Історія справи

Ухвала КАС ВП від 23.06.2019 року у справі №826/28025/15

ПОСТАНОВА

Іменем України

24 жовтня 2019 року

м. Київ

справа №826/28025/15

адміністративне провадження №К/9901/7414/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Рибачука А. І.,

суддів: Бучик А. Ю., Стеценка С. Г.,

розглянувши у порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 826/28025/15

за позовом Публічного акціонерного товариства (далі - ПАТ) "Укртелеком" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації (далі - Нацкомісія) про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Нацкомісії

на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 17.02.2016, ухвалену у складі судді Кузьменка В. А. та

постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 10.03.2016, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Кузьменка В. В., суддів Василенка Я. М., Степанюка А. Г., -

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1.23.12.2015 ПАТ "Укртелеком" звернулось до суду з позовом, в якому просило:

визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 15.12.2015 №648 "Про відмову ПАТ "Укртелеком" у продовженні строку дії ліцензії";

зобов'язати відповідача прийняти рішення про продовження з 03.04.2016 року дії ліцензії позивача від 29.07.2011 серії АВ №583387 на строк не менше 5 років, оформити вказане рішення на бланку ліцензії та видати належним чином оформлену ліцензію.

Позов обґрунтовано, зокрема тим, що відмова відповідача у продовженні строку дії ліцензії є необґрунтованою та такою, що порушує вимоги частини 2 статті 49 Закону України від 18.11.2003 № 1280-IV "Про телекомунікації" (далі - ~law11~), відповідно до якої Нацкомісія не має права відмовити в продовженні строку дії ліцензії, якщо оператором, провайдером телекомунікацій виконуються всі ліцензійні умови та особливі умови, зазначені в ліцензії, або ці умови не виконані з поважних причин, які не залежали від оператора, провайдера телекомунікацій.

2. Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 17.02.2016 частково задовольнив позовні вимоги:

визнав протиправним та скасував рішення Нацкомісії від 15.12.2015 №648 "Про відмову ПАТ "Укртелеком" у продовженні строку дії ліцензії";

в іншій частині адміністративного позову - відмовив.

3. Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 10.03.2016 скасував рішення суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні позову та ухвалив в цій частині нове рішення, яким задовольнив позовні вимоги:

зобов'язав Нацкомісію прийняти рішення про продовження з 03.04.2016 строку дії ліцензії ПАТ "Укртелеком" від 29.07.2011 серія АВ № 583387 на строк не менше 5 років, оформити рішення на бланку ліцензії та видати належним чином оформлену ліцензію ПАТ "Укртелеком";

в іншій частині постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від
17.02.2016 - залишив без змін.

4.30.03.2016 Нацкомісія звернулася до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 17.02.2016 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 10.03.2016, ухвалити нове рішення - про відмову у задоволенні позовних вимог.

5. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 01.04.2016 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.

6.28.04.2016 від позивача до суду касаційної інстанції надійшли заперечення на вказану вище касаційну скаргу, в яких ПАТ "Укртелеком" просить залишити останню без задоволення, а оскаржувані Нацкомісією судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

7.15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від
03.10.2017 "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.

8. Пунктом 4 частини першої розділу VII Перехідних положень КАС України передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

9. Провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи (частина 3 статті 3 КАС України).

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

10. Суди встановили, що 29.07.2011 Нацкомісія видала позивачу ліцензію на вид господарської діяльності: надання послуг телефонного зв'язку (крім відомчих об'єктів) - місцевого з правом створення власної мережі ємністю понад 1 000 (однієї тисячі) абонентських номерів на всій території України, серії АВ № 583387 (вперше видана на бланку серії АА №009501, дата оформлення: 02.04.2001; переоформлена - бланк серії АА720174, дата переоформлення: 02.12.2004; переоформлена - бланк серії АБ №222651, дата переоформлення: 31.10.2005; останнє переоформлення - на бланку серії АВ №583387, дата переоформлення: 29.07.2011), строком дії до 02.04.2016.

