Історія справи

Ухвала КАС ВП від 10.02.2019 року у справі №826/4264/17
Постанова ВП ВС від 10.09.2019 року у справі №826/4264/17

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

7 серпня 2019 року

м. Київ

Справа № 826/4264/17

Провадження № 11-116апп19

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Прокопенка О. Б.,

суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти (далі - Агентство), треті особи: Кабінет Міністрів України, ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , про визнання протиправними і скасування рішень

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 8 листопада 2017 року(судді Кучма А. Ю., Аліменко В. О., Безименна Н. В.),

УСТАНОВИЛА:

24 березня 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати протиправним та скасувати рішення зборів членів Агентства від 23 березня 2017 року «Про внесення подання Кабінету Міністрів України щодо призначення на посаду Голови Агентства ОСОБА_2 та ОСОБА_5 , ОСОБА_4 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 - на посаду заступників Голови Агентства».

10 квітня 2017 рокудо суду надійшла заява ОСОБА_1 про зміну позовних вимог, у якій позивач просив суд визнати протиправними та скасувати рішення, прийняті членами Агентства та оформлені протоколом засідання від 23 березня 2017 року.

Обґрунтовуючи позов, ОСОБА_1 послався на те, що згадані вище збори членів Агентства проведені з порушенням вимог пункту 34 Статуту Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15 квітня 2015 року № 244 (далі - Статут), щодо скликання засідання Агентства (за умови його нескликання Головою та заступниками) саме керівником секретаріату Агентства, посаду якого обіймав позивач, який засідання не скликав. Тому, на переконання ОСОБА_1 ,рішення, прийняті на цих зборах, є протиправними, а результати засідання такими, що не можуть мати юридично значущих наслідків.

Крім того, позивач послався на те, що в ОСОБА_2 , яку зазначеними зборами обрано Головою Агентства, закінчився строк її делегування як представника Національної академії правових наук України в Агентстві.

Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 25 липня 2017 року позов задовольнив.

У ході розгляду справи суд встановив такі її обставини.

Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 31 серпня 2016 року № 636-р ОСОБА_1 призначено керівником секретаріату Агентства строком на один рік.

На зборах членів Агентства, які відбулися 21 жовтня 2016 року, ухвалено рішення про затвердження результатів голосування та внесено пропозицію щодо призначення Кабінетом Міністрів України на посаду Голови Агентства ОСОБА_1 , а на посади заступників Голови -ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_4 , ОСОБА_8 , а також про покладення виконання обов`язків заступників керівника секретаріату Агентства на його членів -ОСОБА_9 та ОСОБА_15

На засіданні Агентства, яке відбулося 23 березня 2017 року, ухвалено рішення, зокрема, про:

- відкликання наданого Кабінету Міністрів України подання про призначення на посаду Голови Агентства ОСОБА_1 , на посаду заступників Голови - ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_4 , ОСОБА_8 , складеного за результатами зборів Агентства, які відбулися 21 жовтня 2016 року;

- висловлення недовіри керівнику секретаріату Агентства ОСОБА_1;

- внесення Кабінету Міністрів України пропозиції (подання) про призначення на посаду Голови Агентства ОСОБА_2 , а заступниками Голови Агентства - ОСОБА_6 , ОСОБА_4 , ОСОБА_8 , ОСОБА_7 , ОСОБА_5 .;

- створення комісії з перевірки роботи секретаріату Агентства у складі ОСОБА_4 , Колеснікової ОСОБА_12 , ОСОБА_3 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 ;

- звернення до Кабінету Міністрів України із проханням про звільнення ОСОБА_1 з посади керівника секретаріату Агентства.

До проведення зазначеного засідання Голову та заступників Голови Агентства Кабінетом Міністрів України не було призначено.

Рішення зборів членів Агентства оформлені протоколом від 23 березня 2017 року (надійшов до секретаріату Агентства засобами поштового зв`язку 13 квітня 2017 року).

24 березня 2017 року Департаментом документообігу та контролю Секретаріату Кабінету Міністрів України зареєстровано за № 11657/0/1-17 подання щодо призначення Кабінетом Міністрів України Голови та заступників Голови Агентства.

Зі змісту наявної у матеріалах справи копії такого подання (від 23 березня 2017 року № 03-01) убачається, що ним внесено пропозицію щодо призначення Кабінетом Міністрів України:

- ОСОБА_2 на посаду Голови Агентства;

- ОСОБА_6 , ОСОБА_4 , ОСОБА_8 , ОСОБА_7 , ОСОБА_5 на посади заступників Голови Агентства.

