Історія справи

Ухвала КАС ВП від 11.04.2018 року у справі №811/1831/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

23 жовтня 2019 року

Київ

справа №811/1831/16

адміністративне провадження №К/9901/47056/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шевцової Н. В.,

суддів: Радишевської О. Р., Уханенка С. А.,

розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 811/1831/16

за позовом ОСОБА_1 до Департаменту захисту економіки Національної поліції України про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на постанову Київського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2017 року, прийняту в складі головуючого судді Василенко Г. Ю.,

та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2018 року, ухвалену в складі колегії суддів: головуючого судді Шелест С. Б., суддів Кузьмишина О. М., Пилипенко О. Є.,

УСТАНОВИЛ:

І. Суть спору

1. У грудні 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1) звернувся до суду з позовом до Управління захисту економіки в Кіровоградській області (далі - відповідач), у якому просив:

1.1. Визнати протиправними дії відповідача по закритому, необ'єктивному і не всебічному розгляду звернень від 03 листопада 2016 року та 04 листопада 2016 року, та неприйнятті процесуальних рішень з існуючих фактів створення конфлікту інтересів ОСОБА_2 та посадовими особами СК ТАС під час процедури примусового виконання судового рішення;

1.2. Зобов'язати відповідача виконати вимоги статей 15, 18, 19 Закону України "Про звернення громадян", повернутись до перевірки, порушити відповідне провадження та запросити на розгляд поданих звернень, провести отримання пояснення (допит), долучення до справи доказів, відеозапису, фото та інших матеріалів;

1.3. Зобов'язати відповідача виконати вимоги статей 15, 18, 19 Закону України "Про звернення громадян ", Закону України "Про доступ до публічної інформації", Закону України "Про інформацію" та надати для ознайомлення всі матеріали, які зібрані за результатом проведеної перевірки і стали підставою прийняття відмовного рішення відносно корупціонерів;

1.4. Зобов'язати за результатом розгляду звернень від 03 листопада 2016 року та 04 листопада 2016 року направити копію прийнятого процесуального рішення та роз'яснити процесуальний порядок оскарження.

2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що відповідачем порушено вимоги Закону України "Про звернення громадян", які виявились у неналежному розгляді його звернень, поданих 03 листопада 2016 року та 04 листопада 2016 року. ОСОБА_1 уважає, що його звернення були розглянуті поверхнево та за результатами їх розгляду не прийнято будь-якого процесуального рішення з існуючих фактів конфлікту інтересів під час процедури примусового виконання судового рішення.

3. Відповідач позов не визнав, просив суд відмовити в задоволенні позову з тих підстав, що листом від 05 грудня 2016 №7383/39/110/01-16 позивачу надана повна та обґрунтована відповідь щодо розгляду його заяви від 04 листопада 2016 року та прийнято рішення про відсутність фактичних даних, на основі яких можна було встановити наявність адміністративного правопорушення та складання відповідного протоколу. Відповідач зазначив, що позивач був ознайомлений із матеріалами розгляду його звернення та йому були надані копії документів у встановлений законом строк. З приводу позовних вимог щодо необ'єктивного розгляду звернення позивача від 03 листопада 2016 року, то відповідач зазначив, що така заява до нього не надходила на розгляд та опрацювання, оскільки ця заява про вчинення злочину, знаходиться на розгляді в Кіровоградському відділі поліції Головного управління національної поліції у Кіровоградській області.

4. Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 29 червня 2017 року здійснено заміну первісного відповідача на належного - Департамент захисту економіки Національної поліції України.

5. Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 04 липня 2017 року справу передано на розгляд до Черкаського окружного адміністративного суду.

6. Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 28 липня 2017 року справу передано на розгляд до Київського окружного адміністративного суду на підставі пункту 4 частини 1 статті 22 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року).

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

7.03 листопада 2016 року ОСОБА_1 було викликано наряд поліції та повідомлено про вчинення кримінальних та корупційних правопорушень, пов'язаних з корупцією посадовою особою органу виконавчої влади, а саме: ОСОБА_2, ОСОБА_3 та посадовими особами СК "ТАС" щодо невиконання рішення апеляційного суду від 25 червня 2015 року.

8.03 листопада 2016 року заяву позивача про вчинення кримінального правопорушення зареєстровано в Журналі єдиного обліку заяв і повідомлень про вчинені кримінальні правопорушення та інші події №57076, а в подальшому поєднано із заявою позивача про конфліктну ситуацію із сусідом (ОСОБА_2) з приводу невиконання останнім рішення суду щодо демонтажу незаконної добудови, яку зареєстровано в Журналі єдиного обліку заяв за №58203 від 09 листопада 2016 року.

