Історія справи

Ухвала КАС ВП від 16.07.2019 року у справі №9901/374/19
Ухвала ВП ВС від 08.11.2020 року у справі №9901/374/19

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 січня 2021 року

м. Київ

Справа № 9901/374/19

Провадження № 11-370заі20

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Анцупової Т. О.,

суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор'євої І. В., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Лобойка Л.

М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.

розглянувши в порядку письмового провадження справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про визнання протиправним та скасування рішення суб'єкта владних повноважень

за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 жовтня 2020 року (у складі колегії суддів Дашутіна І. В., Єресько Л. О., Жука А. В., Мельник-Томенко Ж. М., Шишова О. О.),

УСТАНОВИЛА:

Рух справи

1.12 липня 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - КДКП), в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення КДКП від 29 травня 2019 року № 164дп-19 "Про накладення на прокурора Генічеської місцевої прокуратури Херсонської області ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення".

2. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 05 серпня 2019 року відкрив провадження в зазначеній справі та призначив її до розгляду в судовому засіданні на 25 вересня 2019 року.

3. У судовому засіданні, що відбулося 25 вересня 2019 року, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду встановив, що 19 вересня 2019 року був прийнятий Закон України № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (далі - ~law13~), який 25 березня 2019 року набрав чинності. З набранням чинності ~law14~ функції та повноваження КДКП як суб'єкта владних повноважень покладено на інший орган, а саме Кадрову комісію з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів (далі - Кадрова комісія).

4. Ухвалою від 07 жовтня 2020 року Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду допустив процесуальне правонаступництво шляхом заміни відповідача у справі - КДКП на Кадрову комісію.

5. Не погодившись із таким судовим рішенням з підстави неправильного застосування судом норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 подав до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, у якій просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 жовтня 2020 року та винести нове судове рішення, відповідно до якого допустити процесуальне правонаступництво відповідача з КДКП на Офіс Генерального прокурора.

6. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 01 грудня 2020 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від07 жовтня 2020 року та призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі частини 3 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

7. Станом на 13 січня 2020 року відзив на апеляційну скаргу до Великої Палати Верховного Суду не надходив.

Висновки суду першої інстанції

8. Допускаючи процесуальне правонаступництво шляхом заміни відповідача у справі - КДКП на Кадрову комісію, суд першої інстанції виходив з того, що з урахуванням законодавчих змін, запроваджених із набранням чинності ~law15~, з 25 вересня 2019 року КДКП не є органом, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, її голова і члени вважаються звільненими з посади, а їх повноваження достроково припиненими.

9. Наказом Генерального прокурора України від 09 січня 2020 року № 9 створено Кадрову комісію та затверджено її склад. Згідно з пунктом 2 цього Наказу Кадрова комісія забезпечує розгляд дисциплінарних скарг про вчинення дисциплінарних проступків прокурорами Офісу Генерального прокурора, Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, обласних (регіональних) прокуратур, окружних (місцевих) прокуратур, військових прокуратур, а також здійснення щодо них дисциплінарного провадження.

10. Враховуючи, що функції та повноваження КДКП як суб'єкта владних повноважень покладено на інший орган, а саме Кадрову комісію, суд першої інстанції з урахуванням приписів статті 52 КАС України, дійшов висновку, що у цій справі слід допустити процесуальне правонаступництво шляхом заміни відповідача у справі - КДКП її процесуальним правонаступником - Кадровою комісією.

Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог

11. На обґрунтування доводів апеляційної скарги скаржник зазначає, що Кадрова комісія, що утворена відповідно до Наказу Генерального прокурора від 09 січня 2020 року № 9 не наділена адміністративною процесуальною правосуб'єктністю, оскільки не є суб'єктом владних повноважень, що створена та діє на підставі Конституції та законів України, а отже бути відповідачем у справі.

12. Зокрема скаржник зауважує, що аналіз Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого Наказом Генерального прокурора від 17 жовтня 2019 року № 233 та Наказу Генерального прокурора від 09 січня 2020 року № 9 свідчить, що Кадрова комісія:

- не є юридичною особою, створеною у відповідності до частини 2 статті 73 Закону України "Про прокуратуру";

-не входить до системи органів прокуратури України, передбаченої частиною 1 статті 7 Закону України "Про прокуратуру";

- не створена у відповідності до умов, передбачених частиною 2 статті 7 Закону України "Про прокуратуру".

14. На переконання ОСОБА_1 таким відповідачем у справі має бути саме Офіс Генерального прокурора, оскільки саме він є суб'єктом владних повноважень, що створений та діє на підставі Конституції та законів України, та виконує владні управлінські функції, в тому числі, пов'язані із дисциплінарним провадженням щодо прокурорів.

15. З огляду на зазначене скаржник наголошує, що ухвала Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 жовтня 2020 року прийнята без врахування положень статей 43, 46, 52 КАС України, а тому підлягає скасуванню в апеляційному порядку з винесенням нового судового рішення - про заміну відповідача на Офіс Генерального прокурора.

Оцінка Великої Палати Верховного Суду

16. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, наведені в апеляційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги з таких мотивів.

17. Відповідачем в адміністративній справі згідно з частиною 4 статті 46 КАС є суб'єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено частиною 4 статті 46 КАС .

Відповідно до визначення, закріпленого у пункті 7 частини 1 статті 4 КАС, суб'єктом владних повноважень є орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

З наведеного слідує, що статус суб'єкта владних повноважень мають не лише органи державної влади чи місцевого самоврядування зі статусом юридичної особи, а і їх посадові та службові особи й інші суб'єкти, перелік яких не є вичерпним.

