ПОСТАНОВА

Іменем України

10 травня 2019 року

Київ

справа №826/20201/16

адміністративне провадження №К/9901/38476/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Стрелець Т.Г.,

суддів: Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №826/20201/16

за позовом ОСОБА_1 до Державної судової адміністрації України, Державної казначейської служби України, Апеляційного суду Дніпропетровської області про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 грудня 2017 року (ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Бояринцевої М.А., суддів: Аверкової В.В., Шевченко Н.М.) та на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2018 року (ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Бєлової Л.В., суддів: Безименної Н.В., Кучми А.Ю.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст вимог заяви

1. У грудні 2016 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, в якому просила

- визнати протиправною бездіяльність Державної судової адміністрації України, Апеляційного суду Дніпропетровської області, Головного управління Державної казначейської служби України в ненарахуванні та невиплаті вихідної допомоги у розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою на день досягнення 65-річного віку і реалізованого права на відставку судді, згідно пункту 9 частини п`ятої статті 126 Конституції України та статті 109 Закону України «Про судоустрій та статус суддів» та невиплаті заробітної плати (суддівської винагороди);

- зобов`язати Апеляційний суд Дніпропетровської області здійснити нарахування і виплату за рахунок коштів Державного бюджету України шляхом списання коштів з єдиного казначейського рахунку на користь ОСОБА_1 вихідну допомогу в розмірі 271 150 грн.

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що постановою Верховної Ради України від 05 липня 2016 року №1434-VІІІ позивач була звільнена з посади судді у зв`язку із поданням заяви про відставку відповідно до п. 9 частини 5 ст. 126 Конституції України, а наказом голови Апеляційного суду Дніпропетровської області від 12 липня 2016 року відрахована зі штату Апеляційного суду Дніпропетровської області. Вважає, що в порушення вимог закону на день звільнення позивачу не була виплачена вихідна допомога у розмірі місячного заробітку за кожен рік роботи на посаді судді. Зазначені обставини свідчать про порушення закріплених на законодавчому рівні гарантій на належне забезпечення судді у відставці.

Короткий зміст рішення суду І інстанції

3. 11 грудня 2017 року Окружний адміністративний суд міста Києва вирішив:

У задоволенні адміністративного позову відмовити повністю.

4. Постанова суду першої інстанції мотивована тим, що 01 квітня 2014 набрав чинності Закон України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні" від 27.03.2014 № 1166-VII, пунктом 28 якого виключено статтю 136 Закон України "Про судоустрій і статус суддів". Оскільки на момент виходу позивача у відставку норма статті 136 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" втратила чинність, підстави для виплати йому вихідної допомоги - відсутні.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5. 26 лютого 2018 року Київський апеляційний адміністративний суд вирішив:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 грудня 2017 року - залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 грудня 2017 року - залишити без змін.

6. Апеляційний суд мотивував своє рішення тим, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права і підстав для його скасування не вбачається.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. 15 березня 2018 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 .

У касаційній скарзі касатор просить скасувати постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 грудня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2018 року. Ухвалити нове судове рішення про задоволення позовних вимог.

8. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 07 травня 2018 року відкрито касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 грудня 2017 року та на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2018 року.

9. Державна судова адміністрація України та Апеляційний суд Дніпропетровської області надали до суду відзиви на касаційну скаргу, в яких просили відмовити у задоволенні касаційної скарги, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін.

II. АРГУМЕНТИ СТОРІН

10. Доводи особи, яка подала касаційну скаргу (позивача у справі):

Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій прийняті з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому підлягають скасуванню.

ОСОБА_1 зазначає, що в обґрунтування своїх рішень суди попередніх інстанцій посилалися на низку нормативно-правових актів, які звужували можливість реалізації суддями права на вихідну допомогу. Відповідно до ст. 47 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 07.07.2010 року № 2453-VI при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу визначених Конституцією України гарантій незалежності судді. Статус судді та його елементи, зокрема матеріальне забезпечення судді після припинення його повноважень, є не особистим привілеєм, а засобом забезпечення незалежності працюючих суддів і надається для гарантування верховенства права та в інтересах осіб, які звертаються до суду та очікують неупередженого правосуддя. Конституційний Суд України у своїх рішеннях неодноразово зазначав, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Складовою верховенства права є принцип правової визначеності, основою якого є ідея передбачуваності очікування суб`єктом відносин визначених правових наслідків своєї поведінки, яка відповідає наявним у суспільстві нормативним приписам. Очікувана вихідна допомога, що була гарантована державою у ст.136 Закону України "Про судоустрій та статус суддів", відповідно до практики Європейського суду з прав людини, є правомірними (законними) очікуваннями в розумінні статті 1 Першого протоколу до Конвенції. З огляду на тривалість існування законодавчої норми щодо права судді на отримання вихідної допомоги, виникнення цього права у позивача як у судді під час дії цієї норми закону, повне скасування проголошеного та набутого суддею права на вихідну допомогу без будь-яких альтернатив свідчить про невідповідність втручання держави у права особи критеріям пропорційності, правової визначеності та недотримання державою справедливого балансу між загальними інтересами і набутими відповідно закону правами особи. Зазначене вище, в контексті вимог принципу верховенства права, дає підстави стверджувати, що положення Закону України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні" та положення Закону України "Про забезпечення права на справедливий суд" не можуть вважатись підставою для позбавлення права на отримання вихідної допомоги як елементу реального функціонування принципу незалежності суддів.