9.09 листопада 2016 за вказаним фактом було відкрито кримінальне провадження №12016120020013993 за ознаками вчинення кримінального правопорушення, визначеного частиною 1 статті 382 Кримінального кодексу України (невиконання судового рішення).

10.04 листопада 2016 року ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Національної поліції в Кіровоградській області із заявою про викриття корупційного правопорушення, правопорушення, пов'язаного з корупцією, в якій просив:

10.1. Забезпечити відкриття антикорупційного провадження та провести належне ефективне розслідування за статтями 172-7 КУпАП (порушення вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів), 172-9 КУпАП (невжиття заходів щодо протидії корупції) відносно посадової особи ОСОБА_2 та керівника СК "ТАС" Олега Гришина, який перебуває з СК "ТАС" у трудових відносинах;

10.2. Притягнути до відповідальності посадових осіб Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області ОСОБА_4, ОСОБА_2, начальника ДВС України ОСОБА_5, дії яких призвели до навмисно створеного реального конфлікту інтересів, невиконання остаточного рішення апеляційного суду від 25 червня 2015 року, захоплення об'єкту іншим господарчим суб'єктом (компанією ТАС), створені нового конфлікту інтересів, корупційних правопорушень, блокуванні господарської діяльності;

10.3. Внести відповідний припис на усунення вчинених правопорушень, припинення корупції в органах юстиції і діяльності юридичної особи СК "ТАС";

10.4. Повідомити про вжиті заходи викриття корупційного вчинку і результати процедури, покладеної відповідальності.

11. Заява ОСОБА_1 від 04 листопада 2016 року зареєстрована в Журналі єдиного обліку заяв Кіровоградського Відділу поліції Головного управління Національної поліції в Кіровоградській області 08 листопада 2016 року за №58193.

12. У зв'язку із недостатністю відомостей, які можуть свідчити про вчинення кримінального правопорушення, повідомленого в заяві №58193 від 08 листопада 2016 року, ця заява була направлена за належністю до Управління захисту економіки в Кіровоградській області та зареєстрована в Управлінні захисту економіки 21 листопада 2016 року за №3147.

13.21 листопада 2016 року т. в. о начальника Управління захисту економіки в Кіровоградській області доручено провести перевірку обставин, викладених у заяві.

14.05 грудня 2016 року посадовою особою Управління захисту економіки в Кіровоградській області складено висновок №7382/39/110/01-16 про результати розгляду матеріалів перевірки за заявою громадянина ОСОБА_1 від 04 листопада 2016 року щодо встановлення фактів, які підтверджують чи спростовують наявність у діях окремих працівників органів юстиції ознак вчинення пов'язаних з корупцією правопорушень, який був затверджений начальником Управління.

15.05 грудня 2016 року листом №7383/39/110/01-16 відповідач повідомив позивача про те, що його заява від 04 листопада 2016 року щодо встановлення фактів, які підтверджують чи спростовують наявність у діях окремих працівників органів юстиції ознак учинення пов'язаних з корупцією правопорушень, розглянута Управлінням та за результатами проведеної перевірки факти, указані в заяві позивача від 04 листопада 2016 року, визнані такими, що не свідчать про вчинення ОСОБА_2 та іншими особами адміністративних правопорушень, пов'язаних з корупцією.

ІІІ. Рішення судів у цій справі та мотиви їхнього ухвалення

16. Постановою Київського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2017 року, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2018 року, у задоволенні позовних вимог відмовлено.

17. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що заява позивача від 03 листопада 2016 року розглянута в порядку визначеному кримінально-процесуальним законодавством, а заява від 04 листопада 2015 року була розглянута відповідачем відповідно до норм Закону України "Про звернення громадян" повно, своєчасно та об'єктивно.

ІV. Касаційне оскарження

18. На зазначену постанову суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції позивачем подано касаційну скаргу, яку 03 квітня 2018 року зареєстровано у Верховному Суді.

19. У касаційній скарзі позивач посилається на неправильне застосування судами норм процесуального права, а саме: статей 9, 11, 70, 71, 143, 151, 159, 160, 161 КАС України (у редакції, чинній на момент розгляду судом першої інстанції), статей 2, 7, 11, 71 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), просить оскаржувані рішення судів скасувати та передати справу на новий судовий розгляд до Кіровоградського окружного адміністративного суду.

