Історія справи

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"18" грудня 2014 р. м. Київ К/800/4879/14

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

Калашнікової О.В. Леонтович К.Г., Маслія В.І., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу за касаційною скаргою Державної фінансової інспекції в Запорізькій області на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 25 червня 2011 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 15 січня 2014 року у справі за позовом комунальної установи "Кам'янсько-Дніпровська центральна районна лікарня" Кам'янсько-Дніпровської районної ради Запорізької області до Державної фінансової інспекції в Запорізькій області про визнання дій протиправними, -

в с т а н о в и л а:

Комунальна установа "Кам'янсько-Дніпровська центральна районна лікарня" Кам'янсько-Дніпровської районної ради Запорізької області звернулась в суд з позовом до Державної фінансової інспекції в Запорізькій області про визнання вимог пунктів 2.2, 2.5, 2.7, 2.8, 2.9, 2.12. щодо усунення порушень встановлених ревізією від 31.03.2011 року № 010-20/0226 незаконними.

Позовні вимоги мотивовано тим, що за результатами проведеної ревізії, позивачу надіслано вимоги щодо усунення виявлених порушень, які є протиправними та безпідставними.

Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 25 червня 2011 року позовні вимоги задоволено частково, скасовано пункт 2.2 вимог відповідача, в задоволенні решти позову відмовлено.

Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 15 січня 2014 року рішення суду першої інстанції скасовано в частині відмови у задоволенні позовних вимог про скасування пункту 2.9 вимоги щодо усунення порушень, встановлених ревізією від 31.03.2011 № 010-20/0226 та задоволено позов в цій частині, визнано протиправним та скасовано пункт 2.9 обов'язкових вимог щодо усунення порушень, встановлених ревізією від 31.03.2011 № 010-20/0226, в решті постанову суду першої інстанції залишено без змін.

Не погоджуючись з оскаржуваними судовими рішеннями, Державна фінансова інспекція в Запорізькій області звернулась до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати та відмовити у позові в частині визнання пунктів 2.2, 2.9 вимог протиправними.

Перевіривши правову оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, проаналізувавши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, відповідно до п. 1.4.2.1 Плану контрольно-ревізійної роботи Контрольно-ревізійного відділу в Кам'янсько-Дніпровському районі на І квартал 2011 року на підставі направлень на проведення ревізії, виданих начальником КРВ в Кам'янсько-Дніпровському районі від 08.02.2011 року №0004, від 08.02.2011 року №0005, від 14.02.2011 року №0006 та від 14.02.2011 року №0007, проведено ревізію фінансово-господарської діяльності комунальної установи "Кам'янсько- Дніпровська центральна районна лікарня" Кам'янсько-Дніпровської районної ради Запорізької області за період з 01.12.2008 року по 31.01.2011 року.

31 березня 2011 року №010-20/0226 на адресу позивача направлено вимоги щодо усунення порушень, виявлених ревізією, з яких предметом оскарження є пункти 2.2, 2.5, 2.7, 2.8, 2.9, 2.12.

Зокрема, в пункті 2.2 вимоги зазначено, що в порушення пункту 5.11 Умов оплати праці працівників закладів охорони здоров'я та установ соціального захисту населення, затвердженого наказом Міністерства праці та соціальної політики України та Міністерства охорони здоров'я України від 05.10.2005 №308/519, згідно наказу головного лікаря, за відсутності рішення органу вищого рівня, в грудні 2010 року заступнику головного лікаря по дитинству ОСОБА_4 нарахована та виплачена матеріальна допомога на оздоровлення в сумі 2124 грн. та як наслідок зайво нараховано і перераховано внесків до державних цільових фондів на суму 773,14 грн. Зобов'язано: провести претензійно-позовну роботу щодо повернення зайво виплачених сум коштів; в іншому випадку стягнути з особи, винної у зайвих грошових виплатах кошти у сумі 970,92 грн. у порядку та розмірах встановлених статтями 133-136 Кодексу законів про працю України. Провести перерахунок та відповідні взаємозвірки щодо сум внесків до Фондів та повернути (зарахувати у рахунок майбутніх платежів) зайво сплачені кошти в сумі 388, 41 грн.

