Історія справи

Ухвала КАС ВП від 24.06.2020 року у справі №825/1029/17
Ухвала КАС ВП від 24.06.2020 року у справі №825/1029/17

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 червня 2020 року

м. Київ

справа № 825/1029/17

адміністративне провадження № К/9901/29628/18

адміністративне провадження № К/9901/29635/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Білак М.В.,

суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу

за касаційними скаргами Чернігівської обласної державної адміністрації

та ОСОБА_1

на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 27 липня 2017 року (головуючий суддя - Соломко І.І.)

та постанову Київського апеляційного адміністративного суду 3 жовтня 2017 року (головуючий суддя - Літвіна Н.М., судді: Ганечко О.М., Коротких А.Ю.)

у справі №825/1029/17

за позовом ОСОБА_1

до Чернігівської обласної державної адміністрації,

треті особи: Центральна виборча комісія України, Департамент економічного розвитку Чернігівської обласної державної адміністрації,

про визнання протиправним та скасування розпорядження.

I. РУХ СПРАВИ

1. У червні 2017 року позивачка звернулась до суду з вказаним позовом, в якому просила визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Чернігівської обласної державної адміністрації від 4 травня 2017 року №215 «Про затвердження висновку Чернігівської обласної державної адміністрації щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень Бобровицької міської, Браницької, Бригинцівської, Гаврилівської, Горбачівської, Кобижчанської, Козацької, Марковецької, Озерянської, Олександрівської, Осокорівської, Петрівської, Пісківської, Рудьківської, Свидовецької, Старобасанської, Сухинської, Щаснівської, Ярославської сільських рад Бобровицького району Чернігівської області «Про добровільне об`єднання територіальних громад».

2. В обґрунтування позовних вимог зазначила, що Чернігівською ОДА при прийнятті розпорядження від 4 травня 2017 року №215 про затвердження проектів рішень щодо відповідності Конституції України та законам України не проведено дії, передбачені частиною четвертою та шостою статті 7 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», внаслідок чого утворення Бобровицької об`єднаної територіальної громади, є незаконним. Позивач вважає, що її права, як члена Гаврилівської сільської ради, порушено тим, що принцип добровільного формування спроможних територій в об`єднані територіальні громади повинен керуватися, зокрема інфраструктурою відповідних адміністративно-територіальних одиниць та доступністю послуг у відповідних сферах, що не було враховано відповідачем.

3. Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 27 липня 2017 року в задоволенні позову відмовлено.

4. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду 3 жовтня 2017 року постанову суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні позову про визнання протиправним та скасування розпорядження голови Чернігівської обласної державної адміністрації від 4 травня 2017 року №215 «Про затвердження висновку щодо відповідності проектів рішень про добровільне об`єднання територіальних громад» в частині затвердження висновку Чернігівської обласної державної адміністрації щодо відповідності Конституції та законам України проекту рішення Гаврилівської сільської ради Бобровицького району Чернігівської області «Про добровільне об`єднання територіальних громад» скасовано та прийнято в цій частині нове рішення, яким позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано розпорядження голови Чернігівської обласної державної адміністрації від 4 травня 2017 року №215 «Про затвердження висновку щодо відповідності проектів рішень про добровільне об`єднання територіальних громад» в частині затвердження висновку Чернігівської обласної державної адміністрації щодо відповідності Конституції та законам України проекту рішення Гаврилівської сільської ради Бобровицького району Чернігівської області «Про добровільне об`єднання територіальних громад». В іншій частині постанову суду першої інстанції залишено без змін.

5. Не погоджуючись з рішенням апеляційного суду Чернігівська обласна державна адміністрація звернулася з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати в частині задоволених позовних вимог та ухвалити в цій частині нове рішення про відмову в задоволенні позову.

6. ОСОБА_1 не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій також звернулась з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції, а рішення апеляційного суду скасувати в частині якою залишено без змін рішення суду першої інстанції та ухвалити в цій частині нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 є членом територіальної громади Гаврилівської сільської ради Бобровицького району Чернігівської області.

