Історія справи

Ухвала КАС ВП від 24.10.2018 року у справі №804/6673/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

05 листопада 2019 року

Київ

справа №804/6673/16

адміністративне провадження №К/9901/44269/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мороз Л. Л.,

суддів: Бучик А. Ю., Рибачука А. І.,

розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу № 804/6673/16

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Михайлівське плюс" до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру про визнання рішення протиправним, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Михайлівське плюс" на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду, прийняту 10 березня 2017 року у складі колегії суддів: головуючого Єфанової О. В., суддів Барановського Р. А., Турлакової Н. В. та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду, прийняту 03 липня 2017 року у складі колегії суддів: головуючого Чабаненко С. В., суддів Прокопчук Т. С., Шлай А. В.,

встановив:

ТОВ "Михайлівське плюс" звернулося до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом, в якому просило: - визнати протиправним та скасувати рішення Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, викладене у Висновку державної експертизи землевпорядної документації від 13 квітня 2016 року № 222-16; - визнати протиправним та скасувати рішення Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, викладене у формі листа від 30 червня 2016 року № 28-28-0.23-10972/2-16; - зобов'язати Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру повторно розглянути проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки водного фонду.

В обґрунтування позовних вимог позивач послався на те, що висновок державної експертизи землевпорядної документації від 13 квітня 2016 року за № 222-16, яким оцінено негативно та не погоджено проект землеустрою, що поданий позивачем до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру для проведення обов'язкової державної експертизи, не відповідає фактичним обставинам та не ґрунтується на вимогах чинного законодавства.

Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10 березня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 03 липня 2017 року, у задоволенні адміністративного позову ТОВ "Михайлівське плюс" відмовлено.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі рішення Новомосковської районної державної адміністрації від 12 березня 2007 року № 391 "Про надання в оренду земельної ділянки водного фонду" на замовлення ТОВ "Михайлівське плюс" було розроблено Проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок водного фонду державної власності загальною площею 111,5049 га в оренду для збереження та використання земель природно-заповідного фонду та для рибогосподарських потреб, які розташовані за межами населеного пункту на територіях Михайлівської та Попасненської сільських рад Новомосковського району Дніпропетровської області.

У зв'язку з відсутністю встановлення меж водоохоронної зони та прибережної захисної смуги, ТОВ "Михайлівське плюс" замовило та оплатило розроблення "Проекту водохоронної зони прибережної захисної смуги ставків" і здійснювало дії по отриманню відповідних погоджень. Проект затверджено розпорядженням голови Новомосковської РДА від 25 грудня 2009 року.

У 2010 році ТОВ "Михайлівське плюс" замовило розроблення "Проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки водного фонду в оренду для рибогосподарських потреб".

У зв'язку з проведенням геодезичних робіт були уточнені розміри об'єкта та внесені відповідні зміни до розпорядження голови Новомосковської РДА від 12 березня 2007 року № 391, про що 26 жовтня 2011 року прийнято розпорядження Новомосковської РДА № 604-р-11.

06 січня 2012 року розпорядженням Новомосковської РДА № 9-р-12 було внесено зміни до розпорядження голови Новомосковської РДА за № 391 від 12 березня 2007 року та викладено пункт 1 розпорядження у такій редакції: "Надати згоду ТОВ "Михайлівське плюс" на розроблення проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельних ділянок водного фонду на території Михайлівської сільської ради площею 106,8321 га та на території Попасненської сільської ради площею 4,6728 га".

Розпорядження голови Новомосковської РДА від 26 жовтня 2011 року № 604-р-11 визнано таким, що втратило чинність.

