повідомлена (телефонограмою) про день, час, та місце розгляду її скарги, однак була відсутня на засіданні Комісії з невідомих причин.

35. До того ж, позивач не була позбавлена можливості отримати такий висновок Комісії за відповідним зверненням, як це передбачено у пункті 18 Порядку №1128 й, відповідно, дізнатись про недоліки скарги.

36. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що спірний наказ відповідача прийнятий у межах наданих йому повноважень і у спосіб, передбачений Законом №1952-IV і Порядком №1128, а тому прав позивача не порушує, оскільки мотиви, наведені у цьому акті, дають можливість чітко ідентифікувати його суть і зміст, підстави для реалізації Головним управлінням юстиції таких повноважень, містять посилання на відповідні правові норми.

37. У контексті наведеного, обґрунтованими є доводи касаційної скарги про відсутність у суду першої інстанції підстав для виходу за межі позовних вимог, оскільки визначених для цього процесуальним законом підстав, у даному випадку, не виникло.

38. Зокрема, частиною другою статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у редакції, чинній на момент звернення позивача до суду, передбачено, що суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять.

39. Тобто, за загальним правилом, суд не може виходити за межі позовних вимог, тобто не може застосовувати інший спосіб захисту, ніж зазначив позивач у позовній заяві.

40. Водночас суд може вийти за межі правового обґрунтування, зазначеного у позовній заяві, якщо вбачає порушення інших законодавчих приписів, ніж ті, про які зазначає позивач.

41. Такі положення процесуального закону були предметом обговорення у Верховному Суді України, який, у постанові Пленуму від 18.12.2009 №14 «Про судове рішення», зазначав, що вихід за межі позовних вимог - це вирішення незаявленої вимоги, задоволення вимоги позивача у більшому розмірі, ніж було заявлено. Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять. З цього випливає, що вихід за межі позовних вимог можливий за наступних умов: лише у справах за позовами до суб`єктів владних повноважень, оскільки лише в цьому випадку відбувається захист прав та інтересів позивача; повний захист прав позивач неможливий у спосіб, про який просить позивач. Повнота захисту полягає в ефективності відновлення його прав; вихід за межі позовних вимог повинен бути пов`язаний із захистом саме тих прав, щодо яких подана позовна заява.

42. Колегія суддів відзначає, що гарантоване статтею 55 Конституції України право на захист можливе лише у разі його порушення, тому логічною вимогою при захисті такого права є обґрунтування такого порушення. Порушення права має бути реальним, стосуватися індивідуально вираженого права або інтересів особи, яка стверджує про його порушення, а саме право - конкретизоване у законах України.

43. Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод задекларовано, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

44. Отже, відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті і є підставами для прийняття судом рішення про відмову в позові.

45. Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях неодноразово підкреслював необхідність ефективного захисту прав заявників. Зокрема, у пункті 75 рішення від 05.04.2005 у справі «Афанасьєв проти України» (заява №38722/02) ЄСПЛ зазначає, що засіб захисту, який вимагається згаданою статтею, повинен бути «ефективним», як у законі, так і на практиці, зокрема, у тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави.

46. Конституційний Суд України у рішенні від 30.01.2003 № 3-рп/2003 зазначив, що правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац десятий пункту 9 мотивувальної частини вказаного рішення).

47. У юридичній науці способи захисту права визначені як передбачені законом дії, що безпосередньо спрямовані на захист права. Такі дії є завершальними актами захисту у вигляді матеріально-правових дій або юрисдикційних дій щодо усунення перешкод на шляху здійснення суб`єктами своїх прав або припинення правопорушень, відновлення становища, яке існувало до порушення. Саме застосування конкретного способу захисту порушеного чи запереченого права і є результатом діяльності по захисту прав.

48. Таким чином, під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект. Тому ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

49. Вирішуючи цей спір, суди констатували наявність доведеного факту невідповідності поданої позивачем скарги на дії державного реєстратора вимогам Закону №1952-IV, що, за таких обставин, зумовлює лише один можливий варіант поведінки відповідача, а саме - відмови у розгляді скарги без розгляду її по суті.

50. Відтак, задоволення позову шляхом зобов`язання відповідача повторно вирішити питання щодо прийняття скарги позивача до розгляду, не забезпечувало ефективного і повного захисту, відновлення порушеного, на її думку, права. Більше того, як встановлено касаційним судом, прийняття спірного наказу відповідача не призвело до порушення прав ОСОБА_1 , а тому у судів попередніх інстанцій не було підстав для виходу за межі позовних вимог й задоволення позову шляхом, в тому числі, визнання протиправним і скасування такого наказу, як і для задоволення позову в цілому в обсязі заявлених вимог.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

51. Ураховуючи викладене, Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах доводів та вимог касаційної скарги, повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 КАС України, дійшов висновку про те, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували норми матеріального, а отже ухвалили незаконні судові рішення, які, як наслідок, підлягають скасуванню.

52. За правилами пункту 3 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

53. Підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права (частина перша статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України).

54. Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 350, 355, 356, підпунктом 4 пункту 1 Розділу VІІ «Перехідні положення» КАС України, пунктом 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15.01.2020 №460-IX,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного територіального управління юстиції у Харківській області Міністерства юстиції України в особі начальника Чурсіна Олександра Вікторовича задовольнити.

Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 18.04.2017 та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 07.06.2017 - скасувати.

Прийняти нове судове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 до Головного територіального управління юстиції у Харківській області Міністерства юстиції України в особі начальника Чурсіна Олександра Вікторовича про визнання наказу нечинним - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н.В. Коваленко

Судді: Я.О. Берназюк

І.В. Желєзний