Члени Агентства також просили вважати відізваним подання від 21 жовтня 2016 року щодо призначення Кабінетом Міністрів України Голови та заступників Голови Агентства.

Визнаючи протиправними та скасовуючи рішення, прийняті членами Агентства та оформлені протоколом засідання від 23 березня 2017 року, суд першої інстанції вказав на те, що скликання та проведення зборів відбулося не у спосіб та порядок, що передбачені Статутом Агентства, внаслідок чого порушено права позивача як члена Агентства, який згідно з розпорядженням Уряду на час їх проведення був керівником секретаріату Агентства, та виключно який мав право на скликання зборів, проте заперечує їх скликання.

Крім того, суд першої інстанції керувався тим, що всупереч положенням Статуту Агентства протокол його засідання 23 березня 2017 року секретаріатом не вівся, реєстрація присутніх членів Агентства на зборах не здійснювалася, протокол засідання секретаріатом Агентства на його офіційному веб-сайті не оприлюднювався.

Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 8 листопада 2017 року постанову суду першої інстанції скасував та закрив провадження в адміністративній справі на підставі чинного на той час пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції керувався тим, що Агентство у цьому спорі діє не як суб`єкт владних повноважень у розумінні КАС і цей спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

Не погодившись із ухвалою апеляційного суду, ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, у якій,посилаючись на порушення цим судом норм матеріального та процесуального права, просив скасувати ухвалу про закриття провадження та залишити в силі постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 липня 2017 року про задоволення позову.

На час розгляду справи відповідач та треті особи заперечень (відзивів) на касаційну скаргу не подали.

Дослідивши в межах, визначених частиною першою статті 341 КАС, наведені в касаційній скарзі доводи щодо порушення судом апеляційної інстанції правил предметної юрисдикції, заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, та перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.

Стаття 15 Цивільного кодексу України передбачає право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання. Кожна особа також має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.

Стаття 2 КАС (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду) завданням адміністративного судочинства визначала захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Пункт 1 частини першої статті 3 КАС (у зазначеній редакції) справою адміністративної юрисдикції визнавав публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

За правилами частини першої статті 17 КАС (у зазначеній редакції) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, зокрема на спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС).

Наведене узгоджується й з положеннями статей 2, 4, 19 чинного КАС, які закріплюють завдання адміністративного судочинства, визначення понять публічно-правового спору та суб`єкта владних повноважень, а також межі юрисдикції адміністративних судів.

Таким чином, визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, який виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Публічно-правовим, вважається, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.

Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.

До юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень.

Предметом оскарження у цій справі є рішення зборів членів Агентства від 23 березня 2017 року, яким, зокрема, внесено подання до Кабінету Міністрів України про призначення на посаду Голови цього Агентства ОСОБА_2 та відкликано подання про призначення на цю посаду ОСОБА_1 , а підставою такого оскарження за доводами позивача - дотримання порядку скликання та проведення зборів членів Агентства, на якому ці рішення ухвалено.

Незгода ОСОБА_1 з висновком суду апеляційної інстанції про наявність підстав для закриття провадження у справі обґрунтована тим, що Агентство є суб`єктом владних повноважень, адже здійснює управління у сфері вищої освіти, є юридичною особою публічного права, наділене владно-управлінськими функціями, а отже, цей спір підлягає вирішенню в порядку адміністративного судочинства.

Надаючи оцінку таким доводам скаржника, Велика Палата Верховного Суду керується нижченаведеним.

Статус Національного агентства із забезпечення якості вищої освітивизначено Законом України від 1 липня 2014 року № 1556-VII«Про вищу освіту» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 1556-VII).

Так, статтею 17 цього Закону передбачено, щоАгентство є постійно діючим колегіальним органом, уповноваженим цим Законом на реалізацію державної політики у сфері забезпечення якості вищої освіти. Агентство є юридичною особою публічного права, яка діє згідно з цим Законом і статутом, що затверджується Кабінетом Міністрів України.

Склад Агентства затверджується Кабінетом Міністрів України. Голова та заступники Голови Агентства призначаються на посади і звільняються з посад Кабінетом Міністрів України за поданням Агентства та працюють на постійній основі (частина перша та третя статті 19 Закону).

Відповідно до пункту 8 частини першої статті 12 Закону № 1556-VIIуправління у сфері вищої освіти у межах своїх повноважень здійснюється, зокрема, Національним агентством із забезпечення якості вищої освіти.