Після погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, позивач звернувся до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру для проведення державної експертизи землевпорядної документації та за результатами її проведення згідно висновку від 13 квітня 2016 року № 222-16 проект відведення оцінено негативно та не погоджено. Зокрема, згідно висновку проект землеустрою розроблено з порушенням статей 122, 134, 186-1 Земельного кодексу України, а саме: - невідповідність компетенції органів державної влади при наданні дозволу на розробку проекту землеустрою для зазначених потреб; - відсутній дозвіл на спеціальне водокористування; - відсутнє погодження проекту землеустрою територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує політику у сфері земельних ресурсів (термін дії скінчився) та центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері водного господарства.

21 червня 2016 року ТОВ "Михайлівське плюс" подано до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру клопотання про спростування висновків експертизи та про призначення повторної державної експертизи, за результатами розгляду якого відповідач відмовив у проведенні повторної державної експертизи землевпорядної документації, про що повідомив позивача листом від 30 червня 2016 року № 28-28-0.23-10972/2-16.

Суди попередніх інстанцій дійшли висновку щодо необхідності погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства.

Оскільки позивач вказаної вимоги не дотримався, відповідачем обґрунтовано не погоджено поданий позивачем проект землеустрою. З рештою мотивів Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, викладених у висновку від 13 квітня 2016 року № 222-16, суди не погодились.

У поданій касаційній скарзі позивач просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій у справі та прийняти нове рішення, яким задовольнити позов.

Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, враховуючи межі касаційного перегляду, визначені статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, виходить з такого.

На час замовлення позивачем державної експертизи землевпорядної документації, тобто на час виникнення між сторонами спірних правовідносин, частина 3 статті 186-1 Земельного кодексу України (в редакції ~law17~ від 02 липня 2013 року) передбачала погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки водного фонду з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства.

Так, згідно з частиною 3 статті 186-1 Земельного кодексу України проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки водного фонду підлягає також погодженню з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства, а на території Автономної Республіки Крим - з органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань водного господарства.

Отже, проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок водного фонду на території Дніпропетровської області потребує погодження з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства.

Частиною 7 статті 35 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" передбачено, що об'єкт державної експертизи, який не відповідає вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, оцінюється негативно і не погоджується.

Оскільки поданий позивачем проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки водного фонду не відповідає вимогам частини 3 статті 186-1 Земельного кодексу України, яка вимагає, щоб проект був погоджений з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства, відповідач обґрунтовано оцінив негативно і не погодив проект землеустрою.

У касаційній скарзі позивач зазначає, що подана ним землевпорядна документація 17 березня 2016 року була зареєстрована в Управлінні державної експертизи Держгеокадастру, а не повернута, а тому відповідач на момент реєстрації вважав достатніми та повними наявні погодження проекту землеустрою.

З цього приводу суд зазначає, що згідно з абзацом першим підпункту 3.3.1 пункту
3.3 глави 3 Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації, затвердженої Наказом Держкомзему України від 03 грудня 2004 року № 391, (далі - Методика) на підготовчій стадії державної експертизи здійснюється приймання землевпорядної документації, перевірка її складу, а також реєстрація об'єктів державної експертизи на підставі заяви (клопотання) замовника у журналі обліку (реєстрації) об'єктів державної експертизи землевпорядної документації протягом одного дня.

Підпунктом 3.3.2 пункту 3.3 глави 3 Методики передбачено, що усі основні документи і матеріали, додані до об'єкта державної експертизи повинні відповідати таким вимогам:

додатки та передбачені законодавством погодження, а також висновок Комісії з розгляду питань, пов'язаних з погодженням документації із землеустрою повинні бути підписані керівником відповідального органу (організації), скріплені його печаткою та мати термін дії;

графічні матеріали у встановлених законодавством випадках мають бути погоджені керівником територіального органу земельних ресурсів;

кожен аркуш копій архівних документів повинен бути посвідчений підписом архіваріуса та печаткою архівної установи;

кожен аркуш інших документів повинен бути посвідчений підписом і печаткою розробника об'єкта експертизи;

письмова згода землекористувача у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб, повинна бути засвідчена нотаріально;

документація із землеустрою повинна бути пронумерована, прошита та скріплена підписом і печаткою розробника об'єкта експертизи;

При виконанні цих вимог об'єкт державної експертизи підлягає реєстрації. В іншому випадку документація повертається замовнику на доопрацювання без реєстрації.

