Історія справи

Ухвала КАС ВП від 29.03.2018 року у справі №813/2293/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

07 листопада 2019 року

м. Київ

справа № 813/2293/17

адміністративне провадження № К/9901/46136/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Яковенка М. М.,

суддів - Дашутіна І. В., Шишова О. О.,

розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 813/2293/17

за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Львівської обласної ради, треті особи - Львівська обласна державна адміністрація, Львівська міська рада, Львівський міський голова Садовий А. І., про визнання протиправним та скасування рішення,

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Львівського окружного адміністративного суду (у складі колегії суддів: Гулик А. Г., Кухар Н. А., Сакалош В. М. ) від 06 жовтня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду (у складі колегії суддів: Шинкар Т. І., Макарик В. Я., Ільчишин Н. В. ) від 11 грудня 2017 року,

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. У червні 2017 року ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом до Львівської обласної ради, треті особи - Львівська обласна державна адміністрація, Львівська міська рада, Львівський міський голова Садовий А. І., в якому просила:

- визнати протиправним та скасувати п. 1.4 рішення Львівської обласної ради від 11 травня 2017 року № 455 "Про звернення Львівської обласної ради" щодо звернення до Львівської обласної адміністрації, Львівської міської ради, Львівського міського голови про демонтаж (перенесення) Монумента Слави на вул.

Стрийській у м. Львові та встановлення Меморіалу пошани захисникам України в боротьбі з російським агресором.

2. Вимоги адміністративного позову мотивовано тим, що приймаючи оскаржене рішення відповідач перевищив свої повноваження, надані йому ст. 43 Закону України "Про місцеве самоврядування". Крім цього, спірне рішення містить заклики до вчинення злочину, а саме умисного невиконання судового рішення - постанови Галицького районного суду м. Львова від 18 січня 2012 року у справі № 2а-1304/51/12, яким відмовлено в задоволенні позову ОСОБА_4 до Міського голови м. Львова Садового А. І. про забезпечення проведення демонтажу Монумента Слави на вул. Стрийській у м. Львові.

3. Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 06 жовтня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2017 року, відмовлено у задоволенні адміністративного позову.

4. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, у березні 2018 року ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Львівського окружного адміністративного суду від 06 жовтня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2017 року, та ухвалити нове рішення у справі про задоволення позовних вимог у повному обсязі.

5. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 26 березня 2018 року у цій справі визначено склад колегії суддів: Шарапа В. М. (головуючий суддя), Бевзенко В. М., Білоус О. В.

6. Ухвалою Верховного Суду від 24 квітня 2018 року поновлено строк на касаційне оскарження відкрито касаційне провадження у цій справі; установлено строк для подачі відзиву.

7.14 травня 2018 року до Верховного Суду від Львівської обласної державної адміністрації надійшли пояснення щодо касаційної скарги ОСОБА_1, в яких третя особа просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.

8.17 травня 2018 року до Верховного Суду від Львівської обласної ради надійшов відзив на касаційну скаргу ОСОБА_1, в якому відповідач просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, а оскаржувані судові рішення залишити без змін.

9. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду № 652/0/78-19 від 07 червня 2019 року призначено повторний автоматизований розподіл цієї справи, у зв'язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Шарапи В. М., що унеможливлює його участь у розгляді касаційної скарги.

10. Згідно протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 червня 2019 року у цій справі визначено склад колегії суддів: Яковенко М. М. (головуючий суддя), Дашутін І. В., Шишов О. О.

11. Ухвалою Верховного Суду від 04 листопада 2019 року справу прийнято до провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд у порядку письмового провадження.

IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

12. Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до протоколу № 28 II пленарного засідання IX сесії Львівської обласної ради VII скликання від 11 травня 2017 року депутат В. Масний запропонував внести до порядку денного питання "Про звернення до Львівської обласної адміністрації, Львівської міської ради, Львівського міського голови щодо демонтажу (перенесення) Монумента Слави на вул. Стрийській у м. Львові та встановлення Меморіалу пошани захисникам України в боротьбі з російським агресором", яке окремим пунктом віднести до питання "Про звернення Львівської обласної ради".

