Історія справи

Ухвала КАС ВП від 29.01.2020 року у справі №260/1165/19

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 жовтня 2021 року

м. Київ

справа № 260/1165/19

адміністративне провадження № К/9901/2293/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Кашпур О. В.,

суддів - Радишевської О. Р., Уханенка С. А.,

розглянув у попередньому судовому засіданні за наявними у справі матеріалами адміністративну справу № 260/1165/19

за позовом ОСОБА_1 до Закарпатської митниці ДФС та Державної фіскальної служби України про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на службі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

за касаційною скаргою Закарпатської митниці ДФС на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 11 листопада 2019 року, прийняте в складі головуючого судді Дору Ю. Ю., та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 грудня 2019 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Кухтея Р. В., суддів Носа С. П., Шевчук С. М.

УСТАНОВИЛ:

І. Короткий зміст позовних вимог

1. У серпні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому, просив:

- визнати протиправними та скасувати наказ ДФС України № 1224-о від 16.07.2019 "Про припинення державної служби", наказ Закарпатської митниці ДФС №578-0 від
16.07.2019 "Про оголошення наказу ДФС України №1224-0 від 16.07.2019 "Про припинення державної служби";

- поновити позивача з 16.07.2019 на державній службі на посаді начальника митного посту "Дяково" Закарпатської митниці або на рівнозначній посаді;

- стягнути з Закарпатської митниці ДФС на його користь суму середнього заробітку за час вимушеного прогулу за період з 16.07.2019 по день фактичного поновлення на роботі, з розрахунку 15 043,24 грн щомісяця,

2. На обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що оскаржувані накази є протиправними та такими, що підлягають скасуванню, оскільки ними порушуються права, свободи та інтереси позивача, а зокрема право на працю та право на повагу до приватного і сімейного життя. Окрім цього позивач зазначив, що його протиправно звільнено на підставі частини 2 статті 87 Закону України "Про державну службу", оскільки факту нез'явлення на службу більш як 150 календарних днів протягом року внаслідок тимчасової непрацездатності не було.

Зокрема вказує, що для розрахунку календарних днів нез'явлення на службу Закарпатською митницею ДФС взято період з 28.09.2018 по 29.03.2019 року, разом з тим, оскільки на посаду позивача призначено 13.04.2016, відповідно, за період роботи позивача з 13.04.2019 по 16.07.2019 дні тимчасової непрацездатності взагалі відсутні. У зв'язку з наведеним, на думку позивача, оскаржувані накази є протиправними та такими, що підлягають скасуванню.

ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

3. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 11 листопада 2019 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 грудня 2019 року, позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано наказ Державної фіскальної служби України від 16.07.2019 № 1224-о "Про припинення державної служби"; визнано протиправним та скасовано наказ Закарпатської митниці ДФС від 16.07.2019 № 578-0 "Про оголошення наказу Державної фіскальної служби України від 16.07.2019 № 1224-0 "Про припинення державної служби"; поновлено ОСОБА_1 з 17.07.2019 на державній службі на посаді начальника митного посту "Дяково" Закарпатської митниці; стягнуто із Закарпатської митниці ДФС на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу з 17 липня 2019 року по 08 листопада 2019 року у розмірі 61
716,00 грн (шістдесят одна тисяча сімсот шістнадцять гривень) із утриманням обов'язкових податків та зборів. Допущено негайне виконання рішення суду в частині поновлення на державній службі на посаді начальника митного посту "Дяково" Закарпатської митниці ДФС та в частині стягнення на користь середнього заробітку за час вимушеного прогулу у межах стягнення за один місяць у розмірі 15043,24 грн (п'ятнадцять тисяч сорок три гривні 24 копійки).

4. Задовольняючи частково позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що ініціювання звільнення позивача зі служби здійснювалось не уповноваженою на те особою, оскільки подання внесено виконуючим обов'язки начальника Закарпатської митниці ДФС, при цьому лише 20.05.2019, в той час, коли позивач приступив до виконання обов'язків 29.03.2019. Суди зазначали, що дії відповідача по винесенні оспорюваного наказу вчинені поза межами розумного строку та не у спосіб, визначений Законом України "Про державну службу". При цьому, суди вважали такі дії відповідачів явно непропорційними, тобто вчиненими без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів позивача, на досягнення яких спрямоване рішення, оспорювані накази не відповідають критеріям щодо правомірності у контексті положень статті 2 КАС України. Реалізація частини 2 статті 87 Закону України "Про державну службу" пов'язана, передусім з можливістю замінити працівника, який тривалий час перебуває на лікарняному, з метою недопущення виконання функцій такого органу. Проте, відповідачем не було доведено наявність таких підстав та необхідність видачі оспорюваних наказів.

ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись із рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 11 листопада 2019 року та постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 грудня 2019 року, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Закарпатська митниця ДФС подала касаційну скаргу, в якій просить скасувати зазначені судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове судове рішення яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

6. Касаційна скарга обґрунтована тим, що оспорювані накази видані у зв'язку з відсутністю позивача на службі протягом 177 днів в сумарній кількості протягом календарного року внаслідок тимчасової працездатності. Видачі наказів передувало звернення Закарпатської митниці ДФС із поданням до виконуючого обов'язки голови ДФС України. Також, касатор вказує на дотримання вимог Закону України "Про державну службу" №889-VIII від 10.12.2015, в тому числі стосовно правильності обчислення періоду відсутності позивача на службі та звільнення в період непрацездатності. Висновки судів першої та апеляційної інстанцій про порушення строків звільнення позивача відповідач вважає необґрунтованими, оскільки вихід державного службовця на службу не є обставиною, яка перешкоджає суб'єкту призначення реалізувати його право на припинення державної служби за його ініціативою. Також необґрунтованими вважає висновки судів про ініціювання звільнення позивача не уповноваженою на те особою, оскільки ініціатива суб'єкта призначення - це безпосередня видача наказу Державною фіскальною службою України, а не направлення Закарпатською митницею подання.

IV. Позиція інших учасників справи

7. Позивач подав до суду відзив на касаційну скаргу, в якому просить відмовити в задоволенні касаційної скарги а рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.

V. Рух справи у суді касаційної інстанції

8. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

Кашпур О. В., Радишевської О. Р., Уханенка С. А. ухвалою від 28 січня 2020 року відкрив касаційне провадження за вказаною скаргою.

9. Ухвалою Верховного Суду в складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду від 20 жовтня 2021 року справу призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні за наявними у справі матеріалами на 21 жовтня 2021 року.

VІ. Стислий виклад обставин, установлених судами першої та апеляційної інстанцій

10. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій, наказом Закарпатської митниці Державної митної служби України № 184-к від 17.05.1997 "Про призначення" ОСОБА_1 було призначено з 17.05.1997 на посаду головного інспектора Закарпатської митниці.

11. У подальшому, наказом голови Державної фіскальної служби України № 1339-о від 13.04.2016 "Про призначення ОСОБА_1" позивача в порядку переведення було призначено на посаду начальника митного поста "Дяково" Закарпатської митниці ДФС, звільнивши з посади начальника митного поста "Дяково" Закарпатської митниці ДФС та встановлено йому посадовий оклад згідно з штатним розписом митниці та підтверджено раніше присвоєне спеціальне звання радника податкової та митної справи І рангу. Даний наказ було оголошено наказом Закарпатської митниці ДФС № 492-0 від 13.04.2016 "Про оголошення наказу Державної фіскальної служби України №1339-0 від 13.04.2016.

12. Начальник митного посту "Дяково" Закарпатської митниці ДФС ОСОБА_1 протягом року знаходився в стані тимчасової непрацездатності з 28.09.2018 по 29.09.2018-2 календарних дні, листок непрацездатності серії АДМ №788145, виданий
28.09.2018, з 02.10.2018 по 23.10.2018-22 календарних дні, листок непрацездатності серії АДМ №629134, виданий 23.10.2018; з 24.10.2018 по
19.11.2018-27 календарних днів, листок непрацездатності серії АДМ №800242, виданий 24.10.2018, з 20.11.2018 по 05.12.2018-16 календарних днів, листок непрацездатності серії АДМ №800646, виданий 20.11.2018, з 06.12.2018 по
19.12.2018-14 календарних днів, листок непрацездатності серії АДМ №801084, виданий 19.12.2018, з 20.12.2018 по 25.12.2018-6 календарних днів, листок непрацездатності серії АДМ №801821, виданий 20.12.2018, з 26.12.2018 по
07.01.2019-13 календарних днів, листок непрацездатності серії АДМ №714729, виданий 04.01.2019, з 08.01.2019 по 21.01.2019-14 календарних днів, листок непрацездатності серії АДМ №672072, виданий 09.01.2019, з 24.01.2019 по
01.02.2019-9 календарних днів, листок непрацездатності серії АДМ №672381, виданий 24.01.2019, з 04.02.2019 по 22.02.2019-19 календарних днів, листок непрацездатності серії АДМ №672603, виданий 04.02.2019, а також з 23.02.2019 по
29.03.2019-35 календарних днів, листок непрацездатності серії АДМ №673489, виданий 23.02.2019.

13. Сумарна кількість днів відсутності позивача на службі протягом року внаслідок тимчасової непрацездатності становила 177 днів.