Отже, реєстрація об'єктів державної експертизи є підготовчою стадією державної експертизи, під час якої лише перевіряється склад поданої документації та її відповідність формальним вимогам.

Натомість, за змістом підпунктів 3.4.1,3.4.2 пункту 3.4 глави 3 Методики, всебічний аналіз землевпорядної документації, відповідність запропонованих заходів вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, зокрема, відповідність змісту документації вимогам законодавства України, здійснюється на основній стадії проведення державної експертизи землевпорядної документації.

Таким чином, зареєструвавши поданий позивачем комплект землевпорядної документації, відповідач не здійснював на цій стадії перевірку відповідності змісту документації вимогам законодавства України, що відповідає вимогам законодавства.

Також, у касаційній скарзі заявник вказує на те, що у проекті землеустрою є висновок Дніпропетровського обласного виробничого управління водного господарства Державного агентства водних ресурсів України від 16 червня 2011 року № 1573/11-11, яким управління погодило проект відведення земельної ділянки.

Позивач вважає, що вказане погодження територіального органу Державного агентства водних ресурсів України є достатнім з огляду на положення частини 20 статті 186 Земельного кодексу України.

Суд не може погодитись із зазначеними доводами позивача з огляду на таке.

Частина 20 статті 186 Земельного кодексу України, на яку посилається позивач, передбачає, що погодження документації із землеустрою здійснюється за місцем розташування земель (земельних ділянок) територіальними органами центральних органів виконавчої влади, утвореними у районі, місті обласного, республіканського значення (Автономної Республіки Крим), містах Києві та Севастополі, або міжрегіональним територіальним органом, у разі якщо повноваження його поширюються на декілька адміністративно-територіальних одиниць.

У разі відсутності територіальних органів центральних органів виконавчої влади, зазначених в абзаці першому цієї частини, погодження документації із землеустрою здійснюється територіальним органом центральних органів виконавчої влади, утвореним в Автономній Республіці Крим, області, а в разі їх відсутності - відповідним центральним органом виконавчої влади безпосередньо.

Як вбачається зі змісту вказаної норми, вона стосується загалом погодження документації із землеустрою.

Види документації із землеустрою, встановлено частиною 2 статті 25 Земельного кодексу України і до них належать:

а) схеми землеустрою і техніко-економічні обґрунтування використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць;

б) проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць;

в) проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів;

г) проекти землеустрою щодо приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій;

ґ) проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок;

д) проекти землеустрою щодо впорядкування території для містобудівних потреб;

е) проекти землеустрою, що забезпечують еколого-економічне обґрунтування сівозміни та впорядкування угідь;

є) проекти землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів;

ж) проекти землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв);

з) робочі проекти землеустрою;

и) технічна документація із землеустрою щодо визначення та встановлення в натурі (на місцевості) державного кордону України;

і) технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості);

ї) технічна документація із землеустрою щодо встановлення меж частини земельної ділянки, на яку поширюються права суборенди, сервітуту;

й) технічна документація із землеустрою щодо поділу та об'єднання земельних ділянок;

к) технічна документація із землеустрою щодо інвентаризації земель.

Отже, як видно із змісту вказаної норми, проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки є лише одним із видів документації із землеустрою.

Тому, частина 20 статті 186 Земельного кодексу України, яка стосується документації із землеустрою є загальною нормою стосовно питань погодження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок.

Натомість, як вказано у частині 6 статті 186 Земельного кодексу України, проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок погоджуються в порядку, встановленому частині 6 статті 186 Земельного кодексу України.

Це означає, що положення статті 186-1 Земельного кодексу України у питанні погодження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок є спеціальними нормами по відношенню до загальної норми, що міститься у частині 20 статті 186 Земельного кодексу України, а тому мають пріоритет у спірних правовідносинах.