11. Доводи, викладені у відзивах на касаційну скаргу (відповідачів у справі):

Державна судова адміністрація України та Апеляційний суд Дніпропетровської області зазначають, що суддя набуває право на виплату вихідної допомоги з моменту виходу у відставку, а не з моменту призначення судді на посаду чи набуття права на відставку. На момент подання позивачем заяви про відставку та на час виходу у відставку чинним законодавством України не було передбачено право на виплату вихідної допомоги, а тому, враховуючи конституційний принцип незворотності дії нормативно-правових актів у часі, у відповідача не було правових підстав для виплати такої допомоги.

IІI. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

12. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 перебувала на посаді судді Апеляційного суду Дніпропетровської області.

13. Постановою Верховної Ради України від 5 липня 2016 року №1434-VIII відповідно до пункту 9 частини п`ятої статті 126 Конституції України ОСОБА_1 звільнено з посади судді Апеляційного суду Дніпропетровської області у зв`язку з поданням заяви про відставку.

14. На підставі вказаної постанови Верховної Ради України, Апеляційним судом Дніпропетровської області прийнято наказ від 12 липня 2016 року №86/к, яким відраховано ОСОБА_1 зі складу суддів апеляційного суду.

15. 6 грудня 2016 року позивач звернулася до Голови Апеляційного суду Дніпропетровської області із заявою про виплату їй вихідної допомоги у розмірі 10 місячних заробітних плат на підставі статті 136 Закону України «Про судоустрій та статус суддів» (у редакції до 27.03.2014 року).

16. За результатами розгляду вказаної заяви Апеляційним судом Дніпропетровської області листом від 9 грудня 2016 року № 7-494-с повідомлено позивача, що виплату вихідної допомоги в розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою, що передбачалася статтею 136 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», діючим законодавством не передбачено.

17. Вважаючи, що ненарахування та невиплата вихідної допомоги у зв`язку з відставкою суперечить чинному законодавству, позивач звернулася із даним позовом до суду.

IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

18. Конституція України в редакції від 02.03.2014 року (чинна на момент винесення постанови про звільнення позивача).

18.1. Стаття 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

18.2. Пункт 9 частини п`ятої статті 126. Суддя звільняється з посади органом, що його обрав або призначив, у разі подання суддею заяви про відставку або про звільнення з посади за власним бажанням.

18.3. Стаття 58. Дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

19. Кодекс адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017 року)

19.1. Частина третя статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

20. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" в редакції Закону №2453-VI від 07.07.2010 року (у редакції, чинній на момент перебування позивача на посаді судді).

20.1. Стаття 136. Судді, який вийшов у відставку, виплачується вихідна допомога у розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою.

21. Закон України «Про судоустрій і статус суддів» в редакції, що діяла на момент виникнення спірних правовідносин.

21.1. Стаття 100. Суддя суду загальної юрисдикції звільняється з посади органом, який його обрав або призначив, виключно з підстав, передбачених частиною п`ятою статті 126 Конституції України, за поданням Вищої ради юстиції.

21.2. Стаття 109. Суддя, який має стаж роботи на посаді судді не менше двадцяти років, має право подати заяву про відставку.

Заява про відставку, заява про звільнення з посади за власним бажанням подається суддею безпосередньо до Вищої ради юстиції, яка протягом одного місяця з дня надходження відповідної заяви вносить до органу, який обрав або призначив суддю, подання про звільнення судді з посади.

У разі звільнення судді з посади в результаті внесення такого подання Вища рада юстиції повідомляє про це Вищу кваліфікаційну комісію суддів України.

Суддя продовжує здійснювати свої повноваження до прийняття рішення про його звільнення.

21.3. Стаття 111. Порядок розгляду питання та прийняття ВРУ рішення про звільнення з посади судді, обраного безстроково, встановлюється цим Законом та Регламентом Верховної Ради України.

Питання про звільнення з посади судді, обраного безстроково, розглядається на пленарному засіданні Верховної Ради України без висновку комітетів Верховної Ради України та будь-яких перевірок. Повноваження судді припиняються з дня набрання чинності постановою Верховної Ради України.