В пункті 2.5 зазначено, що в порушення пункту 8 статті 9 Закону України "Про бухгалтерський облік а фінансову звітність в Україні", внаслідок внесення недостовірних (завищених) даних про час роботи на лінії до листів роботи трактора (подорожних листів) понаднормово списано дизельного пального за 2009-2010 роки в кількості 1555 л на загальну суму 9937,75 грн., у зв'язку з чим: стягнути з осіб, винних у понаднормовому списанні дизельного пального на суму 9937,75 грн. шкоду у порядку та розмірі встановленому статтями 130, 133, 136 Кодексу законів про працю України.

В пункті 2.7 зазначено, що в порушення пункту 1 наказу Фонду державного майна України від 23.08.2000 року "Про затвердження договорів оренди", зареєстрованого в Міністерстві юстиції України від 21.12.2000 року №930/5151, Лікарнею не укладені договори з орендарями на відшкодування комунальних послуг, в наслідок чого установою, в січні 2011 року, проведено покриття витрат орендарів за спожиті комунальні послуги на загальну суму 506,90 грн., у зв'язку з чим: відобразити дебіторську заборгованість за юридичною особою щодо якої здійснено безпідставні витрати. Провести претензійно-позовну роботу з контрагентом щодо відшкодування коштів в сумі 506,90грн. В іншому випадку стягнути з осіб, винних у безпідставному покритті за рахунок бюджетних коштів витрат сторонніх юридичних та фізичних осіб на суму 506,90 грн. у порядку та розмірі встановленому статтями 130-136 Кодексу законів про працю України.

В пункті 2.8 зазначено, що в порушення Закону України "Про "Про бухгалтерський облік а фінансову звітність в Україні" по обліку установи занижено дебіторську заборгованість на відшкодування вартості спожитої банкоматом ЗОД "Райффайзен Банк Аваль" за 2008 рік та п'ять місяців 2009 року електроенергії на загальну суму 3441,60 грн., у зв'язку з чим: відобразити дебіторську заборгованість за юридичною особою щодо якої здійснено безпідставні витрати. Провести претензійно-позовну роботу з контрагентом щодо відшкодування коштів в сумі 3441,60 грн. В іншому випадку стягнути з осіб, винних у безпідставному покритті за рахунок бюджетних коштів витрат сторонніх юридичних та фізичних осіб на суму 506,90 грн. у порядку та розмірі встановленому статтями 130-136 Кодексу законів про працю України.

В пункті 2.9 зазначено, що протягом ревізійного періоду з 01.12.2008 року по 31.01.2001 року заробітна плата медичного персоналу, який проводив платні медичні огляди в основний робочій час, в порушення абзацу 2 пункту 5.8 Умов оплати праці працівників закладів охорони здоров'я та установ соціального захисту населення, затвердженого наказом Міністерства праці та соціальної політики України та Міністерства охорони здоров'я України від 05.10.2005 року №308/519, пункту 49 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторису бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 року № 228, підпункту "а" пункту 3 Переліку груп власних надходжень бюджетних установ, вимог щодо їх утворення та напрями використання, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 17.05.2002 року № 659, в сумі 124579,99 грн., в тому числі нарахування на заробітну плату 33237,85, нарахована та виплачена за рахунок коштів загального фонду установи в той час, як оплата повинна була здійснюватись за рахунок спеціального фонду, у зв'язку з чим зобов'язано відшкодувати витрати проведені за рахунок загального фонду на суму 124579,99 грн.

В пункті 2.12 вимоги зазначено, що в порушення абзацу 6 пункту 18 Положення № 921 голова тендерного комітету ОСОБА_6 та член тендерного комітету - головна медсестра ОСОБА_7 не пройшли відповідне навчання та не мають документів про проходження навчання у сфері закупівель. Крім цього, Річний план закупівель, в порушення абзацу 5 пукту 13 Положення про закупівлю товарів робіт і послуг за державні кошти, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2008 року №921 у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 19.11.2008 року №1017 та пункту 1 статті 4 Закону України "Про здійснення державних закупівель", на 2010 рік не оприлюднювався, у зв'язку з чим зобов'язано в подальшому дотримуватись законодавства про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти.

