Історія справи

Ухвала КАС ВП від 15.08.2021 року у справі №160/2650/20

ПОСТАНОВА

Іменем України

18 листопада 2021 року

м. Київ

справа №160/2650/20

адміністративне провадження №К/9901/31527/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Уханенка С. А.,

суддів: Кашпур О. В., Радишевської О. Р.,

розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу

за позовом Громадської організації "Платформа Громадський Контроль" до Дніпровської міської ради, за участю третьої особи - Громадської ради при Дніпровській міській раді про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії, визнання протиправним та нечинним рішення, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Громадської організації "Платформа громадський контроль" на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18 листопада 2020 року, ухвалене у складі головуючого судді Серьогіної О. В. та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 09 червня 2021 року, прийняту у складі головуючого судді Білак С. В., суддів: Олефіренко Н. А., Шальєвої В. А.

УСТАНОВИЛ:

І. Суть спору

1. У березні 2020 року Громадська організація "Платформа громадський контроль" звернулася до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Дніпровської міської ради, у якому просила:

- визнати протиправним та нечинним рішення Дніпропетровської міської ради від
19.02.2020 року №65/54 "Про затвердження персонального складу Громадської ради при Дніпровській міській раді та внесення змін до Положення про Громадську раду при Дніпровській міській раді";

- визнати протиправним та нечинним Положення про Громадську раду при Дніпровській міській раді (зі змінами), затверджене рішенням Дніпропетровської міської ради від 24.07.2019 року №94/47 "Про затвердження Положення про Громадську раду при Дніпровській міській раді";

- визнати протиправною бездіяльність Дніпровської міської ради, що полягає у нестворені ініціативної групи для формування нового складу Громадської ради при Дніпровській міській раді шляхом рейтингового голосування на установчих зборах або рейтингового електронного голосування;

- зобов'язати Дніпровську міську раду створити ініціативну групу для формування нового складу Громадської ради при Дніпровській міській раді шляхом рейтингового голосування на установчих зборах або рейтингового електронного голосування.

2. На обґрунтування позову позивач зазначає про протиправність оскаржуваних рішень та протиправну бездіяльність відповідача, з огляду на їх невідповідність Типовому положенню про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації, затвердженого постановою КМУ від 03 листопада 2010 року № 996 (далі - Положення №996).

ІІ. Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи

3. Громадська рада при Дніпровській міській раді, 24 червня 2019 року звернулася до міського голови з листом №03 про затвердження Положення про Громадську раду при Дніпровській міській раді на підставі протоколу загальних зборів Громадської ради №8 від 07.05.19.

4. Рішенням Дніпровської міської ради №94/47 від 24.07.19 затверджено Положення про Громадську раду при Дніпровській міській раді.

5.28 січня 2020 року Громадська рада при Дніпровській міській раді звернулася до міського голови з листом №1 про затвердження нового складу Громадської ради при Дніпровській міській раді та внесення змін до Положення про Громадську раду, затвердженого рішенням міської ради від 24.07.19 №94/47.

6. Рішенням Дніпровської міської ради №65/54 від 19.02.20 затверджено персональний склад Громадської ради при Дніпровській міській раді та внесені зміни до Положення про Громадську раду при Дніпровській міській раді.

7. Зазначаючи про протиправність рішення Дніпровської міської ради №65/54 від
19.02.20 та Положення, затвердженого рішенням Дніпровської міської ради №94/47 від 24.07.19, а також допущену відповідачем бездіяльність щодо створення ініціативної групи для формування нового складу громадської ради при Дніпровській міській раді, позивач звернувся з цим позовом до суду.

ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

8. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18 листопада 2020 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

9. Так, розглядаючи справу по суті позовних вимог суд першої інстанції, керувався приписами Типового положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації, затвердженого постановою КМУ від 03 листопада 2010 року № 996, (далі - Типове положення) та дійшов висновку, що норми останнього є імперативними, та не передбачають відмови в затвердженні складу громадської ради і в затвердженні положення та внесення змін до Положення про Громадську раду при Дніпровській міській раді. В даному випадку функції органу стосовно затвердження складу громадської ради та затвердження положення є погоджувальними, а не дозвільними.

Доводи позивача щодо формування громадської ради, суд першої інстанції, з посиланням на приписи Положення №996, відхилив, оскільки позивачем не надано доказів оскарження дій ініціативної групи з підготовки установчих зборів інститутів громадського суспільства з обрання нового складу Громадської ради при Дніпровській міській раді та визнання незаконним рішення установчих зборів з обрання нового складу Громадської ради, ані до суду, ані до органу виконавчої влади.