22. Закон України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні"№1166-VII від 27.03.2014 року.

22.1. Пунктом 28 розділу II виключено статтю 136 Закону України "Про судоустрій і статус суддів".

23. Рішення Конституційного Суду України від 3 червня 2013 року №3-рп/2013 у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень статті 2, абзацу другого пункту 2 розділу II „Прикінцеві та перехідні положення" Закону України „Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи", статті 138 Закону України „Про судоустрій і статус суддів" (справа щодо змін умов виплати пенсій і щомісячного довічного грошового утримання суддів у відставці).

23.1. В Основному Законі України незалежність як складова конституційного статусу особи та її професійної діяльності визначена лише стосовно суддів і забезпечується, насамперед, особливим порядком їх обрання або призначення на посаду та звільнення з посади (пункт 27 частини першої статті 85, частини четверта, п`ята статті 126, частини третя, четверта статті 127, стаття 128, пункт 1 частини першої статті 131); забороною впливу на них у будь-який спосіб (частина друга статті 126); захистом професійних інтересів суддів (частина шоста статті 127); підкоренням суддів при здійсненні правосуддя лише закону (частина перша статті 129); особливим порядком притягнення їх до дисциплінарної відповідальності (пункт 3 частини першої статті 131); державним фінансуванням та належними умовами для функціонування судів і діяльності суддів шляхом визначення у Державному бюджеті України окремо видатків на утримання судів (частина перша статті 130); притягненням до юридичної відповідальності винних осіб за неповагу до суду і судді (частина п`ята статті 129); організацією державою особистої безпеки суддів та їхніх сімей (частина сьома статті 126); здійсненням суддівського самоврядування (частина друга статті 130); забороною для професійних суддів належати до політичних партій та профспілок, брати участь у будь-якій політичній діяльності, мати представницький мандат, обіймати будь-які інші оплачувані посади, виконувати іншу оплачувану роботу, крім наукової, викладацької та творчої (частина друга статті 127).

23.2. Таким чином, конституційний статус судді передбачає достатнє матеріальне забезпечення судді як під час здійснення ним своїх повноважень (суддівська винагорода), так і в майбутньому у зв`язку з досягненням пенсійного віку (пенсія) чи внаслідок припинення повноважень і набуття статусу судді у відставці (щомісячне довічне грошове утримання). Статус судді та його елементи, зокрема матеріальне забезпечення судді після припинення його повноважень, є не особистим привілеєм, а засобом забезпечення незалежності працюючих суддів і надається для гарантування верховенства права та в інтересах осіб, які звертаються до суду та очікують неупередженого правосуддя.

23.3. Підставою для отримання матеріального забезпечення судді після припинення його повноважень є виключно конституційно визначений статус професійного судді. Тому таке забезпечення суддів залежить від умов, пов`язаних зі статусом судді та його професійною діяльністю щодо здійснення правосуддя, і не може залежати від інших умов, у тому числі соціального забезпечення, яке призначається і виплачується на загальних засадах та передбачене іншими, крім Закону № 2453, законами України. Одержання суддею у відставці щомісячного довічного грошового утримання не може залежати від виконання ним іншої, зокрема оплачуваної, роботи. Законодавець може передбачати випадки припинення призначення та виплати (або часткової виплати) щомісячного довічного грошового утримання суддів, але тільки з підстав, що прямо впливають на статус суддів (набрання законної сили обвинувальним вироком щодо судді або припинення відставки у зв`язку з повторним обранням на посаду судді тощо).

V.ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

24. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

25. Положення Конституції України стосовно незалежності суддів, яка є невід`ємним елементом статусу суддів та їх професійної діяльності, пов`язані з принципом поділу державної влади та обумовлені необхідністю забезпечувати основи конституційного ладу, права людини, гарантувати самостійність і незалежність судової влади.

26. Визначені Конституцією та законами України гарантії незалежності суддів є невід`ємним елементом їх статусу, поширюються на всіх суддів України та є необхідною умовою здійснення правосуддя неупередженим, безстороннім і справедливим судом; такими гарантіями є надання їм за рахунок держави матеріального забезпечення (суддівська винагорода, пенсія, щомісячне довічне грошове утримання тощо) та надання їм у майбутньому статусу судді у відставці; право судді у відставці на пенсійне або щомісячне довічне грошове утримання є гарантією належного здійснення правосуддя і незалежності працюючих суддів та дає підстави висувати до суддів високі вимоги, зберігати довіру до їх компетентності і неупередженості; щомісячне довічне грошове утримання судді спрямоване на забезпечення гідного його статусу життєвого рівня, оскільки суддя обмежений у праві заробляти додаткові матеріальні блага, зокрема, обіймати будь-які інші оплачувані посади, виконувати іншу оплачувану роботу; конституційний принцип незалежності суддів означає, в тому числі, конституційно обумовлений імператив охорони матеріального забезпечення суддів від його скасування чи зниження досягнутого рівня без відповідної компенсації як гарантію недопущення впливу або втручання у здійснення правосуддя.

