Історія справи

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

5 червня 2019 року

м. Київ

Справа № 234/17657/17

Провадження № 11-266апп19

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Прокопенка О. Б.,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Краматорської міської ради (далі - Міськрада), треті особи: міський голова міста Краматорська Панков Андрій Вікторович, Комунальне підприємство «Краматорське трамвайно-тролейбусне управління» (далі - КП «КТТУ»), про визнання недійсною додаткової угоди від 11 липня 2017 року № 1 до договору про організацію надання транспортних послуг з перевезень міським електричним транспортом від 30 вересня 2016 року № 15/09-30,

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2018 року (судді Шишов О. О., Сіваченко І. В., Блохін А. А.),

УСТАНОВИЛА:

У листопаді 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Міськради, виконавчого комітету Міськради, треті особи - міський голова міста Краматорська Панков А. В., заступник міського голови Ніконенко Світлана Євгенівна, КП «КТТУ», про визнання недійсними з моменту підписання сторонами:

- додаткової угоди від 11 липня 2017 року № 1 до договору про організацію надання транспортних послуг з перевезень міським електричним транспортом від 30 вересня 2016 року № 15/09-30 (далі - додаткова угода, спірна додаткова угода);

- договору від 4 серпня 2017 року № 9-2017 на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування.

Краматорський міський суд Донецької області ухвалою від 7 грудня 2017 року роз`єднав провадження у справі та виділив у самостійне провадження позовні вимоги ОСОБА_1 до виконавчого комітету Міськради, третя особа - заступник міського голови Ніконенко С. Є., про визнання недійсним з моменту підписання сторонами договору від 4 серпня 2017 року № 9-2017 на перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування (провадження № 234/19093/17) та вимоги про визнання недійсним з моменту підписання додаткової угоди (провадження № 234/17657/17), що є предметом розгляду цієї справи.

Краматорський міський суд Донецької області рішенням від 17 серпня 2018 року позовні вимоги щодо визнання недійсною спірну додаткову угоду залишив без задоволення.

Перший апеляційний адміністративний суд постановою від 10 грудня 2018 року скасував рішення Краматорського міського суду Донецької області від 17 серпня 2018 року та закрив провадження у справі. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскільки спір у цій справі виникає з договірних правовідносин, то відповідно до вимог статті 20 Господарського процесуального кодексу України(далі - ГПК) підлягає вирішенню господарським судом.

Не погодившись із таким рішенням суду апеляційної інстанції, позивач звернувся до суду касаційної інстанції зі скаргою, в якій, посилаючись на порушення апеляційним судом норм процесуального права, просить скасувати його рішення та направити справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Касаційна скарга, серед іншого, обґрунтована помилковістю висновку апеляційного суду про те, що цей спір підлягає розгляду господарським судом, адже, за твердженням позивача, він не є суб`єктом господарювання та стороною договору, тому спір має ознаки публічно-правового та має вирішуватися за правилами адміністративного судочинства.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 1 лютого 2019 року відкрив касаційне провадження у справі за скаргою ОСОБА_1 , витребував матеріали справи із суду першої інстанції, копію касаційної скарги надіслав учасникам справи з установленням строку для подання відзиву на неї. 6 березня 2019 року цей суд постановив ухвалу, якою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).

Відповідно до цієї норми справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судове рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.

Оскільки в касаційній скарзі ОСОБА_1 проситьскасувати судове рішення у зв`язку з порушенням правил предметної юрисдикції, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність правових підстав для прийняття цієї справи до розгляду.

Заслухавши доповідь судді, дослідивши матеріали справи, перевіривши в установлених статтею 341 КАС межахнаведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

Як установили суди попередніх інстанцій та убачається з матеріалів справи, 11 липня 2017 року між виконавчим комітетом Міськради в особі голови Панкова А . В. (замовник за договором) та КП «КТТУ» в особі виконуючого обов`язки директора Соловєя С. В. (перевізник за договором) укладено додаткову угоду про організацію надання транспортних послуг з перевезення міським електричним транспортом.