Коло повноважень Агентства визначено статтею 18цього Закону, згідно з частино першою якої воно:

1) формує вимоги до системи забезпечення якості вищої освіти, розробляє положення про акредитацію освітніх програм і подає його на затвердження центральному органу виконавчої влади у сфері освіти і науки;

2) аналізує якість освітньої діяльності вищих навчальних закладів;

3) проводить ліцензійну експертизу, готує експертний висновок щодо можливості видачі ліцензії на провадження освітньої діяльності;

4) формує за поданням вищих навчальних закладів (наукових установ) пропозиції, у тому числі з метою запровадження міждисциплінарної підготовки, щодо переліку спеціальностей, за якими здійснюється підготовка здобувачів вищої освіти на відповідних рівнях вищої освіти, і подає його центральному органу виконавчої влади у сфері освіти і науки;

5) формує єдину базу даних запроваджених вищими навчальними закладами спеціалізацій, за якими здійснюється підготовка здобувачів вищої освіти на кожному рівні вищої освіти;

6) проводить акредитацію освітніх програм, за якими здійснюється підготовка здобувачів вищої освіти;

7) формує критерії оцінки якості освітньої діяльності, у тому числі наукових здобутків, вищих навчальних закладів України, за якими можуть визначатися рейтинги вищих навчальних закладів України;

8) розробляє вимоги до рівня наукової кваліфікації осіб, які здобувають наукові ступені, розробляє порядок їх присудження спеціалізованими вченими радами вищих навчальних закладів (наукових установ) та подає його на затвердження центральному органу виконавчої влади у сфері освіти і науки;

9) розробляє положення про акредитацію спеціалізованих вчених рад та подає його на затвердження центральному органу виконавчої влади у сфері освіти і науки, акредитує спеціалізовані вчені ради та контролює їх діяльність;

10) акредитує незалежні установи оцінювання та забезпечення якості вищої освіти;

11) здійснює інші повноваження, передбачені законом.

Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти щороку готує та оприлюднює доповідь про якість вищої освіти в Україні, її відповідність завданням сталого інноваційного розвитку суспільства, звіт про власну діяльність, формує пропозиції щодо законодавчого забезпечення якості вищої освіти та направляє зазначені документи Верховній Раді України, Президентові України, Кабінетові Міністрів України та вищим навчальним закладам для їх обговорення та належного реагування (частина друга статті 18).

Частинами першою та другою статті 20 Закону № 1556-VII передбачено, що засідання Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти є правомочним, якщо в ньому беруть участь не менше двох третин його членів. Рішення з усіх питань приймаються більшістю від складу Національного агентства з якості вищої освіти. У разі виникнення у члена Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти конфлікту інтересів він зобов`язаний утриматися від голосування. Члени Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти виконують покладені на них функції на підставі укладених з ними цивільно-правових договорів. Члени Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти діють на засадах відкритості та прозорості. Інформація про діяльність Національного агентства із забезпечення якості вищої освіти (рішення, протоколи засідань тощо) оприлюднюється на офіційному веб-сайті.

Згідно з пунктом 9 Статуту Агентство:

- формує вимоги до системи забезпечення якості вищої освіти, розробляє положення про акредитацію освітніх програм і подає його МОН для затвердження;

- аналізує якість освітньої діяльності вищих навчальних закладів;

- проводить ліцензійну експертизу, готує експертний висновок щодо можливості видачі ліцензії на провадження освітньої діяльності у сфері вищої освіти;

- формує галузеві експертні ради у складі від дев`яти до 15 членів на строк не більше ніж три роки з числа осіб, які мають науковий ступінь у відповідній галузі знань або досвід фахової роботи в галузі не менш як п`ять років, крім представників органів студентського самоврядування;

- формує за поданням вищих навчальних закладів (наукових установ) пропозиції, зокрема з метою запровадження міждисциплінарної підготовки, щодо переліку спеціальностей, за якими здійснюється підготовка здобувачів вищої освіти на відповідних рівнях вищої освіти, і подає його МОН;

- погоджує розроблені МОН стандарти освітньої діяльності та стандарти вищої освіти за кожною спеціальністю;

- формує єдину базу даних запроваджених вищими навчальними закладами спеціалізацій, за якими здійснюється підготовка здобувачів вищої освіти на кожному рівні вищої освіти;

- приймає рішення про акредитацію чи відмову в акредитації відповідної освітньої програми;

- формує критерії оцінки якості освітньої діяльності, зокрема наукових здобутків, вищих навчальних закладів, за якими можуть складатися рейтинги вищих навчальних закладів;

- подає пропозиції щодо надання вищому навчальному закладу статусу національного в порядку та за критеріями, встановленими Кабінетом Міністрів України;