8. 7 квітня 2017 року до Чернігівської обласної державної адміністрації надійшло подання від виконавчого комітету Бобровицької міської ради Чернігівської області №02-08/355, з проханням надати висновок щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень територіальних громад Бобровицької міської ради, Браницької сільської ради, Бригинцівської сільської ради, Гаврилівської сільської ради, Горбачівської сільської ради, Кобижчанської сільської ради, Козацької сільської ради, Марковецької сільської ради, Озярянської сільської ради, Олександрівської сільської ради, Осокорівської сільської ради, Петрівської сільської ради, Пісківської сільської ради, Рудьківської сільської ради, Свидовецької сільської ради, Старобасанської сільської ради, Сухинської сільської ради, Щаснівської сільської ради, Ярославської сільської ради про добровільне об`єднання в одну територіальну громаду, з центром у м. Бобровиця - Бобровицьку міську територіальну громаду, підготовлених робочою групою. До даного подання додані примірники рішень відповідних рад та плани організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

9. Розпорядженням голови Чернігівської обласної державної адміністрації від 4 травня 2017 року №215 затверджено висновок щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень Бобровицької міської, Браницької, Бригинцівської, Гаврилівської, Горбачівської, Кобижчанської, Козацької, Марковецької, Озерянської, Олександрівської, Осокорівської, Петрівської, Пісківської, Рудьківської, Свидовецької, Старобасанської, Сухинської, Щаснівської, Ярославської сільських рад Бобровицького району Чернігівської області «Про добровільне об`єднання територіальних громад».

10. Вважаючи вказане розпорядження протиправним та таким, що підлягає скасуванню позивач звернулась до суду за захистом своїх прав.

IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

11. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що Чернігівська обласна державна адміністрація при прийнятті спірного розпорядження діяла на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Водночас, дійшов висновку, що спірне розпорядження не є тим правовим актом, дія якого поширюється конкретно на позивача або встановлює конкретні приписи звернені до позивача. Відсутність порушеного права встановлюється при розгляді справи по суті, і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

12. Апеляційний суд не погодився з такими висновками суду першої інстанції посилаючись на те, що спірне розпорядження частково порушує права та інтереси ОСОБА_1 як жителя села Гаврилівка Бобровицького району Чернігівської області, оскільки прийнято без врахування та дотримання пунктів 2, 4, 5 частини першої статті 4 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад».

13. Крім того, висновок взагалі не містить критеріїв оцінювання законності та обґрунтованості відповідності проектів рішення про добровільне об`єднання територіальних громад, а лише констатує про відповідність зазначеного висновку Конституції України та законам України.

14. Таким чином, Чернігівською обласною державною адміністрацією при прийнятті спірного розпорядження в частині затвердження висновку Гаврилівської сільської ради не були встановлені обставини передбачені частинами четвертою та шостою статті 7 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» внаслідок чого були порушені права ОСОБА_1 , як члена Гаврилівської сільської ради.

15. У зв`язку з чим, апеляційний суд дійшов висновку, що в даному випадку наявні правові підстави для скасування спірного розпорядження в частині затвердження висновку Чернігівської обласної державної адміністрації щодо відповідності Конституції та законам України проекту рішення Гаврилівської сільської ради Бобровицького району Чернігівської області «Про добровільне об`єднання територіальних громад», оскільки проект рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад в цій частині не відповідає Конституції та законам України, а тому скасував постанову суду першої інстанції в цій частині та прийняв нову про задоволення позовних вимог.