Між тим, заявник касаційної скарги вважає, що має місце лише темпоральна колізія норм і тому застосовувати належить положення частини 20 статті 186 Земельного кодексу України, яка прийнята пізніше.

Суд звертає увагу, що, за загальним правилом, у разі збігу темпоральної та змістовної колізій, що виникає внаслідок більш пізнього введення в дію акта, що містить загальну норму, пріоритет віддається спеціальній нормі, хоча акт, який містить її, прийнято раніше. У цьому випадку слід виходити з того, що, незважаючи на зміну загального правила, право має на меті зберегти особливе регулювання, обумовлене специфікою певного виду відносин.

При цьому, як зазначалось, частина 3 статті 186-1 Земельного кодексу України вимагає, щоб проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки водного фонду був також погоджений з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері розвитку водного господарства.

У касаційній сказі позивач також звертає увагу, що Положення про Дніпропетровське обласне управління водних ресурсів, затверджене Наказом Державного агентства водних ресурсів України від 12 вересня 2011 року № 165, відносить до повноважень управління, зокрема, погодження проектів землеустрою, що розробляються з метою надання земель водного фонду.

Проте, за загальним правилом подолання ієрархічних колізій норм права застосовуються норми, що закріплюються в нормативно-правових актах, які мають більш високу юридичну силу, а тому у спірних правовідносинах застосовувати належить саме частину 3 статті 186-1 Земельного кодексу України, яка має вищу юридичну силу, у порівнянні з Наказом Державного агентства водних ресурсів України.

Суди дійшли правильного висновку про необґрунтованість позову про визнання протиправним та скасування рішення Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, викладеного у Висновку державної експертизи землевпорядної документації від 13 квітня 2016 року № 222-16.

Вимоги позивача визнати протиправним та скасувати рішення Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, викладене у формі листа від 30 червня 2016 року №28-28-0.23-10972/2-16 та зобов'язати Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру повторно розглянути проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, на думку суду, також є необґрунтованими.

Так, частинами 1, 2, 3 статті 37 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" від 17 червня 2004 року № 1808-IV передбачено, що замовники або розробники об'єктів державної експертизи, заінтересовані у спростуванні висновків державної експертизи або їх окремих положень, подають обґрунтоване клопотання (заяву) про це до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, у місячний термін з дня отримання клопотання (заяви) розглядає його і за наявності підстав призначає проведення повторної державної експертизи.

У разі спростування висновків державної експертизи, яку проводив центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, до проведення повторної державної експертизи залучаються незалежні експерти.

Отже, за змістом вказаних норм, підставою для проведення повторної державної експертизи є спростування висновків державної експертизи.

Суди попередніх інстанцій встановили, що клопотання про спростування висновків експертизи та про призначення повторної державної експертизи, подане ТОВ "Михайлівське плюс" до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, відповідач розглянув та відмовив у проведенні повторної державної експертизи землевпорядної документації, про що повідомив позивача.

У цій справі підтверджено, що одна з підстав, наведених Державною службою України з питань геодезії, картографії та кадастру у Висновку державної експертизи землевпорядної документації від 13 квітня 2016 року № 222-16, є обґрунтованою (відсутнє погодження проекту землеустрою центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері водного господарства) і свідчить про те, що у відповідача були достатні підстави негативно оцінити та не погодити проект відведення.

Це, відповідно, означає, що дії відповідача щодо відмови у призначенні повторної державної експертизи також є обґрунтованими.

Враховуючи наведене, касаційну скаргу належить залишити без задоволення, а рішення судів - без змін.

Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

постановив:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Михайлівське плюс" залишити без задоволення.

Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10 березня 2017 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 03 липня 2017 року у справі № 804/6673/16 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.........................................

Л. Л. Мороз

А. Ю. Бучик

А. І. Рибачук,

Судді Верховного Суду