Задовольняючи позовні вимоги в частині скасування пункту 2.2 вимоги, суд пршої інстанції виходив з того, що виплата матеріальної допомоги заступнику головного лікаря по дитинству у грудні 2010 року в сумі 2124 грн., яка здійснена згідно з наказом головного лікаря, проведена правомірно, відповідно до приписів абзацу п'ятого пункту 5.11 розділу 5 Умов оплати, висновки про наявність порушення є необґрунтованими. Відмовляючи у задоволенні позову в частині скасування пунктів 2.5, 2.7, 2.8. обов'язкової вимоги щодо усунення порушень встановлених ревізією, суд першої інстанції виходив з того, що факт порушень, які викладені у пунктах 2.5, 2.7, 2.8, позивачем не опорюєтся, але позивач вважає неможливим виконати вимоги у спосіб, визначений відповідачем. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог в частині скасування пункту 2.9 вимог, суд першої інстанції виходив з того, що до складу накладних витрат під час надання платних послуг, повинні включатись в калькуляцію вартості цих послуг витрати на виплату заробітної плати у частині, яка фактично виплачується робітникам позивача за рахунок наданих послуг та виконаних робіт (спецфонд). Відмовляючи у задоволенні позовних вимог в частині скасування пункту 2.12 вимог, суд першої інстанції виходив з того, що відсутність належного фінансування для проходження навчання членами тендерного комітету, як на це послався представник позивача, не звільняє від обов'язку дотримання вимог законодавства.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції в частині відмови у позові про скасування пункту 2.9 вимоги та задовольняючи позов в цій частині, суд апеляційної інстанції виходив з того, що жодним з нормативних актів безпосередньо не врегульовано порядок надання платних медичних послуг та процедур оплати штатним працівникам медичної комунальної установи, які в межах робочого часу залучаються до роботи на виконання укладених установою договорів по наданню платних медичних послуг.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України частково погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій виходячи з наступного.

Відносно пункту 2.2, 2.5, 2.7, 2.8 вимоги колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з частиною першою статті 2 Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні" в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин, головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Відповідно до пунктів 1, 7, 10 статті 10 Закону України "Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні" контрольно-ревізійним управлінням в областях надається право перевіряти у підконтрольних установах грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (грошових сум, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на приведення роботи підконтрольної організації у відповідність із вимогами законодавства у майбутньому і є обов'язковою до виконання. Що ж стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово відшкодовані шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом.

На підставі наведеного колегія суддів дійшла висновку про наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути кошти на відшкодування виявлених в ході перевірки збитків.

В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

У справі, яка розглядається, відповідач пред'явив зазначені вимоги, які вказують на виявлені збитки, їхній розмір та їх стягнення.

Зважаючи на те, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не за поданням адміністративного позову підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.

За таких обставин, колегія суддів зазначає про відсутність підстав для задоволення позову в частині скасування пунктів 2.2, 2.5, 2.7, 2.8 вимоги.

Відносно пункту 2.9 вимоги колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до пункту 1 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 року № 228, встановлено, що кошторис бюджетних установ має такі складові частини: загальний фонд, який містить обсяг надходжень із загального фонду бюджету та розподіл видатків за повною економічною класифікацією видатків на виконання бюджетною установою (далі - установа) основних функцій або розподіл надання кредитів з бюджету за класифікацією кредитування бюджету; спеціальний фонд, який містить обсяг надходжень із спеціального фонду бюджету на конкретну мету та їх розподіл за повною економічною класифікацією видатків на здійснення відповідних видатків згідно із законодавством, а також на реалізацію пріоритетних заходів, пов'язаних з виконанням установою основних функцій, або розподіл надання кредитів з бюджету згідно із законодавством за класифікацією кредитування бюджету.

Згідно з пунктом 5.8 "Умов оплати праці працівників закладів охорони здоров'я та установ соціального захисту населення", затверджених наказом Міністерства праці та соціальної політики України та Міністерства охорони здоров'я України від 05.10.2005 №308/519, лікарям, які проводять обов'язкові медичні огляди категорій працівників (громадян) відповідно до пункту 21 постанови Кабінету Міністрів України від 17.09.96 №1138 "Про затвердження переліку платних послуг, які надаються в державних закладах охорони здоров'я та вищих медичних закладах освіти", оплата праці здійснюється за рахунок коштів спеціального фонду закладу охорони здоров'я за фактично відпрацьований час, виходячи з посадових окладів (тарифних ставок), передбачених цими Умовами.