Відповідно до оспорюваного у цій справі рішення від 15.12.2015 №648 "Про відмову ПАТ "Укртелеком" у продовженні строку дії ліцензії" Нацкомісія, розглянувши заяву ПАТ "Укртелеком" від 30.11.2015 №2567-Л (вхідний Нацкомісії від 30.11.2015 №9123) про продовження строку дії ліцензії (бланк серії АА №009501, дата оформлення: 02.04.2001; переоформлена - бланк серії АА720174, дата переоформлення: 02.12.2004; переоформлена - бланк серії АБ №222651, дата переоформлення: 31.10.2005; останнє переоформлення - на бланку серії АВ №583387, дата переоформлення: 29.07.2011) на надання послуг телефонного зв'язку (крім відомчих об'єктів) - місцевого з правом створення власної мережі ємністю понад 1000 (однієї тисячі) абонентських номерів на всій території України, вирішила відмовити ПАТ "Укртелеком" у продовженні строку дії зазначеної вище ліцензії та рекомендувала позивачу для подальшого здійснення діяльності у сфері телекомунікацій звернутись до Нацкомісії у порядку, встановленому статтею 45 Закону 1280-IV із заявою про отримання ліцензії на здійснення видів діяльності у сфері телекомунікацій, що визначені ~law12~.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

10. Частково задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив із того, що ліцензія ПАТ "Укртелеком" видана на вид господарської діяльності: надання послуг телефонного зв'язку (крім відомчих об'єктів) - місцевого з правом створення власної мережі ємністю понад 1 000 (однієї тисячі) абонентських номерів на всій території України, що відповідає за своєю суттю видам діяльності, які ліцензуються відповідно до ~law13~, а саме надання послуг фіксованого телефонного зв'язку з правом технічного обслуговування та експлуатації телекомунікаційних мереж і надання в користування каналів електрозв'язку: місцевого; міжміського; міжнародного. Наявність розбіжностей у назві ліцензованої діяльності є особливою умовою, яка в силу положень ~law14~ може бути змінена Нацкомісією при продовженні строку дії ліцензії. В частині відмови у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив із того, що прийняття рішення про продовження строку дії ліцензії, оформлення вказаного рішення на бланку ліцензії та видача належним чином оформленої ліцензії належить до дискреційних повноважень Нацкомісії.

11. Суд апеляційної інстанції ухвалюючи нове рішення в частині зобов'язання Нацкомісію прийняти рішення про продовження з 03.04.2016 строку дії ліцензії ПАТ "Укртелеком" від 29.07.2011 серія АВ № 583387 на строк не менше 5 років, оформити рішення на бланку ліцензії та видати належним чином оформлену ліцензію ПАТ "Укртелеком", виходив із того, що відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд - видати ліцензію або відмовити у її видачі, оскільки існує лише один правомірний варіант поведінки.

Предмет здійснюваної позивачем ліцензованої діяльності у межах спору не змінився, а тому відповідні ліцензійні умови надалі поширюються на такий вид діяльності, і строк дії ліцензії має бути продовжений.

IV ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

12. Касаційна скарга відповідача мотивована тим, що своїми висновками суди попередніх інстанцій фактично розширюють вид діяльності позивача та змінюють умови ліцензії, зокрема в частині здійснення діяльності з прав на технічне обслуговування та експлуатацію телекомунікаційних мереж і надання в користування каналів електрозв'язку: місцевого, міжміського, міжнародного.

13. У запереченнях на касаційну скаргу позивач вказав зокрема на те, що ПАТ "Укртелеком" виконуються Ліцензійні умови здійснення діяльності у сфері телекомунікацій з надання послуг фіксованого телефонного зв'язку з правом технічного обслуговування та експлуатації телекомунікаційних мереж і надання в користування каналів електрозв'язку: місцевого, міжміського, міжнародного, затверджені рішенням Нацкомісії від 10.12.2009 № 1789. При цьому позивач вказує на те, що зміст ~law15~ свідчить про те, що ~law16~ передбачає ліцензування діяльності у сфері телекомунікацій, види якої розмежовується в залежності від особливостей (технологій) їх надання, тому ліцензовані види діяльності мають відповідати видам діяльності вказаним у зазначеній нормі Закону по своєму характеру та суті, а не по буквальній назві.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

11. Верховний Суд заслухав у попередньому судовому засіданні доповідь судді-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення судом касаційної інстанції, та, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а оскаржуваних постанов судів першої та апеляційної інстанцій - без змін, з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

12. Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

13. Повноваження держави щодо управління та регулювання діяльності у сфері телекомунікацій, а також права, обов'язки та засади відповідальності фізичних і юридичних осіб, які беруть участь у даній діяльності або користуються телекомунікаційними послугами визначає ~law17~.

14. Відповідно до ~law18~ Нацкомісія зокрема здійснює ліцензування та реєстрацію у сфері надання телекомунікаційних послуг.

15. Згідно із ~law19~ діяльність у сфері телекомунікацій здійснюється за умови включення до реєстру операторів, провайдерів телекомунікацій, а у визначених законом випадках також за наявності відповідних ліцензій та/або дозволів.

