Історія справи

Ухвала КАС ВП від 26.03.2020 року у справі №9901/80/20

УХВАЛА

26 березня 2020 року

Київ

справа №9901/80/20

адміністративне провадження №П/9901/80/20

Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Радишевської О. Р.,

перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Держави Україна в особі Верховної Ради України, Президента України Зеленського Володимира Олександровича, голови Верховної Ради України Разумкова Дмитра Олександровича, голови Комітету з питань фінансів, податкової та митної політики Гетманцева Данила Олександровича, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, - Державної регуляторної служби України, Вільної профспілки підприємців України - про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування постанов,

УСТАНОВИЛ:

ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Держави Україна в особі Верховної Ради України (далі - ВРУ, відповідач-1), Президента України Зеленського Володимира Олександровича (далі - відповідач-2), голови Верховної Ради України Разумкова Дмитра Олександровича (далі - відповідач-3), голови Комітету з питань фінансів, податкової та митної політики Гетманцева Данила Олександровича (далі - відповідач-4), за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, - Державної регуляторної служби України (далі - ДРС України, третя особа-1), Вільної профспілки підприємців України (далі - третя особа-2) - із вимогами:

- визнати незаконними дії ВРУ, голови ВРУ Разумкова Д. О., голови Комітету з питань фінансів, податкової та митної політики ВРУ Гетманцева Д. О., які полягають в незабезпеченні дотримання ними вимог законодавства України у сфері державної регуляторної політики при внесенні на розгляд ВРУ проєкту Закону "Про внесення змін до Закону України "Про застосування реєстраторів розрахункових операцій у сфері торгівлі, громадського харчування та послуг" та інших законів України щодо детінізації розрахунків у сфері торгівлі та послуг" (реєстраційний номер 1053-1 від 06 вересня 2019 року) і проєкту Закону "Про прийняття Закону України "Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо детінізації розрахунків у сфері торгівлі і послуг" (реєстраційний номер 1073 від 29 серпня 2019 року);

- визнати незаконними дії Президента України Зеленського В. О. щодо недотримання ним вимог статті 22 і 102 Конституції України, згідно з якими він як гарант Конституції України не забезпечив гарантування збереження обсягу чинних прав і зумовив звуження прав громадян у статусі фізичної особи-підприємця на здійснення підприємницької діяльності за спрощеною системою оподаткування та обліку з порушенням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" при підписанні ним рішення (постанови) ВРУ від 20 вересня 2019 року про прийняття в цілому як Закону України проєкту Закону "Про внесення змін до Закону України "Про застосування реєстраторів розрахункових операцій у сфері торгівлі, громадського харчування та послуг" та інших законів України щодо детінізації розрахунків у сфері торгівлі та послуг" №128-ІХ та рішення (постанови) ВРУ від 20 вересня 2019 року про прийняття в цілому як Закону України проєкту Закону "Про прийняття Закону України "Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо детінізації розрахунків у сфері торгівлі і послуг" №129-IX;

- визнати незаконними та скасувати рішення (постанови) ВРУ від 20 вересня 2019 року про прийняття в цілому як Закону України проєкту Закону "Про внесення змін до Закону України "Про застосування реєстраторів розрахункових операцій у сфері торгівлі, громадського харчування та послуг" та інших законів України щодо детінізації розрахунків у сфері торгівлі та послуг" №128-ІХ та від 20 вересня 2019 року про прийняття в цілому як Закону України проєкту Закону "Про прийняття Закону України "Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо детінізації розрахунків у сфері торгівлі і послуг" №129-IX.

На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що Закони України "Про внесення змін до Закону України "Про застосування реєстраторів розрахункових операцій у сфері торгівлі, громадського харчування та послуг" та інших законів України щодо детінізації розрахунків у сфері торгівлі та послуг" від 20 вересня 2019 року №128-IX і "Про внесення змін до Податкового кодексу України щодо детінізації розрахунків у сфері торгівлі і послуг" від 20 вересня 2019 року №129-IX, були прийняті з грубими порушеннями процедури, визначеної Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Позивач уважає, що Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності"и України, у розумінні Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", є регуляторними актами, адже безпосередньо стосуються умов і порядку здійснення підприємницької діяльності.

Водночас Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності"опроєкти на розгляд ВРУ були внесенні без оцінки регуляторного впливу, без оприлюднення їхнього змісту і доведення його до громадськості, без оприлюднення оцінки їхнього регуляторного впливу та альтернативного досягнення цілей законопроєктів, а також без оприлюднення порядку подання громадянами та іншими суб'єктами, яких стосуються ці законопроєкти, зауважень і пропозицій до них.

Позивач також наполягає на тому, що, ініціюючи законодавчі акти і розглядаючи їх на засіданнях комітету ВРУ, приймаючи оскаржувані постанови ВРУ, відповідачі здійснили дії та заходи щодо реалізації законодавчого процесу, унаслідок чого змінився обсяг прав та обов'язків позивача як фізичної особи-підприємця, тому ці законодавчі функції є управлінськими. Отже, цей спір, на думку позивача, відноситься до юрисдикції саме адміністративних судів, оскільки чинне законодавство не передбачає можливості оскарження дій суб'єктів законодавчої влади в процесі законотворчості в інший спосіб, аніж у порядку адміністративного судочинства.

Вирішуючи питання про можливість відкриття провадження у справі за цим позовом суд керується таким.

За правилами частини 1 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, зокрема, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Згідно з частиною 2 статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Відповідно до частини 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому частини 1 статті 5 КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване в КАС України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим, реальним і стосувалося індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їхнє порушення.

Згідно з частиною 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Частиною 1 статті 4 КАС України визначено, що публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.

Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи в публічно-правових спорах, зокрема, фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини 1 статті 19 КАС України).

Вичерпний перелік публічно-правових спорів, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині 2 статті 19 КАС України, це справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених частині 2 статті 19 КАС України; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об'єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9,10 частини першої цієї статті.

Таким чином, юрисдикція адміністративних судів поширюється не на всі публічно-правові спори, а лише на ті, які виникають в результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, які вимагають інших юрисдикційних форм захисту від зазначених порушень прав чи інтересів особи.

Відповідно до частини 4 статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні, зокрема, справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України встановлені статтею 266 КАС України.

Згідно з пунктами 1,2 частини першої цієї статті її правила поширюються, зокрема, на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України.

Частиною 4 статті 266 КАС України передбачено, що Верховний Суд за наслідками розгляду адміністративних справ щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України може: 1) визнати акт Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України протиправним і нечинним повністю або в окремій його частині; 2) визнати дії чи бездіяльність Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України протиправними, зобов'язати Верховну Раду України, Президента України, Вищу раду правосуддя, Вищу кваліфікаційну комісію суддів України вчинити певні дії; 3) застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені Частиною 4 статті 266 КАС України.

Отже, у порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть бути оскаржені постанови ВРУ, укази і розпорядження Президента України (на предмет їхньої законності), їхні дії чи бездіяльність, які виникли у правовідносинах, у яких вони реалізовують свої владні (управлінські) повноваження, і які не вимагають перевірки на відповідність Конституції України за їхнім юридичним змістом і процедурою розгляду.

Положеннями статті 75 Конституції України встановлено, що Верховна Рада України (парламент) є єдиним органом законодавчої влади в Україні.

Згідно з пунктом 3 статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів.

Відповідно до статті 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених цією Конституцією.

Пунктами 29, 30 частини 1 статті 106 Конституції України встановлюються повноваження Президента України підписувати закони, прийняті Верховною Радою України, або здійснювати право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів (крім законів про внесення змін до Конституції України) з наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України.

Визначення ВРУ єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Повноваження ВРУ реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України під час сесій на її засіданнях.

У Рішенні Конституційного Суду України від 27 березня 2012 року №7-рп/2002 положення статей 85, 91 Конституції України розтлумачені наступним чином: за змістом положень статей 85, 91 Конституції України, Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини 2 статті 147, частини 1 статті 150 Конституції України є об'єктом судового конституційного контролю (абзац 4 пункту 4 Рішення №7-рп/2002).

У Рішенні Конституційного Суду України від 11 березня 2003 року № 6-рп/2003 у справі за конституційним поданням 73 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) здійсненого Президентом України права вето стосовно прийнятого Верховною Радою України Закону України "Про внесення змін до статті 98 Конституції України" та пропозицій до нього (справа щодо права вето на закон про внесення змін до Конституції України)" зазначено, що Президент України здійснює право вето стосовно прийнятого Верховною Радою України закону після одержання його для підписання на відповідній стадії законодавчого процесу. Це є конституційно-правовою формою участі Президента України в законодавчому процесі. Підписання або повернення закону на повторний розгляд Верховної Ради України - виключне конституційне право Президента України.

З урахуванням наведених норм чинного законодавства і правових позицій Конституційного Суду України, Суд уважає, що при прийнятті законів Верховна Рада України, її голова та комітети, Президент України не здійснюють владних управлінських функцій, тому такі дії не можуть підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції.

До повноважень ВРУ належить реалізація дій з розгляду законопроєктів, які за змістом, способами, прийомами, завданнями та юридичною природою є проявами функції законотворення. Водночас підписання Президентом України прийнятого ВРУ Закону України є конституційно-правовою формою участі Президента України в законодавчому процесі.

Під час здійснення законодавчої функції парламент, Президент України не перебувають у правовідносинах із позивачем, а отже, останній не може оскаржувати до суду діяння парламенту та Президента України, учинені ними при здійсненні цієї функції.

Зазначені дії Верховної Ради України, її голови, комітетів, Президента України не вважаються управлінськими, а тому не підпадають під контроль адміністративного суду. До них мають застосовуватися положення, що дозволяють вдатися до інших юрисдикційних форм захисту від порушень прав чи інтересів.

Аналогічні висновки були викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду в постанові від 05 лютого 2019 року в справі 9901/638/19, від 26 лютого 2019 року в справі №9901/787/18, від 11 березня 2020 року в справі №9901/11/20.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Ураховуючи, що позивач оскаржує дії відповідачів, пов'язані з унесенням на розгляд, розглядом, прийняттям і підписанням законопроєктів, тобто повноваження відповідачів під час реалізації їхньої законодавчої діяльності, що не можуть бути предметом судового контролю в межах адміністративного судочинства, у відкритті провадження в адміністративній справі необхідно відмовити.

Відповідно до частини 6 статті 170 КАС України у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз'яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.

Проте оскільки розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, підстав для роз'яснення позивачеві до суду якої юрисдикції належить його вирішення немає.

Аналогічну правову позицію було викладено Великою Палатою Верхового Суду в постанові від 13 березня 2019 року в справі №9901/947/18.

На підставі викладеного, керуючись статтями 22, 170, 248, 266 КАС України, Суд

УХВАЛИВ:

Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Держави Україна в особі Верховної Ради України, Президента України Зеленського Володимира Олександровича, голови Верховної Ради України Разумкова Дмитра Олександровича, голови Комітету з питань фінансів, податкової та митної політики Гетманцева Данила Олександровича, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, - Державної регуляторної служби України, Вільної профспілки підприємців України - про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування постанов.

Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів із дня її прийняття.

Ухвала набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Суддя О. Р. Радишевська