20. На обґрунтування вимог касаційної скарги позивач указує, що отримав від відповідача формальну відповідь. Натомість судами попередніх інстанцій не досліджувалося питання щодо наявності конфлікту інтересів при виконанні судового рішення, про що вказано в заяві. Зазначає, що своїм безвідповідальним рішенням суд першої інстанції показав, що система антикорупційних заходів у країні не працює. Судами не враховано, що фактично невиконанням судового рішення заблоковано його підприємницьку діяльність, чому сприяли посадовець ОСОБА_2 та ОСОБА_6 - представник СК "ТАС".

21. У відзиві на касаційну скаргу відповідач спростовує її доводи, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

22.16 травня 2018 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження та витребувано з Київського окружного адміністративного суду справу № 811/1831/16 (суддя-доповідач - Шарапа В. М. ).

23.06 червня 2019 року розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - № 644/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл справи у зв'язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Шарапи В.

М., що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг.

24. Протоколом повторного автоматизованого розподілу справ між суддями від 06 червня 2019 року визначено склад суду: головуючого суддю - Шевцову Н. В., суддів Радишевську О. Р., Уханенка С. А.

V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

25. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.

26. За правилами частини 3 статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

27. Приписами частини 1 статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

28. Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

29. Згідно із частиною 1 статті 2 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

30. За правилами пункту 1 частини 1 статті 3 КАС України справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

31. Пунктом 1 частини 2 статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема, спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

32. Ужитий у цій процесуальній нормі термін "суб'єкт владних повноважень" позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, іншого суб'єкта при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (Пунктом 1 частини 2 статті 17 КАС України).

33. Згідно з пунктом 2 частини 3 статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи, що належить вирішувати в порядку кримінального судочинства.

34. Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

35. Інструкція про порядок ведення єдиного обліку в органах поліції заяв і повідомлень про вчинені кримінальні правопорушення та інші події, затверджена наказом Міністерства внутрішніх справ України від 06 листопада 2015 року № 1377, зареєстрована в Міністерстві юстиції України від 01 грудня 2015 року за № 1498/27943 (далі - Інструкція № 1377).

35.1. Відповідно до абзацу 2 пункту 5 про заяви і повідомлення, які надійшли до чергової частини органу поліції і в яких відсутні відомості, які вказують на вчинення кримінального правопорушення, після їх реєстрації в журналі єдиного обліку доповідається уповноваженим працівником чергової частини начальникові органу поліції або особі, яка виконує його обов'язки, для розгляду та прийняття рішення згідно із Законом України "Про звернення громадян" або Кодексом України про адміністративні правопорушення.

VI. Позиція Верховного Суду

36. Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги, суд касаційної перевіряє законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій лише в межах доводів касаційної скарги і виходить з такого.

37. Предметом судового розгляду в цій справі є дотримання відповідачем порядку надання відповідей за заявами, що розглядаються в порядку, визначеному Законом № 393/96-ВР.

38. Судами попередніх інстанцій установлено, що 03 листопада 2015 року позивач подав до Кіровоградського відділу поліції Головного управління національної поліції в Кіровоградській області заяву про вчинення кримінального правопорушення, на підставі якої внесено відомості до Єдиного реєстру досудових розслідувань за № 12016120020013993 від 09 листопада 2016 року за ознаками вчинення злочину, визначеного частиною 1 статті 382 Кримінального кодексу України.

39. За таких обставин Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо безпідставності вимог позивача в частині розповсюдження на ці правовідносини вимог Закону України "Про звернення громадян", оскільки правовідносини заявника та органу досудового розслідування в межах конкретного кримінального провадження регламентовано виключно положеннями Кримінального процесуального кодексу України.

40. Щодо процедури розгляду заяви позивача про викриття корупційного правопорушення, правопорушення, пов'язаного з корупцією, від 04 листопада 2016 року, то судами попередніх інстанцій досліджено зміст такої заяви та її вимоги.

41. Судами попередніх інстанцій установлено, що відповідна заява містила такі вимоги:

41.1. Забезпечити відкриття антикорупційного провадження та провести належне афективне розслідування за статтями 172-7 КУпАП (Порушення вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів), 172-9 КУпАП (Невжиття заходів щодо протидії корупції) стосовно посадової особи ОСОБА_2 та керівника СК "ТАС" Олега Гришина, який перебуває з СК "ТАС" у трудових відносинах;

41.2. Притягнути до відповідальності посадових осіб Головного територіального управління юстиції у Кіровоградській області ОСОБА_4, ОСОБА_2, начальника ДВС України ОСОБА_5, дії яких призвели до навмисно створеного реального конфлікту інтересів, невиконання остаточного рішення апеляційного суду від 25 червня 2015 року, захоплення об'єкту іншим господарчим суб'єктом (компанією ТАС), створені нового конфлікту інтересів, корупційних правопорушень, блокуванні господарської діяльності;

41.3. Внести відповідний припис на усунення вчинених правопорушень, припинення корупції в органах юстиції і діяльності юридичної особи СК "ТАС".