13. Львівська обласна рада на IX сесії VII скликання, керуючись ч. 2 ст. 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні"; беручи до уваги ініціативи депутатських фракцій: БПП "Солідарність", "Українського об'єднання патріотів - УКРОП", Народного Руху України, Громадського руху "Народний контроль", враховуючи висновок постійної комісії з питань культури, історико-культурної спадщини, туризму, духовного відродження та засобів масової інформації, вирішила прийняти рішення № 455 від 11 травня 2017 року "Про звернення Львівської обласної ради", пунктом 1.4 якого прийняла звернення до Львівської обласної адміністрації, Львівської міської ради, Львівського міського голови щодо демонтажу (перенесення) Монумента Слави на вулиці Стрийській у м.

Львові та встановлення Меморіалу пошани захисникам України в боротьбі з російським агресором (додаток №4).

14. Вважаючи зазначене рішення протиправним, а свої права порушеними, позивач звернулася до суду з адміністративним позовом.

IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

15. Суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, виходили з того, що при розгляді питання "Про звернення до Львівської обласної адміністрації, Львівської міської ради, Львівського міського голови щодо демонтажу (перенесення) Монумента Слави на вул. Стрийській у м. Львові та встановлення Меморіалу пошани захисникам України в боротьбі з російським агресором" та при прийнятті оскарженого рішення від 11 травня 2017 року № 455, Львівська обласна рада діяла в межах повноважень, у спосіб та в порядку, визначених Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", Законом України "Про статус депутатів місцевих рад", відповідно до Регламенту Львівської обласної ради, затвердженого рішенням Львівської обласної ради від 26 січня 2016 року № 59 та з дотриманням встановлених ст. 2 КАС України принципів.

16. Суди також зазначили, що на момент розгляду справи пунктом 1.4 рішення Львівської обласної ради від 11 травня 2017 року № 455 "Про звернення Львівської обласної ради" про прийняття звернення до Львівської обласної державної адміністрації, Львівської міської ради, Львівського міського голови щодо демонтажу (перенесення) Монумента Слави на вул. Стрийській у м. Львові та встановлення Меморіалу пошани захисникам України в боротьбі з російським агресором права позивача не порушено, оскільки таке є лише формою прийняття (оформлення) звернення, а тому вимога позивача є безпідставною. Крім цього, рішення суду не може містити приписів, щодо прогнозів порушень з боку відповідача та зобов'язання його до вчинення чи утримання від вчинення дій на майбутнє.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

17. Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій щодо відмови у задоволенні позовних вимог, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судами неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень у справі.

18. Зокрема, скаржник зазначила, що чинне законодавство не містить поняття "звернення обласної ради", як колегіального органу. При цьому, ст. 11 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" такі права надає депутатам, а не їх колегіальному органу, яким по своїй суті є рада.

19. Також, скаржник зазначила, що звернення Львівської обласної ради містить вимоги, що прямо суперечать положенням ст. 2, 4 Закону України "Про увінчання перемоги над нацизмом у Другій світовій війні 1939, 1940, 1941, 1942, 1943, 1944, 1945 років".

20. Крім цього, скаржник у касаційній скарзі здійснює виклад обставин справи та надає їм відповідну оцінку, цитує норми процесуального та матеріального права, рішення Конституційного Суду України, а також висловлює свою незгоду із оскаржуваними судовими рішеннями про відмову у задоволенні позовних вимог.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

21. Верховний Суд, переглянувши оскаржувані судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права у спірних правовідносинах, у відповідності до ч. 1 ст. 341 КАС України, виходить з наступного.

22. Предметом розгляду цієї справи є правомірність п. 1.4 рішення Львівської обласної ради № 455 від 11 травня 2017 року "Про звернення Львівської обласної ради" відповідно до якого, Львівська обласна рада прийняла звернення до Львівської обласної адміністрації, Львівської міської ради, Львівського міського голови щодо демонтажу (перенесення) Монумента Слави на вулиці Стрийській у м.

Львові та встановлення Меморіалу пошани захисникам України в боротьбі з російським агресором (додаток №4).

23. За Конституцією України обласні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст (частина четверта статті 140); до складу обласної ради входять депутати, які обираються жителями цих громад (частина перша статті 141); органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19).

24. Як орган місцевого самоврядування обласна рада в межах повноважень, визначених законом, приймає нормативні та інші акти у формі рішень на пленарних засіданнях на основі колективного і вільного обговорення та голосування більшістю депутатів від загального складу ради (частина 1 статті 144 Конституції України, частини 2 , 3 , 4 статті 10, частина 2 статті 43, частини 1 , 2 , 3 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", частина 1 статті 20 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад").

25. Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР) визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

26. За нормами ст. 1 Закону № 280/97-ВР районні та обласні ради - це органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст.

27. Відповідно до ч. 1,2 ст. 2 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

28. Частиною другою ст. 10 Закону № 280/97-ВР визначено, що обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

29. На підставі ч. 3 ст. 24 Закону № 280/97-ВР органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

30. Відповідно до ч. 2 ст. 43 Закону № 280/97-ВР районні і обласні ради можуть розглядати і вирішувати на пленарних засіданнях й інші питання, віднесені до їх відання цим та іншими законами.

31. Частинами першою та десятою статті 59 Закону № 280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

32. У Рішенні Конституційного суду України від 16 квітня 2009 року №7-рп/2009 (у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини 2 статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини 14 статті 46, частин 1 , 10 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) Конституційний Суд України, проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

Ненормативний правовий акт є актом індивідуальної дії, який стосується конкретної особи та має чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб'єктами адміністративного права. Головною ознакою індивідуальних актів є їх конкретність, а саме: розв'язання за їх допомогою конкретних, а саме індивідуальних, справ або питань, що виникають у сфері державного управління; чітка визначеність адресата - конкретної особи або осіб; виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, обумовлених цими актами. Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання.

33. Відповідно до ч. 2 ст. 34 Регламенту Львівської обласної ради VII скликання, затвердженого рішенням Львівської обласної ради від 26 січня 2016 року № 59, питання "Про депутатські запити" заслуховується на початку кожного пленарного засідання, а питання "Про заяви Львівської обласної ради" і "Про звернення Львівської обласної ради" наприкінці пленарного засідання.

34. Отже, на підставі зазначеного, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що приймаючи оскаржуване рішення, відповідач діяв в межах повноважень, у спосіб та в порядку, визначених чинних законодавством, що регулює спірні правовідносини. Підстав вважати таким, що рішення Львівської обласної ради від 11 травня 2017 року № 455 "Про звернення Львівської обласної ради" було прийнято з порушеннями, касаційна скарга не містить та судом не встановлено.

35. Також, колегія суддів вважає за необхідне зазначати, що приймаючи спірне рішення, Львівська обласна рада діяла в межах своїх повноважень, а тому суд не має права втручатися у внутрішню компетенцію органу місцевого самоврядування та не може надавати оцінки мотивам обласної ради, з яких вона виходила, приймаючи оскаржуване рішення; а також не може будь-яким чином переоцінювати позицію депутатів обласної ради, які проголосували за це рішення.

36. Тобто, спірне рішення обласної ради може бути перевірено судом лише на предмет дотримання визначеної законодавством процедури його прийняття.

37. Відтак, доводи скаржника викладені у п. 19 цієї постанови, колегія суддів не приймає та вважає безпідставними, оскільки зазначені доводи можуть бути досліджені та враховані під час прийняття рішення уповноваженим на це органом за результатами розгляду такого звернення обласної ради, що є предметом спору у цій справі. Таке рішення Львівської обласної ради від 11 травня 2017 року № 455, є лише відповідним рішенням про звернення та може бути оцінене тим суб'єктом, якому воно спрямоване, та може бути відхилене.

38. Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах "Пономарьов проти України ", "Рябих проти Росії ", "Нєлюбін проти Росії"), повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.

39. Європейський суд з прав людини в рішенні у справі "Серявін та інші проти України" зазначив, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях, зокрема, судів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення.

40. Оцінюючи доводи касаційної скарги, колегія суддів зазначає, що ці доводи (аналогічні доводам у позовній заяві та апеляційній скарзі) були ретельно перевірені та проаналізовані судами першої та апеляційної інстанції під час розгляду та ухвалення оскаржуваних судових рішень, та їм була надана належна правова оцінка, жодних нових аргументів, які б доводили порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального або процесуального права, у касаційній скарзі не наведено.

41. Відтак, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо відсутності підстав для задоволення позовних вимог.

42. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанції у справі про відмову у задоволенні позовних вимог.

43. Згідно ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

44. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

45. Оскільки Суд залишає в силі рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до ст. 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

На підставі викладеного, керуючись ст. 341, 345, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 06 жовтня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 11 грудня 2017 року у справі № 813/2293/17 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач М. М. Яковенко

Судді І. В. Дашутін

О. О. Шишов