16. Що ж стосується спірного розпорядження в частині затвердження висновку Чернігівської обласної державної адміністрації щодо відповідності Конституції та законам України проекту рішення Бобровицької міської, Браницької, Бригинцівської, Горбачівської, Кобижчанської, Козацької, Марковецької, Озерянської, Олександрівської, Осокорівської, Петрівської, Пісківської, Рудьківської, Свидовецької, Старобасанської, Сухинської, Щаснівської, Ярославської сільських рад Бобровицького району Чернігівської області, то апеляційний суд зазначив, що звертаючись з позовом позивачкою не обґрунтовано, чим спірне розпорядження порушує її права та інтереси в цій частині.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

17. В обґрунтування касаційної скарги відповідач зазначив, що Законом України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» чітко визначено повноваження обласної державної адміністрації - надання висновку щодо відповідності проекту рішення Конституції та законами України, тобто саме проекту рішення, а не процедури та обставин його підготовки.

18. Таким чином, обласна державна адміністрація повинна була проаналізувати на підставі наданих матеріалів відповідність проекту Конституції та законам України.

19. Для реалізації таких повноважень закон не наділяє обласну державну адміністрацію повноваженнями встановлювати факти та обставини, так само як і перевіряти законність процедури прийняття відповідних рішень щодо об`єднання.

20. По суті надання висновку обласною державною адміністрацією - це здійснення аналізу поданого проекту рішення на наявність у ньому відповідних складових, визначених частиною першою статті 7 Закону:

1) переліку територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів;

2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування;

3) план організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

21. Жодними іншими повноваженнями при наданні висновку обласну державну адміністрацію закон не наділяє.

22. Оскільки закон не визначає ні форми, ні змісту, ні висновку, що надається обласною державною адміністрацією, то твердження апеляційного суду про відсутність у висновку критеріїв оцінювання є необґрунтованим.

23. Позивачка в доводах своєї касаційної скарги зазначає, що надходження проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад покладає на обласну державну адміністрацію обов`язки відповідно до норм Закону, які повинні нею виконуватися на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

24. Відповідач в порушення статті 7 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» упереджено та передчасно, без надання належної оцінки наданих проектів рішень про добровільне об`єднання територіальних громад Бобровицького району Чернігівської області в Бобровицьку ОТГ, розпорядженням затвердив висновок про їх відповідність Конституції та законам України.

25. В своїх обґрунтуваннях позивачка вказує на те, що територія Бобровицької ОТГ не цілісна, в той час як відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 Закону визначено, що територія об`єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об`єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об`єдналися.

26. Відповідач спірним розпорядженням затвердив висновок про відповідність Конституції України та законам України проектів рішень Білоцерківської, Веприцької, Новобасанської та Новобиківської сільських рад Бобровицького району Чернігівської області, Закону України «Про об`єднання територіальних громад» по утворенню Новобасанської сільської об`єднаної територіальної громади.

27. Тобто, відповідач затвердив висновок про відповідність Конституції та законам України Бобровицької об`єднаної територіальної громади в той час, коли вже була утворена Новобасанська сільська об`єднана територіальна громада.

28. Відповідачем при прийнятті рішення про затвердження проекту щодо відповідності Конституції та законам України утворення Бобровицької об`єднаної територіальної громади, проігноровано принципи законності, передбачені зокрема частиною третьою статті 2 КАС України та не виконано дії, передбачені частиною п`ятою та частиною шостою статті 7 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», внаслідок чого утворення Бобровицької об`єднаної територіальної громади у вказаному складі територіальних громад Бобровицького району Чернігівської області, є незаконним.

29. Вважає, що проекти рішень мають відповідати всім законам України, які можуть мати відношення до процедури утворення об`єднаної територіальної громади, а не деяким вибірковим нормам з того чи іншого закону. В законі не вказано, що проекти рішень повинні відповідати лише частині першій статті 7 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад», а отже, відповідач повинен був надати оцінку відповідності проектів рішень в тому числі і пунктам 2, 5 статті 4 Закону. Отже, відповідач, в залежності від ситуації, діяв суб`єктивно та упереджено.