Вказані висновки суду першої інстанції стали підставою відмови в задоволенні позовних вимог щодо визнання протиправним Положення про Громадську раду при Дніпровській міській раді, затвердженого рішенням Дніпровської міської ради №94/47 від 24.07.19 та визнання протиправним рішення Дніпровської міської ради №65/54 від 19.02.20 "Про затвердження персонального складу Громадської ради при Дніпровській міській раді та внесення змін до Положення про Громадську раду при Дніпровській міській раді.

Щодо відмови в задоволенні інших позовних вимог, судом першої інстанції зазначено про відсутність підстав для їх задоволення, оскільки вони є похідними від вимог, які судом залишені без задоволення.

10. Третій апеляційний адміністративий суд постановою від 09 червня 2021 року, апеляційну скаргу Громадської організації "Платформа громадський контроль" залишив без задоволення.

Змінив мотивувальну частину рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18 листопада 2020 року у справі №160/2650/20 за позовом Громадської організації "Платформа Громадський Контроль" до Дніпровської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору Громадська рада при Дніпровській міській раді про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії, визнання протиправним та нечинним рішення, виклавши її в новій редакції цієї постанови.

В іншій частині рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18 листопада 2020 року- залишив без змін.

11. Викладаючи мотивувальну частину рішення суду першої інстанції в іншій редакції, суд апеляційної інстанції не застосував приписи Типового положення, проте і не спростував висновку суду першої інстанції щодо його застосовності до спірних правовідносин.

Надаючи оцінку доводам позивача щодо протиправності Положення про Громадську раду при Дніпровській міській раді, суд апеляційної інстанції зазначив, що воно затверджене рішенням Дніпропетровської міської ради від 24.07.2019 року №94/47 "Про затвердження Положення про Громадську раду при Дніпровській міській раді", і таке рішення позивачем не оскаржувалось та є чинним, а тому підстави для його скасування відсутні.

Щодо рішення Дніпровської міської ради №65/54 від 19.02.20, пославшись на приписи Положення про Громадську раду при Дніпровській міській раді щодо статусу, строку повноважень Громадської ради, її складу та порядку формування складу Громадської ради, дійшов висновку про його відповідність вказаному Положенню, яке за попереднім висновком суду апеляційної інстанції є чинним.

Стосовно вимоги позивача про визнання протиправною бездіяльності Дніпровської міської ради у не створенні ініціативної групи для формування персонального складу Громадської ради в сукупності з доводами про її затвердження, спірним у цій справі рішенням, персонального складу Громадської ради при Дніпровській міській раді, який сформований не ініціативною групою, а протиправно самою Громадською радою у порядку та спосіб, що суперечить приписам Положення №996, суд апеляційної інстанції керуючись приписами Положення про Громадську раду при Дніпровській міській раді та Регламентом Громадської ради, дійшов висновку про відсутність визначеної позивачем протиправної бездіяльності відповідача та правомірності затвердження персонального складу Громадської ради при Дніпровській міській раді з огляду на відсутність підстав для утворення ініціативної групи.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги і аргументи сторін

12. Не погоджуючись з судовими рішеннями судів попередніх інстанцій Громадська організація "Платформа громадський контроль", подала касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення та неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення, яким задовольнити адміністративний позов.

13. Підставою для відкриття касаційного провадження стала відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме приписів Типового положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації, затвердженого постановою КМУ від 03 листопада 2010 року № 996 при затвердженні Положення відповідної громадської ради при органі місцевого самоврядування.

Також Суд дійшов висновку щодо необхідності перевірки правильності застосування судом апеляційної інстанції приписів статей 316 та 317 КАС України.

14. У поданому відповідачем відзиві на касаційну скаргу останній, обґрунтовуючи дотримання судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права під час прийняття оскаржуваної постанови, просить відмовити у задоволенні касаційної скарги у повному обсязі.

V. Джерела права й акти їхнього застосування. Позиція Верховного Суду

15. Приписами частини 1 статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

16. Як свідчать матеріали справи, на обґрунтування протиправності оскаржуваних позивачем рішень відповідача, позивач вказує, що затверджене відповідачем Положення про Громадську раду при Дніпровській міській раді та формування персонального складу Громадської ради при Дніпровській міській раді мають відповідати приписам Типового положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації, затвердженого постановою КМУ від 03 листопада 2010 року № 996.