14. У зв'язку з відсутністю позивача на службі протягом року внаслідок тимчасової непрацездатності більш ніж 150 днів, Закарпатська митниця ДФС звернулася до виконуючого обов'язки голови Державної фіскальної служби України О. Власова з поданням про припинення державної служби начальнику митного посту "Дяково" Закарпатської митниці ДФС ОСОБА_1, відповідно до частини 2 статті 87 Закону України "Про державну службу". Подання було підписане виконуючим обов'язки начальника Закарпатської митниці ДФС А. Каращенко та начальником відділу з питань запобігання та виявлення корупції Закарпатської митниці ДФС В. Симчера.

15. За результатами розгляду листа Закарпатської митниці ДФС № 948/18/07-70-04 від 20.05.2019, наказом Державної фіскальної служби України № 1224-о від
16.07.2019 "Про припинення державної служби" було припинено державну службу начальнику митного посту "Дяково" Закарпатської митниці ДФС ОСОБА_1, відповідно до частини 2 статті 87 Закону України "Про державну службу" та вирішено провести з ним розрахунок згідно з діючим законодавством. Наказ підписаний виконуючим обов'язки голови Державної фіскальної служби України О. Власовим.

16. Наказом Закарпатської митниці Державної фіскальної служби України № 578-о від 16.07.2019 "Про оголошення наказу ДФС України № 1224-о від 16.07.2019 "Про припинення державної служби" позивача визнано таким, що припинив державну службу
16.07.2019 у зв'язку з нез'явленням його на службу більш як 150 календарних днів протягом року внаслідок тимчасової непрацездатності відповідно до частини 2 статті 87 Закону України "Про державну службу".

VІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ

17. Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

18. Кодекс адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на момент звернення до суду з цим позовом, далі - КАС України)

Частина 2 статті 2 КАС України. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

19. Преамбулою Закону України "Про державну службу" від 10.12.2015 № 889-VIII (далі-Закон № 889-VIII) передбачено, що Закону України "Про державну службу" від 10.12.2015 № 889-VIII (далі-Закон № 889-VIII визначає принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях.

Згідно з ~law20~ державна служба припиняється за ініціативою суб'єкта призначення (~law21~).

Відповідно до ~law22~ підставою для припинення державної служби за ініціативою суб'єкта призначення може бути нез'явлення державного службовця на службу протягом більш як 120 календарних днів підряд або більш як 150 календарних днів протягом року внаслідок тимчасової непрацездатності (без урахування часу відпустки у зв'язку з вагітністю та пологами), якщо законом не встановлено більш тривалий строк збереження місця роботи (посади) у разі певного захворювання.

За державним службовцем, який втратив працездатність під час виконання посадових обов'язків, посада зберігається до відновлення працездатності або встановлення інвалідності.

VІІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

20. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, здійснюється у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

21. Частиною 2 статті 87 Закону України "Про державну службу" передбачено дві підстави для припинення державної служби за ініціативою суб'єкта призначення, а саме: перша - нез'явлення державного службовця на службу протягом більш як 120 календарних днів підряд внаслідок тимчасової непрацездатності; друга - нез'явлення державного службовця на службу більш як 150 календарних днів протягом року внаслідок тимчасової непрацездатності.

22. Ця підстава виокремлена як самостійна частина статті, оскільки суб'єкт призначення має можливість ініціювати припинення державним службовцем державної служби, тобто ця підстава, на відміну від зазначених у частині першій статті, є правом, а не обов'язком суб'єкта призначення. Наявність такої підстави обумовлена тим, що тривала відсутність державного службовця у випадку тимчасової непрацездатності може негативно впливати на функціонування державного органу, де особа проходить державну службу.

23. З наведених приписів законодавства слідує, що до періоду тимчасової непрацездатності зараховуються всі календарні дні звільнення від роботи за листком непрацездатності, у тому числі святкові, неробочі і вихідні дні, які припадають на такий період.

24. Отже, при визначені наявності підстав для припинення державної служби у зв'язку з нез'явленням державного службовця на службу більш як 150 календарних днів протягом року внаслідок тимчасової непрацездатності облік часу нез'явлення на службі здійснюється не підряд, а сумарно протягом року, починаючи з першого дня нез'явлення на службу через тимчасову непрацездатність.

25. Аналогічний висновок міститься у постановах Верховного Суду від 31 жовтня 2018 року у справі № 815/4343/17, від 06 березня 2019 року у справі № 815/3259/17.

26. Судами попередніх інстанцій встановлено, що у 2018 році позивач був відсутній на роботі (службі) у зв'язку із тимчасовою непрацездатністю у період часу з 28.09.2018 по 31 грудень 2018 року - 93 календарні дні, у 2019 році у період часу з 01.01.2019 по 29.02.2019-84 календарні дні, що складає протягом року, починаючи з 28.09.2018-177 календарних днів.