16. Ліцензія - це документ, що засвідчує право суб'єкта господарювання на здійснення зазначеного в ньому виду діяльності у сфері телекомунікацій протягом визначеного строку на конкретних територіях з виконанням ліцензійних умов (~law20~).

17. Алгоритм дій по продовженню строку дії ліцензії визначений у ~law21~, відповідно до частини першої якої, у разі якщо суб'єкт господарювання має намір здійснювати зазначений у ліцензії вид діяльності у сфері телекомунікацій після закінчення строку її дії, він повинен не пізніше ніж за чотири місяці до закінчення строку дії ліцензії звернутися до національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації, із заявою про продовження строку її дії в порядку, визначеному ~law22~.

18. Так, згідно із ~law23~ суб'єкт господарювання, який має намір здійснювати діяльність у сфері телекомунікацій, що ліцензується, особисто, через уповноважений ним орган чи особу або рекомендованим листом з описом вкладення звертається до національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації, із заявою про видачу ліцензії за встановленим нею зразком.

19. При цьому, згідно із ~law24~ національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації, не має права відмовити в продовженні строку дії ліцензії, якщо оператором, провайдером телекомунікацій виконуються всі ліцензійні умови та особливі умови, зазначені в ліцензії, або ці умови не виконані з поважних причин, які не залежали від оператора, провайдера телекомунікацій.

20. Рішення про продовження строку дії ліцензії або про відмову в продовженні строку її дії із зазначенням підстав відмови повинно бути направлено заявнику не пізніше ніж через 15 робочих днів від моменту реєстрації заяви (~law25~).

21. Відповідно до ~law26~ рішення національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації, про продовження строку дії ліцензії оформляється на бланку ліцензії.

При продовженні строку дії ліцензії національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації, може внести зміни до особливих умов зазначеної ліцензії.

22. Таким чином положення ~law27~ потрібно застосовувати в сукупності. Підставою для продовження ліцензії є сукупність таких обставин:

1) виконання заявником (оператором, провайдером телекомунікацій) всіх ліцензійних умов та особливих умов, зазначених в ліцензії;

2) дотримання процедури звернення до Нацкомісії, а саме:

- виявлення наміру здійснювати зазначений у ліцензії вид діяльності у сфері телекомунікацій після закінчення строку її дії шляхом звернення до Нацкомісії для продовження дії ліцензії за 4 місяці до закінчення строку її дії;

- подання документів, визначених ~law28~.

23. Зазначені норми є імперативними і не допускають множинного тлумачення.

Тільки дотримання усіх зазначених вимог в сукупності є підставою для продовження терміну дії ліцензії.

24. У справі, яка розглядається суди встановили, що позивач, на виконання вимог Закону не пізніше ніж за чотири місяці до закінчення строку дії ліцензії,
30.11.2015 подав заяву про продовження строку дії ліцензії на здійснення діяльності у сфері телекомунікацій, в якій просив продовжити строк дії ліцензії серії АВ №583387, виданої 29.07.2011, терміном дії до 02.04.2016.

25. Отже, позивачем дотримано процедуру звернення до Нацкомісії.

26. Водночас, відмовляючи у продовженні строку дії ліцензії Нацкомісія керувалась тим, що вказаний у ліцензії позивача вид господарської діяльності - надання послуг телефонного зв'язку (крім відомчих об'єктів) - місцевого з правом створення власної мережі ємністю понад 1000 (однієї тисячі) абонентських номерів, відсутній у переліку видів діяльності, що ліцензуються відповідно до ~law29~.

27. Колегія суддів зазначає, що ~law30~ передбачає, що ліцензуванню підлягають такі види діяльності у сфері телекомунікацій:

1) надання послуг фіксованого телефонного зв'язку з правом технічного обслуговування та експлуатації телекомунікаційних мереж і надання в користування каналів електрозв'язку: місцевого; міжміського; міжнародного;

2) надання послуг фіксованого телефонного зв'язку з використанням безпроводового доступу до телекомунікаційної мережі з правом технічного обслуговування і надання в користування каналів електрозв'язку: місцевого; міжміського; міжнародного;

3) надання послуг рухомого (мобільного) телефонного зв'язку з правом технічного обслуговування та експлуатації телекомунікаційних мереж і надання в користування каналів електрозв'язку;

4) надання послуг з технічного обслуговування та експлуатації телекомунікаційних мереж, мереж ефірного теле - і радіомовлення, проводового радіомовлення та телемереж.