30. На думку позивачки, в даному випадку її права як члена територіальної громади Гаврилівської сільської ради, внаслідок утворення Бобровицької об`єднаної територіальної громади, порушено тим, що не дотримано принципу добровільного формування спроможних територій в об`єднані територіальні громади - це наявність інфраструктури у відповідних адміністративно-територіальних одиницях та доступність послуг у відповідних сферах.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

31. Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

32. Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст регулюються Законом України від 5 лютого 2015 року №157-VIII «Про добровільне об`єднання територіальних громад» (далі - Закон №157-VIII).

33. Відповідно до статті 2 Закону №157-VIII добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.

34. Частиною першою статті 4 Закону №157-VIII встановлено, що добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов:

1) у складі об`єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування;

2) територія об`єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об`єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об`єдналися;

3) об`єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області;

4) при прийнятті рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об`єднаної територіальної громади;

5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об`єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об`єднання.

35. Адміністративним центром об`єднаної територіальної громади визначається населений пункт (село, селище, місто), який має розвинуту інфраструктуру і, як правило, розташований найближче до географічного центру території об`єднаної територіальної громади (частина друга статті 4 Закону №157-VIII).

36. Відповідно до вимог статті 5 Закону №157-VIII ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: сільський, селищний, міський голова; не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).

37. Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

38. Порядок підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад регулюється статтею 6 Закону №157-VIII, відповідно до якої сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

39. Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди (частина друга статті 6 Закону №157-VIII).

40. Згідно з частиною третьою статті 6 Закону №157-VIII у разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об`єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію. Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об`єднується. Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об`єднання територіальних громад.

41. Частиною четвертою статті 6 Закону №157-VIII передбачено, що спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

42. Отже, вказаними нормами визначено певну процедуру (вчинення дій), які проводяться органами місцевого самоврядування у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст (дискреційні повноваження), які оформлюються прийняттям відповідних рішень.

43. Так, черговим етапом в процедурі добровільного об`єднання територіальних громад є надання висновку місцевими державними адміністраціями про відповідність проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України.

44. Вимоги до проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад є загальними і визначені статтею 7 Закону №157-VIII.

45. Так, відповідно до частини першої статті 7 Закону №157-VIII проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад повинні містити: 1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування; 3) план організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад.

46. Частиною другою статті 7 Закону №157-VIII встановлено, що сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов`язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад. Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

47. Згідно з частиною третьою статті 7 Закону №157-VIII схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

48. Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації (частина четверта статті 7 Закону №157-VIII).

49. Відповідно до частини п`ятої статті 7 Закону №157-VIII у разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад.

50. У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом (частина шоста статті 7 Закону №157-VIII).

51. Отже, схвалені радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад у п`ятиденний строк подаються, зокрема, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України, яка протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення готує відповідний висновок, що затверджується розпорядженням голови обласної державної адміністрації, і лише у разі встановлення невідповідності проекту рішення Конституції та законам України обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання.

52. Аналіз правових норм, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, дає підстави для висновку про те, що статтями розділу ІІ Закону №157-VIII визначено умови та порядок добровільного об`єднання громадян, а також чітка послідовність дій, які тісно взаємопов`язані між собою. Так кожен наступний етап добровільного об`єднання громадян може бути розпочато виключно після закінчення попереднього.

53. Отже, саме дотримання послідовності всіх етапів є обов`язковою передумовою для добровільного об`єднання громадян на підставі чинного законодавства України з дотриманням Конституції України.

54. При цьому, приписами статті 35 Закону України 9 квітня 1999 року №586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» передбачено, що місцеві державні адміністрації не мають права втручатися у здійснення органами місцевого самоврядування власних повноважень.

55. З системного аналізу наведених норм можна зробити висновок, що предметом перевірки обласної державної адміністрації в першу чергу є відповідність проектів рішень змістовим та формальним вимогам, що містяться в статті 7 Закону №157-VIII.

