Історія справи

Ухвала КАС ВП від 20.09.2018 року у справі №814/2938/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

20 травня 2020 року

Київ

справа №814/2938/17

провадження №К/9901/61314/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Данилевич Н. А., Шевцової Н. В.,

розглянув у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до начальника Управління Служби безпеки України у Миколаївській області Ляха Олексія Анатолійовича, Управління Служби безпеки України у Миколаївській області, треті особи: Миколаївська обласна державна адміністрація, Адміністрація Президента України, Кабінет Міністрів України, про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 26 березня 2018 року (суддя Біоносенко В.В.) та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2018 року (судді Осіпов Ю.В., Бойко А.В., Єщенко О.В.),

І. Суть спору та встановлені судами фактичні обставини справи.

1. У грудні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду до адміністративним позовом до начальника Управління Служби безпеки України в Миколаївській області Ляха О.А. та Управління Служби безпеки України в Миколаївській області (далі - Управління СБУ) і з урахуванням заяви про зміну предмета позову просив визнати протиправним та скасувати розпорядження Управління СБУ № 117д від 24.11.2017, підписаного начальником Управління СБУ Лях О.А. в частині скасування допуску до державної таємниці за формою 3 голові Арбузинської районної державної адміністрації Миколаївської області Палію О.В.

2. Позовні вимоги ОСОБА_1 обґрунтував тим, що визначених у статті 23 Закону України від 21.01.1994 № 3855-ХІІ «Про державну таємницю» (далі - Закон № 3855-ХІІ) підстав для скасування допуску до державної таємниці стосовно нього не було.

3. У справі встановлено, що Указом Президента України від 31.03.2015 № 359/2015-рп ОСОБА_1 призначений на посаду голови Арбузинської районної державної адміністрації Миколаївської області.

4. За розпорядженням начальника Управління СБУ від 12.06.2015 ОСОБА_1 надано допуск до державної таємниці за формою 3.

5. Управління СБУ 23.11.2017 провело позапланову тематичну перевірку стану охорони державної таємниці в Арбузинській районній державній адміністрації Миколаївській області. Під час перевірки встановлено 27 фактів порушення щодо поводження з секретними документами, обладнання приміщення режимно-секретної частини, використання незахищених електронних засобів інформації та інше.

6. Зазначені порушення відповідач розцінив як порушення вимог обліку та зберігання секретних документів і справ, створення загрози витоку секретної інформації, порушення вимог режиму секретності щодо організації порядку знищення носіїв секретної інформації, порушення вимог проведення періодичних перевірок.

7. 24.11.2017 спеціаліст ВОДТ Управління СБУ Павлюк Н.П. на підставі вказаного вище акта перевірки склав Висновок про скасування ОСОБА_1 допуску до державної таємниці, який затверджений начальником Управління СБУ та погоджений з начальником ВОДТ Управління СБУ Шишкіним Р.О.

8. Відтак начальник Управління СБУ Лях О.А., на підставі акта перевірки та висновку та у зв`язку з виявленням обставин, передбачених пунктом 3 частини другої статті 23, частини другої статті 26 Закону № 3855-ХІІ видав розпорядження № 117д від 24.11.2017, яким скасував допуск ОСОБА_1 до державної таємниці.

9. 24.11.2017 начальник Управління СБУ своїм листом вих. № 64/33-10854 повідомив ОСОБА_1 про скасування його допуску до державної таємниці з зазначенням порушень, виявлених під час перевірки в Арбузинської районної державної адміністрації, та підстав ухвалення такого рішення.

10. Не погодившись з правомірністю цього наказу, позивач звернувся до суду.

ІІ. Рішення судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення.

11. Миколаївський окружний адміністративний суд рішенням від 26 березня 2018 року відмовив у задоволенні позову.

12. Одеський апеляційний адміністративний суд постановою від 11 липня 2018 року залишив без змін рішення суду першої інстанції.

13. Суди попередніх інстанцій зазначили, що відповідно до вимог Закону № 3855-ХІІ раніше наданий допуск до державної таємниці може бути скасовано за невиконання громадянином обов`язків щодо збереження державної таємниці, яка йому довірена або довірялася раніше. Одним з таких обов`язків є виконання вимог режиму секретності.

14. Суди зауважили також, що законодавство не містить вичерпного переліку порушень, що можуть слугувати підставою для скасування раніше наданого допуску до державної таємниці.

15. Оцінка виявлених фактів порушення вимог режиму секретності як підстави для прийняття рішення про скасування раніше наданого допуску до державної таємниці належить до дискреційних повноважень спеціального визначеного органу, на який покладено здійснювати контроль у сфері державної таємниці - Службу безпеки України.

