Історія справи

Постанова ВП ВС від 27.03.2019 року у справі №818/1487/18
Ухвала КАС ВП від 17.07.2018 року у справі №818/1487/18

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 березня 2019 року

м. Київ

Справа №818/1487/18

Провадження № 11-1477апп18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача ЗолотніковаО.С.,

суддів Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.

розглянула в порядку письмового провадженнякасаційну скаргу ОСОБА_3 на ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 16 квітня 2018 року (суддя Шевченко І. Г.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2018 року (судді Присяжнюк О. В., Русанова В. Б., Курило Л. В.) у справі № 818/1487/18 за позовом ОСОБА_3 до заступника начальника Лебединського відділення поліції Головного управління Національної поліції в Сумській області (далі - Лебединське ВП ГУНП в Сумській області) Хобота Михайла Вікторовича про визнання бездіяльності неправомірною, зобов'язання вчинити дії та

ВСТАНОВИЛА:

У квітні 2018 року ОСОБА_3 звернувся до суду з позовом до заступника начальника Лебединського ВП ГУНП в Сумській області ХоботаМ.В., у якому просив:

- визнати неправомірною бездіяльність відповідача, що полягає у ненаданні відповіді на питання 2, 3, 4, 5 заяви позивача від 28 вересня 2017 року № 460 і невиконанні законних вимог заявника, викладених у пунктах 3, 5 цієї заяви;

- зобов'язати відповідача надати позивачу відповідь на питання 2, 4 заяви від 28 вересня 2017 року № 460.

Сумський окружний адміністративний суд ухвалою від 16 квітня 2018 року, залишеною без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2018 року, відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Не погодившись з указаними судовими рішеннями, позивач посилаючись на порушення судами норм процесуального права, подав касаційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що питання 2, 3, 4, 5 його заяви містять вимоги, не пов'язані з повідомленням про злочин, які сформульовані так, що виключають можливість їх розгляду в порядку Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України). ОСОБА_3 також вказав, що цей позов поданий у зв'язку з ненаданням відповідачем інформації на зазначені питання та невиконанням вимог, викладених у пунктах 3, 5 його заяви від 28 вересня 2017 року № 460. З огляду на це скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про те, що він оскаржує бездіяльність відповідача з причини невнесення до Єдиного реєстру досудових розслідувань (далі - ЄРДР) відомостей про злочин. У зв'язку з викладеним позивач просить скасувати оскаржувані судові рішення та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 16 липня 2018 року відкрив касаційне провадження за скаргою ОСОБА_3, а ухвалою від 14 листопада 2018 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв'язку з оскарженням учасником справи судового рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.

Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 21 січня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників згідно з пунктом 1 частини першої статті 345 КАС України.

Відповідач відзив на касаційну скаргу не надіслав.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для її задоволення.

Як убачається з матеріалів справи, 28 вересня 2017 року ОСОБА_3 звернувся до начальника Лебединського ВП ГУНП в Сумській області ЦуріковаО.М. із заявою № 460, у якій:

1) просив внести до ЄРДР відомості про кримінальне правопорушення за статтею 191 Кримінального кодексу України (далі - КК України) по факту привласнення і розтрати майна, або за статтею 364 КК України по факту зловживання владою і службовим становищем, вчинене Будильським сільським головою ОСОБА_6 у змові з депутатами;

2) якщо слідчий або інші працівники Лебединського ВП ГУНП в Сумській області писатимуть рапорти чи висновки, в яких стверджуватимуть про відсутність в заяві ознак кримінального правопорушення, детально мотивувати своє рішення: назвати докази і повідомити обставини, на підставі яких працівники поліції дійшли такого висновку; вказати статтю закону, яка надає право слідчому робити такі висновки без проведення слідчих дій в досудовому розслідуванні; назвати докази і зазначити обставини, на підставі яких слідчий дійшов такого висновку та спростував факти, викладені в його заяві; описати процес здійснення слідчим оцінки обґрунтованості заяви з повідомленнями про кримінальне правопорушення;

3) до внесення відомостей в ЄРДР заборонити проводити будь-які інші дії, пов'язані з його зверненням, у тому числі робити перевірки, збирати докази чи опитувати осіб;

4) якщо до внесення зазначених відомостей в ЄРДР буде проведена будь-яка перевірка з цього приводу, - назвати осіб, які ініціювали та виконали цю перевірку, а також вказати закони, якими керувалися ці особи при проведенні перевірки;

5) якщо Лебединське ВП ГУНП в Сумській області все ж таки буде проводити перевірку без внесення відомостей до ЄРДР, - залучити його до цієї перевірки.

За результатами розгляду вказаної заяви листом від 06 жовтня 2017 року № К-177/13880 тимчасово виконуючий обов'язки начальника Лебединського ВП ГУНП в Сумській області ХоботМ.В. повідомив позивача про те, що було проведено перевірку, в ході якої встановлено відсутність ознак кримінальних правопорушень.

Вважаючи таку відповідь відповідача неналежною, ОСОБА_3 звернувся до адміністративного суду з цим позовом.