42. За наслідками розгляду заяви про вчинення корупційного правопорушення відповідачем після проведення перевірки прийнято рішення про відсутність складу адміністративних правопорушень, викладених у заяві, про що позивача повідомлено листом від 05 грудня 2016 року.

43. Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо відсутності підстав для застосування до спірних правовідносин положень Закону № 393/96-ВР, оскільки вказана заява містила вимоги лише щодо відкриття антикорупційного провадження, притягнення до відповідальності винних осіб та вжиття відповідних заходів щодо них.

44. Водночас судами попередніх інстанцій не враховано, що до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач уважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші обмеження прав чи свобод.

45. Однак сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав визначати спір як публічно-правовий та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

46. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

47. Конституційний Суд України в Рішенні від 14 грудня 2011 року в справі № 1-29/2011 визначив підґрунтя розмежування публічно-правових спорів між судами адміністративної та кримінальної юрисдикцій. У пункті 4.2 цього Рішення Конституційний Суд України дійшов висновку, що до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Кодекс адміністративного судочинства України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

48. Право на звернення до суду не є абсолютним, а здійснюється на підставах і в порядку, установлених законом. Кожний із процесуальних кодексів установлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур, та осіб, котрі вправі ініціювати їхнє вирішення. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу та самі по собі не є порушенням прав на справедливий судовий розгляд та ефективний засіб юридичного захисту, гарантованих статтею 6,13 Конвенції про захист прав особи і основоположних свобод (далі - Конвенція).

49. Відповідна правова позиція викладена у постанові Великої Палити Верховного Суду від 20 березня 2019 року в справі № 808/3230/17.

50. Верховний Суд України в постанові від 24 квітня 2012 року (справа № 21-989во10) зазначив, що намагання здійснити контроль за процесуальною діяльністю поза межами відповідного процесуального регулювання є протиправним втручанням у діяльність особи, наділеної в установленому порядку процесуальними правами, та є посяганням на її процесуальну незалежність.

51. Отже, спори, які стосуються перевірки правомірності дій (рішень) правоохоронних органів, учинених (прийнятих) під час досудового розслідування не відноситься до юрисдикції адміністративних судів, що відповідає вимогам статті 17 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та статті 19 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року).

52. Оскільки, як установлено судами попередніх інстанцій, заяви ОСОБА_1 від 03 листопада 2016 року та від 04 листопада 2016 року містять повідомлення про вчинення кримінального правопорушення, а також вимогу про відкриття антикорупційного провадження, притягнення до відповідальності винних осіб та вжиття відповідних заходів щодо них, то оскарження бездіяльності суб'єкта владних повноважень не може бути розглянуто за правилами адміністративного судочинства.

53. Згідно з абзацом другим частини 1 статті 354 КАС України порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених частини 1 статті 354 КАС України, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

54. Верховний Суд також ураховує, що доводи касаційної скарги не стосуються оскарження судових рішень з підстав порушення правил предметної юрисдикції, що унеможливлює застосування приписів частини 6 статті 346 КАС України.

55. Оскільки в справі, що розглядається, суди попередніх інстанцій помилково прийняли до свого провадження і розглянули справу, яка не відноситься до юрисдикції адміністративних судів, ухвалені судові рішення підлягають скасуванню із закриттям провадження в справі.

56. Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

57. За приписами абзацу 1 частини 1 статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі з підстав, встановлених частини 1 статті 354 КАС України.

58. Оскільки суди попередніх інстанцій розглянули справу з порушенням правил предметної юрисдикції, Верховний Суд установив наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень із закриттям провадження в справі.

VІІ. Судові витрати

59. З огляду на результат касаційного розгляду та категорію справи судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 238, 341, 345, 349, 354, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Постанову Київського окружного адміністративного суду від 26 жовтня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 13 лютого 2018 року в справі № 811/1831/16 скасувати.

3. Провадження в адміністративній справі № 811/1831/16 за позовом ОСОБА_1 до Департаменту захисту економіки Національної поліції України про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії про визнання дій протиправними закрити.

4. Судові витрати розподілу не підлягають.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач: Н. В. Шевцова

Судді: О. Р. Радишевська

С. А. Уханенко