16. У цій справі підставою для видання оскарженого розпорядження від 24.11.2017 №-117д, яким позивачу скасовано допуск до державної таємниці, слугував виявлений за наслідками тематичної перевірки стану охорони державної таємниці в Арбузинській районної державної адміністрації факт невиконання позивачем вимог режиму секретності, про що складено акт від 24.11.2017.

17. Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції зазначив, що Управління СБУ при прийнятті спірного розпорядження діяло правомірно.

ІІІ. Касаційне оскарження.

18. У касаційній скарзі позивач просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

19. Зазначив, що у сфері відносин щодо охорони державної таємниці, зокрема у питаннях, які стосуються надання чи скасування допуску до державної таємниці Служба безпеки України справді наділена широкими дискреційними повноваженнями (з огляду на її завдання та функції у цій сфері). Водночас, наданий Службі безпеки України обсяг повноважень дає підстави вважати, що при прийнятті рішень, зокрема про скасування допуску до державної таємниці, цей орган певною мірою виконує функцію суду, що своєю чергою зобов`язує його мотивувати свої рішення задля дотримання принципу рівності і змагальності сторін.

20. При прийнятті розпорядження, яке є предметом оскарження, відповідач, на думку позивача, не врахував усіх доводів, аргументів та обставин, які повідомив позивач, тож не надав мотивованої відповіді на всі поставлені питання, які вимагали пояснень.

21. Переконує, що визначена Порядком організації та забезпечення режиму секретності в державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 18.12.2013 № 939 (далі - Порядок № 939) процедура проведення перевірки не передбачає як одного із наслідків безумовне скасування допуску до державної таємниці якщо будуть виявлені порушення режиму секретності. У разі виявлення певних порушень керівнику дається час на їх усунення, а також для надання можливості викласти окрему письмову думку з приводу викладених в акті недоліків. У цій справі відповідач провів перевірку за відсутності позивача як керівника органу, в якому проводилася тематична перевірка, не надав можливості надати пояснення та усунути порушення. Тому на дату оформлення акта від 24.11.2017 відповідач не мав підстав для прийняття рішення за наслідками перевірки (без пояснень осіб, кого стосуються виявлені порушення). Наголосив, що суди попередніх інстанцій цим обставинам не надали належної правової оцінки.

22. Зауважив також, що він як голова районної державної адміністрації зобов`язаний здійснювати постійний контроль за забезпеченням охорони державної таємниці (стаття 37 Закону № 3855-ХІІ), водночас як громадянин, якому надано допуск до державної таємниці за формою 3, він підписав письмове зобов`язання виконувати вимоги режиму секретності, що в площині правових підстав для скасування допуску до державної таємниці не є одним і тим самим зобов`язанням.

23. Позивач зазначив, що суди попередніх інстанцій поверхово дослідили обставини цієї справи, безпідставно не взяли до уваги його доводів з приводу процедурних порушень, які допустив відповідач, та щодо помилковості поставлених йому за провину діянь. Судові рішення не містять належної мотивації, а висновки, яких дійшли, ґрунтуються на хибному трактуванні положень законодавства і помилковій оцінці обставин справи.

24. Управління СБУ подало відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити оскаржені судові рішення без змін. Вважає, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій правильні та обґрунтовані.

25. Відповідач серед іншого зазначив про помилковість доводів позивача стосовно порушення процедури в частині оформлення акта перевірки і обов`язкової присутності голови райдержадміністрації.

26. З посиланням на статті 23, 26, 28, 37 Закону № 3855-ХІІ відповідач ствердив, що невиконання керівником своїх обов`язків (контролю за забезпеченням охорони державної таємниці) є похідним від невиконання загальних обов`язків громадянина щодо збереження державної таємниці. Виявивши за наслідками перевірки обставини, передбачені статтею 23 Закону № 3855-ХІІ (про що складено акт від 24.11.2017 № 64/4/116т) Управління СБУ мало достатні підстави для прийняття оскарженого розпорядження. Водночас відповідач наголосив, що скасування допуску до державної таємниці не є видом покарання. Залежно від тяжкості вчиненого винна особа може бути притягнута до дисциплінарної, адміністративної чи кримінальної відповідальності.

27. При прийнятті спірного розпорядження Управління СБУ діяло на підставі і в межах своїх повноважень, доводи касаційної скарги цього не спростовують.

28. Кабінет Міністрів України подав відзив на касаційну скаргу, у якому теж просить відмовити у задоволенні касаційної скарги.

29. Зазначив, що факт невиконання обов`язків головою Арбузинської райдержадміністрації виявлено під час перевірки Управління СБУ, про що складено акт від 24.11.2017 № 64/4/116т. На цій підставі прийнято спірне розпорядження, підстав для скасування якого немає.