Відмовляючи у відкритті провадження в адміністративній справі, окружний адміністративний суд, з висновками якого погодився й суд апеляційної інстанції, керувався тим, що правовідносини щодо розгляду заяв про вчинення кримінального правопорушення (якою являється і заява позивача від 28 вересня 2017 року № 460) за своєю правовою природою є кримінально-процесуальними. Таким чином, спір, що виник між сторонами, підлягає розгляду в порядку, передбаченому КПК України, оскільки захист прав заявника, з урахуванням обов'язковості дотримання вимог частини другої статті 2 КАС України, вимагав би від адміністративного суду, до якого надійшов такий позов, перевіряти та надавати оцінку дотримання відповідачем приписів, встановлених КПК України, однак адміністративний суд не має повноважень на здійснення такої перевірки та відновлення порушених у рамках кримінального процесу прав заявника. Той факт, що позивач вважає свою заяву в частині такою, що подана в порядку Закону України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян» (далі - Закон № 393/96-ВР), не змінює її суті, а саме того, що вона в цілому є заявою про кримінальне правопорушення, а отже повинна розглядатися за правилами КПК України.

Велика Палата Верховного Суду вважає помилковими ці висновки судів попередніх інстанцій з огляду на таке.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Згідно із частиною першою статті 2 КАС Українизавданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

За правилами пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» позначаєорган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, іншого суб'єкта при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 цього Кодексу).

Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, в якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і який виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Відповідно до статті 40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Згідно зі статтею 5 Закону України від 2 жовтня 1992 року № 2657-XII «Про інформацію» кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів.

Положеннями частини першої статті 1 Закону № 393/96-ВР передбачено право громадян України на звернення до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

У статті 3 Закону № 393/96-ВР визначено, що заява (клопотання) - це звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності.

За правилами частин першої, третьої статті 7 названого Закону звернення, оформлені належним чином і подані в установленому порядку, підлягають обов'язковому прийняттю та розгляду.

Якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об'єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п'яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення; у разі якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в той же термін повертається громадянину з відповідними роз'ясненнями.

Відповідно до статей 15 та 18 Закону № 393/96-ВР органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов'язані об'єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань). Відповідь за результатами розгляду заяв (клопотань) в обов'язковому порядку дається тим органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у заявах (клопотаннях) питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов'язки.

Громадянин, який звернувся із заявою чи скаргою до органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, засобів масової інформації, посадових осіб, має право, серед іншого: особисто викласти аргументи особі, що перевіряла заяву чи скаргу, та брати участь у перевірці поданої скарги чи заяви; бути присутнім при розгляді заяви чи скарги; одержати письмову відповідь про результати розгляду заяви чи скарги.

Згідно зі статтею 19 Закону № 393/96-ВР органи державної влади зобов'язані, зокрема: об'єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги; у разі прийняття рішення про обмеження доступу громадянина до відповідної інформації при розгляді заяви чи скарги скласти про це мотивовану постанову; на прохання громадянина запрошувати його на засідання відповідного органу, що розглядає його заяву чи скаргу; письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення; у разі визнання заяви чи скарги необґрунтованою роз'яснити порядок оскарження прийнятого за нею рішення.

У заяві від 28 вересня 2017 року № 460 ОСОБА_3, крім повідомлення про вчинення кримінального правопорушення, просив розглянути питання, зазначені у пунктах 2, 3, 4, 5 заяви (назвати докази і повідомити обставини, на підставі яких працівники поліції дійшли висновку про відсутність ознак кримінального правопорушення; зазначити норми законів, якими працівники поліції керувалися під час проведення перевірки; назвати осіб, які ініціювали й виконали перевірку за його заявою; залучити позивача до цієї перевірки).

Беручи до уваги наведені правові норми у контексті вирішення питання юрисдикційної належності тих вимог, які ставить перед судом позивач, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що вказані вимоги в розумінні статті 3 Закону № 393/96-ВР підпадають під дію цього Закону.

Отже, спір у цій справі в частині позовних вимог про визнання неправомірною бездіяльності відповідача як суб'єкта владних повноважень при здійсненні ним управлінських функцій, а саме щодо ненадання в порядку Закону № 393/96-ВР відповіді на окремі питання (пункти 2, 4) заяви ОСОБА_3 від 28 вересня 2017 року № 460, зобов'язання надати таку відповідь, а також невиконання вимог, вказаних у пунктах 3, 5 цієї заяви, підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

Аналогічну правову позицію викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 06 лютого 2019 року у справі № 818/929/17 (провадження № 11-1311апп18).

За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково для продовження розгляду.

Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Оскільки суди попередніх інстанцій постановили судові рішення, які перешкоджають подальшому провадженню у справі, з порушенням норм процесуального права, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень з направленням матеріалів позовної заяви до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_3 задовольнити.

2. Ухвалу Сумського окружного адміністративного суду від 16 квітня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 07 червня 2018 року скасувати, а матеріали позовної заяви направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О.С. Золотніков

Судді: С. В. Бакуліна О.Б. Прокопенко

В. В. Британчук Л.І. Рогач

Д. А. Гудима І.В. Саприкіна

О. Р. Кібенко О.М. Ситнік

В. С. Князєв В.Ю. Уркевич

Л. М. Лобойко О.Г. Яновська

Н.П.Лященко