56. Прийняття рішення обласною державною адміністрацією на виконання припису статті 7 Закону №157-VIII про відповідність проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України є проміжним етапом у процедурі прийняття остаточного рішення про об`єднання територіальних громад.

57. Аналіз зазначених вище приписів закону свідчить про те, що схвалені радами проекти рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, подаються зокрема обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України перевірка яких здійснюється в рамках статті 7 Закону №157-VIII.

58. Як встановлено судами, після надходження проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад, відповідачем були вчинені дії, передбачені статтею 7 Закону №157-VIII, зокрема, розглянуто документи та в цілому підготовлено позитивний висновок на відповідність Конституції та законам України проектів рішень Бобровицької міської, Браницької, Бригинцівської, Гаврилівської, Горбачівської, Кобижчанської, Козацької, Марковецької, Озерянської, Олександрівської, Осокорівської, Петрівської, Пісківської, Рудьківської, Свидовецької, Старобасанської, Сухинської, Щаснівської, Ярославської сільських рад Бобровицького району Чернігівської області «Про добровільне об`єднання територіальних громад», який затверджено розпорядженням голови Чернігівської обласної державної адміністрації від 4 травня 2017 року №215 «Про затвердження висновку щодо відповідності проектів рішень про добровільне об`єднання територіальних громад».

59. Водночас, зазначені норми закону зобов`язують та наділяють повноваженнями голову обласної державної адміністрації встановлювати відповідність проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України.

60. Однак, під час підготовки висновку щодо відповідності Конституції України та законам України проекту рішення Гаврилівської сільської ради Чернігівською обласною державною адміністрацією на час прийняття спірного розпорядження, яким був затверджений вказаний висновок, не дотримано вимоги пунктів 2, 4 та 5 частини першої статті 4 Закону №157-VIII, відповідно до яких, територія об`єднаної територіальної громади має бути нерозривною, при прийнятті рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад мають братись до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об`єднаної територіальної громади; а якість та доступність публічних послуг, що надаються в об`єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об`єднання.

61. Порядок розроблення перспективного плану формування територій громад Автономної Республіки Крим, області (далі - перспективний план) та умови формування проектних спроможних територіальних громад визначено Методикою формування спроможних територіальних громад, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 8 квітня 2015 року №214 (далі - Методика).

62. Так, відповідно до пункту 6 вказаної Методики зони доступності потенційних адміністративних центрів визначаються на відстані не більш як 20 кілометрів дорогами з твердим покриттям. Відстань може бути збільшена до 25 кілометрів у разі, коли чисельність населення спроможної територіальної громади в зоні віддаленості від потенційного адміністративного центру більш як 20 кілометрів становить не більш як 10 відсотків загальної чисельності населення такої громади. Така відстань може бути зменшена у разі відсутності доріг з твердим покриттям чи особливостей рельєфу, що унеможливлює сполучення (ріки без мостів, гори). Зони доступності потенційних адміністративних центрів спроможних територіальних громад визначаються з урахуванням доступності послуг у відповідних сферах, зокрема часу прибуття для надання швидкої медичної допомоги у невідкладних випадках та пожежної допомоги, що не має перевищувати 30 хвилин.

63. Враховуючи адміністративно-територіальний устрій Бобровицького району Чернігівської області, вбачається, що після утворення Новобасанівської сільської об`єднаної територіальної громади, території Гаврилівської, Петрівської та Козацької сільських рад Бобровицького району не мають спільної межі з територіями сільських рад Бобровицького району та Бобровицькою міською радою, які вирішили добровільно об`єднатися в Бобровицьку об`єднану територіальну громаду, у зв`язку з тим, що Новобасанівська сільська об`єднана територіальна громада їх розмежовує.

64. З огляду на наведене, Чернігівською обласною державною адміністрацією при прийнятті спірного розпорядження в частині затвердження висновку не встановлені обставини передбачені частинами четвертою та шостою статті 7 Закону №157-VIII, у зв`язку з чим, спірне розпорядження прийнято без врахування пунктів 2, 4, 5 частини першої статті 4 Закону №157-VIII, що свідчить про порушення процедури під час встановлення відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України.