30. Миколаївська обласна державна адміністрація теж подала відзив, просить залишити оскаржені судові рішення без змін, касаційну скаргу - без задоволення.

31. Зокрема зазначила, що Управління СБУ при проведенні перевірки діяло правомірно, а доводи позивача щодо функції суду, яку виконує цей орган у спірних правовідносинах, відтак його аргументи про порушення процедури прийняття рішення в цій справі безпідставні. Вважає, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій правильні і обґрунтовані, підстав для скасування судових рішень немає.

ІV. Релевантні джерела права й акти їх застосування.

32. Відповідно до статті 1 Закону № 3855-ХІІ допуск до державної таємниці - це оформлення права громадянина на доступ до секретної інформації.

33. За статтею 5 Закону № 3855-ХІІ забезпечення охорони державної таємниці відповідно до вимог режиму секретності в державних органах, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, в установах і організаціях, діяльність яких пов`язана з державною таємницею, покладається на керівників зазначених органів, підприємств, установ і організацій.

34. Згідно з частиною другою статті 22 Закону № 3855-ХІІ допуск до державної таємниці надається дієздатним громадянам України віком від 18 років, які потребують його за умовами своєї службової, виробничої, наукової чи науково-технічної діяльності або навчання, органами Служби безпеки України після проведення їх перевірки. Порядок надання допуску до державної таємниці визначається Кабінетом Міністрів України.

35. Відповідно до частини другої статті 26 Закону № 3855-ХІІ скасування раніше наданого допуску до державної таємниці здійснюється органами Служби безпеки України у разі виникнення або виявлення обставин, передбачених статтею 23 цього Закону, або після припинення громадянином діяльності, у зв`язку з якою йому було надано допуск, втрати ним громадянства або визнання його недієздатним на підставі інформації, здобутої органами Служби безпеки України або отриманої від державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій.

36. Відповідно до частини першої статті 23 Закону № 3855-ХІІ допуск до державної таємниці не надається у разі:

1) відсутності у громадянина обґрунтованої необхідності в роботі із секретною інформацією;

2) сприяння громадянином діяльності іноземної держави, іноземної організації чи їх представників, а також окремих іноземців чи осіб без громадянства, що завдає шкоди інтересам національної безпеки України, або участі громадянина в діяльності політичних партій та громадських організацій, діяльність яких заборонена у порядку, встановленому законом;

3) відмови громадянина взяти на себе письмове зобов`язання щодо збереження державної таємниці, яка буде йому довірена, а також за відсутності його письмової згоди на передбачені законом обмеження прав у зв`язку з допуском до державної таємниці;

4) наявності у громадянина судимості за тяжкі або особливо тяжкі злочини, не погашеної чи не знятої в установленому порядку;

5) наявності у громадянина психічних розладів, які можуть завдати шкоди охороні державної таємниці, відповідно до переліку, затвердженого Міністерством охорони здоров`я України і Службою безпеки України.

37. Згідно з частинами другою, третьою статті 23 Закону № 3855-ХІІ у наданні допуску до державної таємниці може бути відмовлено також у разі: 1) повідомлення громадянином під час оформлення допуску недостовірних відомостей про себе; 2) постійного проживання громадянина за кордоном або оформлення ним документів на виїзд для постійного проживання за кордоном; 3) невиконання громадянином обов`язків щодо збереження державної таємниці, яка йому довірена або довірялася раніше.

38. Громадянина, якому відмовлено у допуску до державної таємниці, якщо виконання трудових чи службових обов`язків вимагає доступу до державної таємниці, а переміщення на інше робоче місце чи іншу посаду неможливе, може бути в передбаченому законодавством порядку переведено на іншу роботу або службу, не пов`язану з державною таємницею, чи звільнено.

39. Відповідно до статті 28 Закону № 3855-ХІІ громадянин, якому надано допуск до державної таємниці, зобов`язаний: не допускати розголошення будь-яким способом державної таємниці, яка йому довірена або стала відомою у зв`язку з виконанням службових обов`язків; не брати участі в діяльності політичних партій та громадських організацій, діяльність яких заборонена в порядку, встановленому законом; не сприяти іноземним державам, іноземним організаціям чи їх представникам, а також окремим іноземцям та особам без громадянства у провадженні діяльності, що завдає шкоди інтересам національної безпеки України; виконувати вимоги режиму секретності; повідомляти посадових осіб, які надали йому доступ до державної таємниці, та відповідні режимно-секретні органи про виникнення обставин, передбачених статтею 23 цього Закону, або інших обставин, що перешкоджають збереженню довіреної йому державної таємниці, а також повідомляти у письмовій формі про свій виїзд з України; додержуватися інших вимог законодавства про державну таємницю.