- встановлює один раз на сім років відповідність діяльності національного вищого навчального закладу критеріям, визначеним Кабінетом Міністрів України, для підтвердження чи позбавлення його такого статусу;

- вносить Кабінетові Міністрів України подання щодо надання національному вищому навчальному закладу за результатами конкурсного відбору в разі відповідності критеріям, встановленим Кабінетом Міністрів України, статусу дослідницького;

- встановлює один раз на сім років відповідність діяльності дослідницького вищого навчального закладу критеріям, визначеним Кабінетом Міністрів України, для підтвердження чи позбавлення його такого статусу;

- розробляє вимоги до рівня наукової кваліфікації осіб, які здобувають наукові ступені;

- подає МОН для схвалення порядок присудження наукових ступенів спеціалізованими вченими радами вищих навчальних закладів (наукових установ) для внесення в установленому порядку Кабінетові Міністрів України;

- погоджує розроблений МОН порядок визнання здобутих в іноземних вищих навчальних закладах ступенів вищої освіти та наукових ступенів;

- розробляє положення про акредитацію спеціалізованих вчених рад та подає його МОН для затвердження, акредитує спеціалізовані вчені ради та контролює їх діяльність;

- акредитує незалежні установи оцінювання та забезпечення якості вищої освіти;

- бере участь в установленому законом порядку у формуванні показників державного замовлення на підготовку фахівців з вищою освітою за рівнями вищої освіти та спеціальностями з урахуванням середньострокового прогнозу потреби у фахівцях на ринку праці;

- щороку готує та оприлюднює доповідь про якість вищої освіти в Україні, її відповідність завданням сталого інноваційного розвитку суспільства, звіт про свою діяльність, формує пропозиції щодо законодавчого забезпечення якості вищої освіти та подає зазначені документи Верховній Раді України, Президентові України, Кабінетові Міністрів України та вищим навчальним закладам для їх обговорення і належного реагування;

- затверджує порядок висунення кандидатур і обрання членів галузевих експертних рад та положення про них;

- здійснює інші повноваження, передбачені законом.

Аналіз наведених норм чинного на час виникнення спірних відносин законодавства свідчить про те, що функції Агентства як органу управління у сфері вищої освіти мають як владний характер (результати здійснення яких мають обов`язковий характер для учасників правовідносин у сфері вищої освіти), так і такі, що не містять владної складової, зокрема, результати здійснення яких підлягають погодженню чи затвердженню Урядом чи центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки.

Таким чином, Агентство, вчиняючи на виконання покладених на нього законом повноважень з реалізації державної політики у сфері забезпечення якості вищої освіти діяння чи приймаючи рішення (індивідуальні акти), які не вимагають погодження чи затвердження та є обов`язковими для учасників правовідносин у сфері вищої освіти, діє як суб`єкт владних повноважень при здійсненні владних управлінських функцій.

Проте оскаржувані позивачем у цій справі рішення зборів членів Агентства щодо внесення/відкликання подань Кабінету Міністрів України про призначення Голови та заступників Голови Агентства, звільнення керівника його секретаріату, а також щодо висловлення недовіри керівнику секретаріату та створення комісії з перевірки його роботи, не пов`язані зі здійсненням владних управлінських функцій Агентства, покладених на нього законом для реалізації державної політики у сфері забезпечення якості вищої освіти. Відповідач, ухвалюючи наведені рішення, діяв не як суб`єкт владних повноважень у розумінні КАС.

Отже, спірні правовідносини, що виникли між позивачем та Агентством, не є публічно-правовими, що виключає вирішення цього спору в порядку адміністративного судочинства.

Таким чином, суд апеляційної інстанції, ураховуючи суть спірних правовідносин та їх суб`єктний склад, дійшов правильного висновку про непоширення на цей спір юрисдикції адміністративних судів та необхідність його вирішення в порядку цивільного судочинства.

За правилами частини першої статті 350 КАС суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Ураховуючи наведене, касаційну скаргу ОСОБА_1 слід залишити без задоволення, а ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 8 листопада 2017 року - без змін.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від8 листопада 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. Б. ПрокопенкоСудді: Н. О. Антонюк О. Р. Кібенко Т. О. Анцупова В. С. Князєв С. В. Бакуліна Л. М. Лобойко В. В. Британчук В. В. Пророк Ю. Л. Власов Л. І. Рогач М. І. Гриців О. М. Ситнік Д. А. Гудима О. С. Ткачук В. І. Данішевська В. Ю. Уркевич Ж. М. Єленіна О. Г. Яновська