Відповідно до додаткової угоди предметом договору від 30 вересня 2016 року № 15/09-30 є пасажирські перевезення міським наземним електричним транспортом, що здійснює перевізник за замовленням замовника шляхом надання послуг з перевезення пасажирів та їх багажу, а також інших послуг, пов`язаних з таким перевезенням (далі - транспортні послуги). Замовник надає право перевізнику здійснювати зазначені транспортні послуги за визначеними тролейбусними маршрутами (без врахування трамвайних маршрутів) та зобов`язується сплачувати за фактично виконані перевізником транспортні послуги на умовах цього договору.

Спірна додаткова угода змінює пункти 1, 2.1, 2.2, 2.3. договору про організацію надання транспортних послуг з перевезень міським електричним транспортом від 30 вересня 2016 року № 15/09-30 та визначає предмет договору -транспортні послуги. Замовник надає право перевізнику здійснювати транспортні послуги за визначеними тролейбусними маршрутами (без врахування трамвайних маршрутів) та зобов`язується сплачувати за фактично виконані перевізником транспортні послуги на умовах цього договору. Цією угодою встановлюються вартість, обсяги, показники транспортних послуг, тарифи на транспортні послуги та завдання перевізника щодо обсягу доходів від продажу проїзних документів.

Позивач, вважаючи свої права порушеними у зв`язку з укладанням спірної додаткової угоди до договору, звернувся з цим адміністративним позовом до суду.

Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції керувався тим, що спір у цій справі не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів.

Велика Палата Верховного Суду не погоджується із висновком апеляційного суду з огляду на таке.

Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Термін «суд, встановлений законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Згідно із частиною першою статті 2 КАС (у редакції, чинній на момент звернення до суду з позовом) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Справою адміністративної юрисдикції в розумінні пункту 1 частини першої статті 3 КАС (у редакції, чинній на момент звернення до суду з позовом) є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Відповідно до частини першої статті 17 КАС (у редакції, чинній на момент звернення до суду з позовом) юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв`язку з публічним формуванням суб`єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму. За змістом частини другої вказаної статті юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема: спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів.

Стаття 2 Закону України від 29 червня 2004 року № 1914-ІV «Про міський електричний транспорт» (далі - Закон № 1914-ІV) установлює, що цей Закон регулює відносини, пов`язані з діяльністю у сфері міського електричного транспорту загального користування, в яких беруть участь замовники транспортних послуг, перевізники та пасажири.

Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 1914-ІV замовниками транспортних послуг (замовники) - є місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування та/або уповноважені ними юридичні особи, які замовляють транспортні послуги.

Частиною другою статті 4 Закону № 1914-ІVвстановлено, що транспортні послуги надаються на договірних засадах між перевізником та замовником з урахуванням: норм забезпечення обслуговування міським електричним транспортом; показників якості транспортних послуг.

Згідно з частиною третьою статті 8 Закону № 1914-ІV місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування забезпечують реалізацію державної політики у сфері міського електричного транспорту, а також розробляють регіональні та місцеві програми його розвитку і забезпечують їх виконання, встановлюють тарифи на проїзд, організовують перевезення пасажирів та здійснюють контроль за ним, встановлюють порядок справляння плати за проїзд, інформують населення про зміни, що стосуються надання транспортних послуг, забезпечують координацію роботи, пов`язаної з функціонуванням міського електричного транспорту та інших видів міського транспорту, створюють належні дорожні умови для здійснення перевезень, реалізують заходи з розвитку, вдосконалення та облаштування маршрутної мережі, виконують інші функції щодо створення безпечних умов діяльності у сфері міського електричного транспорту згідно із законодавством.

Розділ ІV Закону № 1914-ІV визначає відносини місцевих органів виконавчої влади та інших замовників з перевізниками щодо організації надання транспортних послуг.

Відповідно до статті 11 Закону № 1914-ІV відносини замовників з перевізниками регулюються згідно із законодавством, а також договором про організацію надання транспортних послуг.

У договорі про організацію надання транспортних послуг визначаються обсяги і якість транспортних послуг за маршрутами (лініями) згідно з розкладом руху, вартість перевезення пасажирів, обов`язки та права сторін, порядок та строки проведення розрахунків, інші умови надання транспортних послуг.

Типовий договір про організацію надання транспортних послуг затверджується Кабінетом Міністрів України.