40. Згідно з пунктом 7 частини першої статті 24 Закону України від 25.03.1992 № 2229-ХІІ «Про Службу безпеки України» (далі - Закон № 2229-ХІІ) Служба безпеки України зобов`язана брати участь у розробці і здійсненні відповідно до Закону України "Про державну таємницю" та інших актів законодавства заходів щодо забезпечення охорони державної таємниці та здійснення контролю за додержанням порядку обліку, зберігання і використання документів та інших матеріальних носіїв, що містять службову інформацію, зібрану у процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни, сприяти у порядку, передбаченому законодавством, підприємствам, установам, організаціям та підприємцям у збереженні комерційної таємниці, розголошення якої може завдати шкоди життєво важливим інтересам України.

41. За частиною першою статті 37 Закону № 3855-ХІІ керівники державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій зобов`язані здійснювати постійний контроль за забезпеченням охорони державної таємниці.

50. Відповідно до пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-IX) касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

51. Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (тут і далі - в редакції, яка діяла до набрання чинності Законом № 460-IX; далі - КАС) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

52. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

V. Позиція Верховного Суду.

53. У справі встановлено, що позивачу скасовано допуск до державної таємниці за наслідками тематичної перевірки стану охорони державної таємниці Арбузинської районної державної адміністрації Миколаївської області.

54. Порушення, які виявило Управління СБУ (у справі встановлено 27 фактів порушень), дали підстави вважати, що позивач, який був головою Арбузинської районної державної адміністрації Миколаївської області, не виконав взятих зобов`язань щодо виконання вимог режиму секретності та додержання вимог законодавства про державну таємницю. Зокрема суди в цій справі з`ясували, що позивач не вжив належних заходів щодо забезпечення охорони державної таємниці в очолюваному ним органі, а також сам допускав грубі порушення режимних вимог при роботі з документами, яким присвоєно гриф секретності, що створило передумови для витоку секретної інформації або втрати її носія.

55. Виявлені порушення в сукупності дали відповідачу підстави вважати, що такими діями позивач порушив зобов`язання щодо збереження державної таємниці, відтак на підставі статей 23, 26 Закону № 3855-ХІІ відповідач скасував йому допуск до державної таємниці.

56. В обсязі встановлених фактичних обставин і правового регулювання спірних відносин колегія суддів погоджується з висновками судів про правомірність такого рішення відповідача. Доводи позивача щодо відмінностей у зобов`язаннях щодо збереження державної таємниці, які він взяв як громадянин, і тими, які на нього покладено як на голову райдержадміністрації в аспекті спірних правовідносин не змінюють суті виявлених порушень в площині тих наслідків, до яких вони могли призвести.

Йдеться про те, що у випадку з позивачем вжиття організаційних заходів для забезпечення охорони державної таємниці (в межах, зокрема, державного органу) та дотримання режиму секретності перебувають у взаємозалежному прямому зв`язку, адже він як голова зобов`язаний виконувати і те, і інше. За відсутності у райдержадміністрації належних умов, організаційних заходів (як-от наявність режимних приміщень, які б відповідали встановленим вимогам, ведення секретного діловодства), які є необхідними для забезпеченням охорони державної таємниці (постійний контроль за чим повинен здійснювати керівник відповідного органу) засадничо не може бути і належного виконання/дотримання вимог режиму секретності при роботі з документами з грифом секретності (що теж позивачу поставили за провину), тоді як дотримання таких вимог є умовою/способом забезпечення збереження державної таємниці.

57. Колегія суддів погоджується, що встановивши факт неналежного виконання позивачем обов`язків щодо збереження державної таємниці відповідач, з огляду на обсяг його компетенції у сфері цих правовідносин, мав підстави для того, щоб скасувати допуск до державної таємниці.

58. Аргументи позивача про недостатню умотивованість оскарженого розпорядження в аспекті спірних правовідносин ґрунтуються на помилковому трактуванні законодавчих норм та правозастосовної практики і не доводять протиправність спірного рішення. Понад те, такі доводи не заперечують фактичних підстав, які слугували приводом для прийняття спірного розпорядження, які, як установили суди першої та апеляційної інстанцій, в цій справі були.

59. Відповідно до частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

60. Переглянувши оскаржені судові рішення в межах доводів касаційної скарги відповідно до статті 341 КАС, колегія суддів не встановила неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права або порушень норм процесуального права.

Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX, статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 26 березня 2018 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2018 року в цій справі залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді Н. А. Данилевич

Н. В. Шевцова