За таких умов, до складу накладних витрат під час надання платних послуг, повинні включатись в калькуляцію вартості цих послуг витрати на виплату заробітної плати у частині, яка фактично виплачується робітникам позивача за рахунок наданих послуг та виконаних робіт (спецфонд).

Разом з тим, жодним з нормативних актів безпосередньо не врегульовано порядок надання платних медичних послуг та процедур оплати штатним працівникам медичної комунальної установи, які в межах робочого часу залучаються до роботи на виконання укладених установою договорів по наданню платних медичних послуг.

Пунктом 5.8 спільного наказу Міністерства праці та соціальної політики та Міністерства охорони здоров'я від 05.10.2005 року № 308/519 "Умови оплати праці лікарів, які залучаються для проведення обов'язкових медичних оглядів" визначено, що лікарям, які проводять обов'язкові медичні огляди категорій працівників (громадян) відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 17.09.1996 року № 1138 "Про затвердження переліку платних послуг, які надаються в державних закладах охорони здоров'я та вищих медичних закладах освіти", оплата праці здійснюється за рахунок коштів спеціального фонду закладу охорони здоров'я за фактично відпрацьований час, виходячи з посадових окладів (тарифних ставок), передбачених цими Умовами.

Аналіз пункту 5.8 Умов оплати праці лікарів, які залучаються для проведення обов'язкових медичних оглядів, свідчить лише про конкретне визначення Міністерством охорони здоров'я оплати праці лікарів, які проводять обов'язкові медичні огляди працівників бюджетних закладів та установ відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 23.05.2001 року № 559; та оплати праці лікарів, які проводять обов'язкові медичні огляди категорій працівників (громадян) відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 17.09.1996 року № 1138.

Проте, вказаним пунктом не визначено умови оплати праці лікарів, які отримують заробітну плату за рахунок бюджетних асигнувань і за наказом керівництва комунальної установи на виконання укладених установою договорів за графіком залучаються в межах їх робочого часу до проведення первинних профоглядів, періодичних профоглядів, медичної комісії для водіїв, працівників не бюджетних установ та підприємств.

Таким чином, вказані нормативні акти не регулюють порядок надання платних медичних послуг, а також питання про те, що за рахунок коштів якого саме фонду (загального або спеціального) необхідно проводити нарахування та виплату заробітної плати і відповідні нарахування на неї.

Відповідно до статті 13 Закону України "Про оплату праці", оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів України в межах бюджетних асигнувань.

З огляду на наведене, колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що позивачем правомірно не проводилося планування заробітної плати та нарахувань на заробітну плату по спеціальному фонду, а видатки здійснювалися згідно кошторисних призначень.

Крім того, слід зазначити, що постанова Кабінету Міністрів України від 17.09.1996 року № 1138 безпосередньо не регулює правовідносини по оплаті праці лікарів, що залучаються роботодавцем до робіт на виконання умов господарських договорів установи по наданню платних медичних послуг, і тим більш не визначає порядок планування витрат на заробітну плату та нарахувань на зарплату при затверджені кошторису видатків із спеціального фонду, на який надходять кошти за сплату медичних послуг.

Щодо пункту 2.12 суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про правомірність зазначеної вимоги, оскільки відсутність належного фінансування для проходження навчання членами тендерного комітету, як на це послався представник позивача, не звільняє від обов'язку дотримання вимог законодавства.

За правилами статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.

Керуючись статтями 220, 222, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,-

ПОСТАНОВИЛА:

Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Запорізькій області задовольнити частково.

Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 25 червня 2011 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 15 січня 2014 року скасувати.

Позов комунальної установи "Кам'янсько-Дніпровська центральна районна лікарня" Кам'янсько-Дніпровської районної ради Запорізької області до Державної фінансової інспекції в Запорізькій області про визнання вимоги протиправною частині задовольнити частково.

Визнати протиправним та скасувати пункт 2.9. обов'язкових вимог щодо усунення порушень, встановлених ревізією від 31.03.2011 № 010-20/0226.

В решті позову відмовити.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, встановленими статтями 237, 238, 239-240 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: : (підписи)