17. За змістом частини 2 статті 19 Конституції України та частини 3 статті 24 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

18. Як зазначалося, постановою КМУ від 03 листопада 2010 року № 996 "Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики" було затверджено, зокрема Типове положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації, яке регулює діяльність громадської ради при визначених вказаним положенням органах і серед них відсутні органи місцевого самоврядування.

19. При цьому, пунктом 5 постанови КМУ від 03 листопада 2010 року № 996 "Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики рекомендовано органам місцевого самоврядування під час проведення консультацій з громадськістю та утворення громадських рад при органах місцевого самоврядування керуватися затвердженими цією постановою Порядком і Типовим положенням.

20. Тобто зазначений припис постанови КМУ від 03 листопада 2010 року № 996 носить рекомендаційний характер і тому приписи затверджених цією постановою Порядку і Типового положення не є обов'язковими для застосування органами місцевого самоврядування під час проведення консультацій з громадськістю та утворення громадських рад при органах місцевого самоврядування.

21. З огляду на наведене Верховний Суд дійшов висновку про незастосовність приписів Типового положення під час формування інших органів громадського контролю, ніж ті, які зазначені у п. 1 цього Типового положення.

22. Таким чином, Положення про Громадську раду при Дніпровській міській раді (зі змінами), затверджене рішенням Дніпропетровської міської ради від 24.07.2019 року №94/47 "Про затвердження Положення про Громадську раду при Дніпровській міській раді" та рішення Дніпропетровської міської ради від 19.02.2020 року №65/54 "Про затвердження персонального складу Громадської ради при Дніпровській міській раді та внесення змін до Положення про Громадську раду при Дніпровській міській раді" не підлягають визнанню протиправними через їх невідповідність Типовому положенню, затвердженому постановою КМУ від 03 листопада 2010 року №
996.

23. Крім того, суди першої і апеляційної інстанцій, вирішуючи справу послалися на приписи статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", в частині, що встановлює повноваження виконавчих органів місцевого самоврядування.

Проте такі органи у цій справі не були учасниками спірних правовідносин, тому застосування вказаних положень Закону судами першої та апеляційної інстанції є помилковим.

24. Підсумовуючи, Верховний Суд зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли правильного висновку щодо вирішення цього спору по суті позовних вимог.

Водночас застосування нормативних актів, які не регулюють спірні правовідносини є підставою для зміни постанови суду апеляційної інстанцій.

25. Щодо доводів касаційної скарги про одночасне застосування судом апеляційної інстанції приписів статей 316 та 317 КАС України, Суд зазначає наступне.

26. Змінюючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції не зробив висновків щодо порушення судом першої інстанції норм процесуального права та неправильного застосування норм матеріального права.

Зміна мотивувальної частини рішення суду першої інстанції відбулася в межах встановлених судом першої інстанції обставин справи та відповідним їм доказам та з огляду на норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, що відповідає приписам статей 308 та 315 КАС України.

27. Тому доводи касаційної скарги про допущені судом апеляційної скарги порушення в застосуванні приписів статей 316 та 317 КАС України є безпідставними.

28. На підставі пунктів 1, 3 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право: залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення; змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд;

29. Згідно з статтею 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 350 КАС України межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

30. Відповідно до частини 4 статті 353 КАС України зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

31. Зважаючи, що доводи заявника касаційної скарги не знайшли свого підтвердження під час касаційного розгляду, а висновки Верховного Суду вказують на інші мотиви відмови у задоволенні позову, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а мотивувальну частину постанови суду апеляційної інстанції - змінити, виклавши в редакції цієї постанови.

32. З огляду на результат касаційного розгляду витрати, понесені у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, не розподіляються.

33. Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 351, 355, 356, 359 КАС України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Громадської організації "Платформа громадський контроль" залишити без задоволення.

2. Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 09 червня 2021 року змінити, виклавши мотивувальну частину в редакції цієї постанови.

3. В іншій частині постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 09 червня 2021 року та рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 18 листопада 2020 року, в залишеній без змін частині постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 09 червня 2021 року - залишити без змін.

Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не підлягає оскарженню.

Судді: С. А. Уханенко

О. В. Кашпур

О. Р. Радишевська