27. Враховуючи те, що позивача було призначено в порядку переведення на посаду начальника митного поста "Дяково" Закарпатської митниці ДФС наказом ДФС України №1339-о від 13.04.2016, суди першої та апеляційної інстанції правомірно вказували на те, що робочий рік позивача для обрахунку часу його тимчасової непрацездатності слід обраховувати з 13.04.2018 по 12.04.2019.

28. Разом з тим, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що дії відповідачів є непропорційними, тобто вчиненими без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія) та поза межами повноважень, а отже оспорювані накази не відповідають критеріям щодо правомірності у контексті положень статті 2 КАС України, з огляду на наступне.

29. З матеріалів вбачається, що позивач з 29.03.2019 був допущений до роботи та виконував свої функціональні обов'язки до дати його звільнення 16.07.2019.

Тобто, з часу закриття останнього листка непрацездатності до дати звільнення позивач перебував на роботі чотири місяці.

30. В ході апеляційного перегляду, представник відповідача на запитання представника позивача не вказав на обставини, які свідчать про необхідність прийняття оспорюваних наказів після чотирьох місяців роботи позивача після виходу на роботу.

31. Як правильно вказували суди першої та апеляційної інстанцій, ~law24~ не встановлено строк, протягом якого може бути прийняте рішення про припинення державної служби на підставі ~law25~, проте в контексті положень статті 2 КАС України та з урахуванням принципу розумності застосування строків, питання щодо звільнення особи з державної служби на цій підставі не може застосовуватися без обмеження будь-яким строком.

32. На час прийняття оспорюваного наказу, позивач перебував на службі майже чотири місяці, з 29.03.2019 та виконував свої функціональні обов'язки до дати звільнення 16.07.2019.

33. Вказана обставина свідчить про неузгодженість цілей, на які спрямована видача оспорюваних наказів з цілями, на досягнення яких спрямоване застосування норми, на підставі якої була припинена служба позивача.

34. За наявності підстав, визначених ~law26~, припинення державної служби повинно реалізовуватися суб'єктом владних повноважень - працедавцем з метою можливості замінити працівника, який тривалий час перебуває на лікарняному з метою недопущення порушення виконання функцій такого органу, тобто наявність таких підстав припинення державної служби обумовлена тим, що тривала відсутність державного службовця у випадку тимчасової непрацездатності може негативно вплинути на функціонування державного органу, де особа проходить державну службу.

35. Наявність таких підстав, відповідно до частини 2 статті 77 КАС України відповідачами не доведена належними, допустимими, достовірними та достатніми доказами.

36. Посилання касатора на постанови Верховного Суду від 31 жовтня 2018 року у справі № 815/4343/17, від 06 березня 2019 року у справі № 815/3259/17 є безпідставними, оскільки у вказаних справах особи були звільнені одразу після виходу на роботу через виробничу необхідність, а в цій справі позивача було звільнено через 4 місяці після останнього листка непрацездатності.

37. Стосовно висновків судів першої та апеляційної інстанцій про ініціювання припинення служби позивача не уповноваженою на те особою, то колегія суддів Верховного Суду вважає правильною позицію відповідачів з посиланням на пункт 3.4 Порядку призначення (переведення) на посади та звільнення з посад працівників Номенклатури Голови Державної фіскальної служби України, затвердженого наказом ДФС України №421 від 15.06.2017, яким передбачено, що при звільненні, зокрема, начальників митних постів, надається обґрунтоване подання начальника (або особи, що виконує його обов'язки) відповідної митниці ДФС, з відповідними додатками та у випадках, передбачених законодавством заява працівника, завізована відповідним керівником.

38. Разом з тим, правильними є висновки суду апеляційної інстанції про те, що відповідачами не були надані докази на підтвердження наявності у виконуючого обов'язки начальника Закарпатської митниці ДФС А. Каращенко повноважень звертатися до ДФС України з поданням про припинення державної служби позивача станом на 20.05.2019.

39. Отже, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку, що дії відповідачів стосовно прийняття оспорюваних наказів вчинені не у спосіб, визначений ~law27~ та вказаним Порядком, а саме поза межами повноважень.

40. З урахуванням викладеного колегія суддів Верховного Суду не встановила неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права під час ухвалення рішень судами першої та апеляційної інстанцій.

41. У зв'язку з цим, відповідно до статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

ІХ. Судові витрати

42. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

постановив:

1. Касаційну скаргу Закарпатської митниці ДФС залишити без задоволення.

2. Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 11 листопада 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 грудня 2019 року в справі № 260/1165/19 залишити без змін.

3. Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий: О. В. Кашпур

Судді: О. Р. Радишевська

С. А. Уханенко