Підставою для укладення договору про організацію надання транспортних послуг є замовлення на пасажирські перевезення міським електричним транспортом, у якому повинні враховуватися державні соціальні нормативи на транспортні послуги, а також спроможність перевізника забезпечити їх необхідний обсяг.

Договір про організацію надання транспортних послуг укладається на основі типового договору не пізніше ніж за квартал до початку його дії на строк не менше року.

Таким чином, враховуючи вказані приписи норм матеріального та процесуального права, слід зазначити, що на органи виконавчої влади та місцевого самоврядування покладені повноваження із забезпечення організації надання транспортних послуг, яка здійснюється на основі договору, що має типову форму, та укладається між місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування і перевізниками на підставі відповідного замовлення.

Пунктом 14 частини першої статті 3 КАС (у редакції, чинній на момент звернення до суду з позовом) визначено, що адміністративний договір - це дво- або багатостороння угода, зміст якої складають права та обов`язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб`єкта владних повноважень, який є однією зі сторін угоди.

Відповідно до підпункту «г» пункту 16 статті 4 КАС (в чинній редакції) адміністративний договір - це спільний правовий акт суб`єктів владних повноважень або правовий акт за участю суб`єкта владних повноважень та іншої особи, що ґрунтується на їх волеузгодженні, має форму договору, угоди, протоколу, меморандуму тощо, визначає взаємні права та обов`язки його учасників у публічно-правовій сфері і укладається на підставі закону замість видання індивідуального акта.

Договір на організацію перевезення пасажирів є публічно-правовим договором, який передбачає: обов`язки перевізника забезпечити належний рівень транспортного обслуговування пасажирів, умови щодо тарифів, тощо. Таким чином, договір визначає умови, за яких перевізнику дозволяється здійснювати господарську діяльність з перевезення пасажирів.

З матеріалів справи вбачається, що позивач просить визнати недійсним з моменту підписання додаткову угоду до договору про організацію надання транспортних послуг з перевезення міським електричним транспортом від 30 вересня 2016 року № 15/09-30, предметом якого є пасажирські перевезення міським наземним електричним транспортом, що здійснює перевізник за замовленням замовника шляхом надання послуг з перевезення пасажирів та їх багажу, а також інших послуг, пов`язаних з таким перевезенням.

Тобто предметом розгляду в цій справі є дії виконавчого комітету Міськрадияк суб`єкта владних повноважень під час реалізації покладених на нього управлінських функцій щодо укладення сторонами договору, якиймає ознаки адміністративного, та свідчить про публічно-правовий, а не приватноправовий характер спірних правовідносин.

Аналогічний правовий висновок викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 4 червня 2019 року у справі № 903/605/17.

Отже, з огляду на предмет та зміст позовних вимог, характер правовідносин та суб`єктний склад сторін як учасників таких правовідносин, висновок суду апеляційної інстанції щодо наявності підстав для розгляду цього спору за правилами ГПК є помилковим й таким, що не відповідає наведеним приписам норм матеріального та процесуального права.

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС (тут і далі у редакції, чинній на час здійснення касаційного перегляду) суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги скасовує судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передає справу повністю або частково для продовження розгляду.

За змістом частини першої статті 353 КАС підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.

З огляду на вказане постанова Першого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2018 року підлягає скасуванню, а справа - направленню до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Ураховуючи наведене та керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 359 КАС, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

2. Постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2018 року скасувати.

3. Справу за позовом ОСОБА_1 до Краматорської міської ради, треті особи: міський голова міста Краматорська Панков Андрій Вікторович, Комунальне підприємство «Краматорське трамвайно-тролейбусне управління», про визнання недійсною додаткової угоди від 11 липня 2017 року № 1 до договору про організацію надання транспортних послуг з перевезень міським електричним транспортом від 30 вересня 2016 року № 15/09-30направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. Б. ПрокопенкоСудді: Н. О. Антонюк В. С. Князєв С. В. Бакуліна Л. М. Лобойко В. В. Британчук Н. П. Лященко Ю. Л. Власов В. В. Пророк М. І. Гриців Л. І. Рогач В. І. Данішевська О. М. Ситнік Ж. М. Єленіна О. С. Ткачук О. С. Золотніков В. Ю. Уркевич О. Р. Кібенко О. Г. Яновська