27. Аналізуючи вищенаведене, колегія суддів Верховного Суду приходить до висновку, що конституційний статус судді передбачає достатнє матеріальне забезпечення судді як під час здійснення ним своїх повноважень (суддівська винагорода), так і в майбутньому - у зв`язку з досягненням пенсійного віку (пенсія) чи внаслідок припинення повноважень і набуття статусу судді у відставці (щомісячне довічне грошове утримання).

28. У постанові Верховного Суду України №21-635а15 від 16.11.2015 року суд дійшов висновку, що статус судді та його елементи, зокрема матеріальне забезпечення судді після припинення його повноважень, є не особистим привілеєм, а засобом забезпечення незалежності працюючих суддів і надається для гарантування верховенства права та в інтересах осіб, які звертаються до суду та очікують неупередженого правосуддя.

29. Разом з тим, в контексті встановлених обставин у справі та їх значення для вирішення спірних правовідносин колегія суддів вважає за доцільне звернути увагу на правову позицію Конституційного Суду України, викладену в рішенні від 19.11.2013 року №10-рп/2013, відповідно до якої вихідна допомога є разовою формою матеріальної допомоги при виході судді у відставку. Вона виплачується з метою забезпечення йому належних соціально-побутових умов, а також стимулювання осіб, які перебувають на посаді судді, до довгострокового виконання ними професійних обов`язків.

30. Вихідна допомога не належить до таких конституційних гарантій незалежності суддів, як суддівська винагорода чи довічне грошове утримання, оскільки не є основним джерелом матеріального забезпечення суддів, не має постійного характеру та не покриває соціальних ризиків, пов`язаних, зокрема, із хворобою, інвалідністю, старістю. У зв`язку з цим Парламент повноважний встановлювати вихідну допомогу та визначати її розмір.

31. Законом України «Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання України», який набрав чинності 01 квітня 2014 року, було внесено зміни до Закону України «Про судоустрій і статус суддів», а саме - виключено статтю 136 даного Закону, що закріплювала право судді, який вийшов у відставку, на отримання вихідної допомоги у розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою.

32. У рішенні Конституційного Суду України від 9 лютого 1999 року №1-рп/99 зазначено, що за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі.

33. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України.

34. Аналізуючи встановлені судами попередніх інстанцій обставини у справі, колегія суддів дійшла висновку, що повноваження позивача на посаді судді припинились 05 липня 2016 року після прийняття Постанови Верховної Ради України №1434-VІІІ «Про звільнення суддів». Отже, в даному випадку, до спірних правовідносин слід застосовувати положення нормативно-правових актів, які діяли на час прийняття Верховною Радою України постанови про звільнення позивача.

35. Враховуючи, що на момент винесення постанови Верховної Ради України №1434-VIII про звільнення позивача із посади судді норми статті 136 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», які гарантували виплату суддям вихідної допомоги у разі виходу у відставку, були виключені, суди попередніх інстанцій дійшли правильних висновків про відсутність підстав для виплати позивачу такої допомоги.

36. Суд вважає помилковим посилання позивача на правомірні (законні) очікування в розумінні статті 1 Першого протоколу до Конвенції щодо отримання спірної вихідної допомоги, яка була гарантована державою у статті 136 Закону України "Про судоустрій та статус суддів" в редакції, чинній на момент призначення позивача на посаду судді та під час її перебування на цій посаді, з огляду на наступне.

Відповідно до практики Європейського суду з прав людини однією з визначальних обставин, за яких легітимні очікування можуть охоронятися статтею 1 Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, є законодавче закріплення права особи на отримання спірного майна (коштів, соціальних виплат тощо) або коли є усталена практика національних судів, якою підтверджується його існування. Разом з тим, не можна вважати законним очікування, коли у національному законодавстві існує неоднозначність у тлумаченні норми права та з приводу цього існує судовий спір.

Враховуючи те, що на момент звільнення позивача з посади судді, у національному законодавстві не існувало норми, яка передбачала виплату вихідної допомоги, підстави стверджувати про порушення статті 1 Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод - відсутні.

37. Доводи касаційної скарги не спростовують висновків, викладених в оскаржуваних рішеннях судів першої та апеляційної інстанцій, а тому підстави для її задоволення відсутні.

38. Згідно зі статтею 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

39. З урахуванням викладеного, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що судами першої та апеляційної інстанцій винесені законні і обґрунтовані рішення, постановлені з дотриманням норм матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.

2. Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 11 грудня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2018 року у справі №826/20201/16 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Т. Г. Стрелець

Судді О. В. Білоус

І. Л. Желтобрюх