65. Отже, доводи позивача про те, що відповідач без належної оцінки наданих проектів рішень про добровільне об`єднання територіальних громад Бобровицького району Чернігівської області в Бобровицьку об`єднану територіальну громаду, затвердив спірним розпорядженням висновок про їх відповідність Конституції та законам України знайшли своє підтвердження.

66. Тому, Верховний Суд не погоджується з висновками суду першої інстанції, який дійшов висновку, що Чернігівська обласна державна адміністрація при прийнятті спірного розпорядження діяла на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

67. Водночас, апеляційний суд встановивши, що спірне розпорядження в частині затвердження висновку Чернігівської обласної державної адміністрації щодо відповідності Конституції та законам України проекту рішення Гаврилівської сільської ради Бобровицького району Чернігівської області «Про добровільне об`єднання територіальних громад» не відповідає Конституції та законам України, дійшов помилкового висновку, що права ОСОБА_1 , як члена Гаврилівської сільської ради були порушені, у зв`язку з чим безпідставно скасував спірне розпорядження в цій частині.

68. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

69. Положеннями частини першої статті 2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

70. Згідно з частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси, і просити про їх захист.

71. Отже, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав, свобод чи інтересів особи, що звернулася до суду з позовом, у публічно-правових відносинах.

72. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в своєму Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

73. Це означає, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.

74. Верховний Суд зазначає, що таке порушення має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи -позивача з боку відповідача, яка стверджує про їх порушення.

75. Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

76. У численних постановах (зокрема, від 2 серпня 2019 року у справі №0240/3532/18-а, 30 квітня 2020 року у справі №826/10631/17, 14 травня 2020 року у справі №805/1479/16-а) Верховний Суд сформував правову позицію, відповідно до якої обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.

77. В обґрунтуванні своїх вимог, позивачка вважає, що були порушені її права як члена територіальної громади. Обставини, на які посилається позивачка, не свідчать, що оскаржуване розпорядження порушує її індивідуальні права та законні інтереси, які потребують судового захисту. Позивачка не навела достатньо переконливих мотивів, що оскаржуване розпорядження призвело до виникнення правових наслідків, які б свідчили про порушення прав, свобод чи охоронюваних законом її інтересів, або членів територіальної громади.

78. Крім того, як зазначив суд першої інстанції правові акти індивідуальної дії - це рішення, які є актом одноразового застосування норм права, і дію яких поширено на конкретних осіб або які стосуються конкретної ситуації, за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію.

79. У зв`язку з цим, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що спірне розпорядження не є тим правовим актом, дія якого поширюється конкретно на позивачку або встановлює конкретні приписи, звернені до позивачки. Межі зазначеної правової ситуації не дають підстав вважати, що існування спірного розпорядження порушує чи якимсь чином зачіпає індивідуальні права і законні інтереси позивачки, які потребують судового захисту. Не доведено таких обставин й позивачкою. Відсутність порушеного права встановлюється при розгляді справи по суті, і є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.

80. З огляду на наведене, Верховний Суд погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову, проте не всі мотиви, що стали основою рішення суду першої інстанції, є правильними, тому його мотивувальну частину необхідно змінити, виклавши її у редакції цієї постанови.

81. Суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про наявність підстав для часткового задоволення позову, тому його рішення підлягає скасуванню.

82. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

83. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

84. Керуючись статтями 345, 352, 356 КАС України, пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року N460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», Верховний Суд,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Чернігівської обласної державної адміністрації та ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Київського апеляційного адміністративного суду 3 жовтня 2017 року у справі №825/1029/17 - скасувати.

Постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 27 липня 2017 року у справі №825/1029/17 змінити в частині мотивів, виклавши їх у редакції цієї постанови.

В іншій частині постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 27 липня 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

СуддіМ.В. Білак О.А. Губська О.В. Калашнікова