Головною їх ознакою як відповідачів в адміністративній справі є наявність необхідного обсягу компетенції здійснювати публічно-владні управлінські функції і приймати в межах їх реалізації рішення або вчиняти дії, які тягнуть виникнення, зміну чи припинення прав і обов'язків юридичних та фізичних осіб.

18.25 вересня 2019 року набрав чинності Закон України від 19 вересня 2019 року № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури".

19. Пунктом 21 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закон України від 19 вересня 2019 року № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" установлено, що з дня набрання ним чинності члени і голова КДКП вважаються звільненими з посади, а їх повноваження вважаються достроково припиненими.

20. Також Закон України від 19 вересня 2019 року № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" внесено зміни до Закону України "Про прокуратуру", відповідно до яких вислів "Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів" замінено словами "відповідний орган, що здійснює дисциплінарне провадження".

21. Водночас підпунктами 7 та 8 пункту 22 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" згаЗакону України "Про прокуратуру", відповідно до яких вислів "Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів" замінено словами "відповідний орган, що здійснює дисциплінарне провадження" передбачено, що тимчасово, до 01 вересня 2021 року, в Офісі Генерального прокурора, у кожній обласній прокуратурі утворюються відповідні кадрові комісії як органи для забезпечення розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів.

22. Генеральний прокурор визначає: перелік, склад і порядок роботи кадрових комісій Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур; порядок розгляду кадровою комісією скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та процедуру здійснення дисциплінарного провадження; порядок прийняття кадровою комісією рішення за результатами дисциплінарного провадження і за наявності підстав, передбачених Законом України "Про прокуратуру", про накладення на прокурора Офісу Генерального прокурора, обласної та окружної прокуратури дисциплінарного стягнення або про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора.

23. На виконання підпункту 8 пункту 22 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" з метою визначення порядку роботи кадрових комісій, керуючись статтею 9 Закону України "Про прокуратуру", Генеральний прокурор наказом від 17 жовтня 2019 року № 233 затвердив Порядок роботи кадрових комісій (далі - Порядок). Наказом Генерального прокурора від 17 грудня 2019 року № 337 до наказу від 17 жовтня 2019 року були внесені зміни.

24. Наказом Генерального прокурора від 09 січня 2020 року № 9 створено Кадрову комісію.

26. Пунктом 2 Порядку регламентовано участь кадрової комісії в особі уповноважених представників у судовому розгляді справ про оскарження її дій, бездіяльності, рішень та інших актів, ухвалених за результатами дисциплінарних проваджень щодо прокурорів, у тому числі КДКП.

Голова комісії, а також уповноважені працівники підрозділу, що забезпечує її діяльність, згідно з пунктами 5,11 зазначеного Порядку є повноважними особами для підписання процесуальних документів у справах, в яких кадрова комісія бере участь як сторона або третя особа.

Отже, наведеними спеціальними нормами прямо передбачена участь кадрової комісії у судовому розгляді справ з оскарження рішень, дій бездіяльності її чи КДКП як сторони або третьої особи і надано необхідний для цього обсяг процесуальної компетенції.

27. Аналіз наведених норм свідчить про те, що із набранням чинності Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", функції та повноваження КДКП як суб'єкта владних повноважень покладено на інший орган, а саме Кадрову комісію. Виходячи з викладеного Кадрова комісія є належним відповідачем у справі про оскарження рішення КДКП.

28. Відповідно до статті 52 КАС України у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником.

29. Отже, з огляду на законодавчі зміни, що відбулися станом на час розгляду цієї справи, а також те, що функції та повноваження КДКП, як суб'єкта владних повноважень покладено на інший орган, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про потребу здійснити заміну відповідача у цій справі з КДКП на Кадрову комісію.

30. Водночас твердження ОСОБА_1, що належним відповідачем у цій справі має бути Офіс Генерального прокурора, а не Кадрова комісія, з огляду на відсутність у останньої, як вважає позивач, адміністративної процесуальної правосуб'єктності, Велика Палата Верховного Суду вважає безпідставними, оскільки ~law28~ делеговано Генеральному прокурору право створювати органи, що здійснюють дисциплінарне провадження щодо прокурорів. Реалізуючи таке право наказом Генерального прокурора від 09 січня 2020 № 9 створено Кадрову комісію.

Документами, що підтверджують правонаступництво Кадрової комісії щодо КДКП є наказ про створення комісії та положення про комісію.

31. Наведене свідчить, що з моменту припинення повноважень КДКП та створення Кадрової комісії, остання набула відповідних повноважень органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів та відповідної правосуб'єктності, у тому числі щодо можливості бути відповідачем у справах про оскарження їх рішень (включаючи рішення КДКП).

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги

32. Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

33. За правилами частини 1 статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

34. Оскільки суд першої інстанції, постановляючи оскаржувану ухвалу, не допустив порушень норм процесуального права, а наведені скаржником доводи не спростовують викладених у судовому рішенні висновків, апеляційну скаргу ОСОБА_1 слід залишити без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 жовтня 2020 року - без змін.

Висновки щодо розподілу судових витрат

35. Відповідно до частини 6 статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.

36. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 241, 242, 243, 266, 308, 311, 312, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 07 жовтня 2020 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Т. О. Анцупова

Судді: В. В. Британчук К. М. Пільков

Ю. Л. Власов О. Б. Прокопенко

І. В. Григор'єва В. В. Пророк

В. І. Данішевської Л. І. Рогач

Ж. М. Єленіна О. М. Ситнік

О. С. Золотніков В. М. Сімоненко

Л. Й. Катеринчук І. В. Ткач

В. С. Князєв С. П. Штелик

Л. М. Лобойко