28. Зі змісту наведених норм видно, що положення ~law31~ передбачають ліцензування діяльності у сфері телекомунікацій, види якої розмежовуються в залежності від особливостей (технологій) їх надання, а саме: надання послуг фіксованого телефонного зв'язку, надання послуг рухомого (мобільного) телефонного зв'язку, у тому числі з правом технічного обслуговування і надання в користування каналів електрозв'язку, та надання послуг з технічного обслуговування та експлуатації телекомунікаційних мереж.

29. Отже, на думку колегії суддів ліцензовані види діяльності мають відповідати видам діяльності, визначеним у ~law32~ по своєму характеру та суті, а не дослівна збіжність з назвою, зазначеною у попередньо виданій ліцензії.

30. Згідно із ~law33~ ліцензійні умови є нормативно-правовим актом, що містить вичерпний перелік організаційних, кваліфікаційних, технологічних та інших спеціальних вимог, обов'язкових для виконання при здійсненні виду діяльності у сфері телекомунікацій, що підлягає ліцензуванню.

Нацкомісія може включати до ліцензій на здійснення діяльності у сфері телекомунікацій для окремих операторів особливі умови.

31. Відповідно до ~law34~ Нацкомісія затвердила Ліцензійні умови здійснення діяльності у сфері телекомунікацій з надання послуг фіксованого телефонного зв'язку з правом технічного обслуговування та експлуатації телекомунікаційних мереж і надання в користування каналів електрозв'язку: місцевого, міжміського, міжнародного (далі - Ліцензійні умови), які містять перелік організаційних, кваліфікаційних, технологічних та інших спеціальних вимог, обов'язкових для виконання при здійсненні діяльності у сфері телекомунікацій, що підлягає ліцензуванню.

32. Згідно із пунктом 5.1. Ліцензійних умов ліцензія на надання послуг фіксованого місцевого телефонного зв'язку з правом технічного обслуговування та експлуатації телекомунікаційних мереж та надання у користування каналів електрозв'язку передбачає здійснення діяльності з надання послуг фіксованого місцевого телефонного зв'язку з ємністю мережі або до 1 тисячі номерів, або до 10 тисяч номерів, або понад 10 тисяч номерів у межах кожного регіону, зазначеного в ліцензії (Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя).

33. Судами встановлено, що ліцензія ПАТ "Укртелеком" видана на вид господарської діяльності: надання послуг телефонного зв'язку (крім відомчих об'єктів) - місцевого з правом створення власної мережі ємністю понад 1 000 (однієї тисячі) абонентських номерів на всій території України.

34. В свою чергу, наявність розбіжностей у назві ліцензованої діяльності є особливою умовою, яка згідно із положеннями ~law35~ може бути змінена Нацкомісією при продовженні строку дії ліцензії.

35. Отже, на думку колегії суддів твердження відповідача про те, що позивач звернувся із заявою щодо продовження строку дії ліцензії на вид діяльності, який не передбачений у переліку видів діяльності, що ліцензуються відповідно до ~law36~, є помилковим, оскільки такий відповідає за своєю суттю видам діяльності, які ліцензуються відповідно до ~law37~, а саме надання послуг фіксованого телефонного зв'язку з правом технічного обслуговування та експлуатації телекомунікаційних мереж і надання в користування каналів електрозв'язку: місцевого; міжміського; міжнародного.

36. Відтак, колегія суддів, погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що оспорюване рішення відповідача не узгоджується із нормами ~law38~, тому є протиправним і підлягає скасуванню.

37. Щодо висновку суду апеляційної інстанції про зобов'язання Нацкомісії прийняти рішення про продовження позивачу строку дії ліцензії, то колегія суддів виходить із такого.

38. Згідно з положеннями Рекомендації № R (80) 2 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11 березня 1980 року як дискреційне повноваження слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин (Рекомендація Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді заступників Міністрів).

39. У справі, яка розглядається відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними, оскільки у разі настання визначених законодавством умов, відповідач зобов'язаний до вчинення конкретних дій - прийняти рішення про продовження строку дії ліцензії.

40. Підставою для відмови у прийнятті такого рішення можуть бути лише визначені законодавством обставини. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд - видати ліцензію або відмовити у її видачі, існує лише один правомірний варіант поведінки.

41. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судом апеляційної інстанції оскаржуваної постанови і погоджується з його висновками у справі, якими доводи скаржника відхилено.

42. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 343 349 350 355 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері зв'язку та інформатизації залишити без задоволення.

Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 10.03.2016 - залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.........................................

А. І. Рибачук

А. Ю. Бучик

С. Г. Стеценко,

Судді Верховного Суду