Історія справи

Постанова ВАСУ від 17.04.2026 року у справі №160/7445/25

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 квітня 2026 року

м. Київ

справа № 160/7445/25

адміністративне провадження № К/990/52193/25

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Чиркіна С.М. та Шарапи В.М.,

розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 160/7445/25

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Дніпро Ленд"

до Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради

про визнання протиправною та скасування постанови,

за касаційною скаргою Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду (у складі судді Лозицької І.О.) від 19 травня 2025 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду (у складі колегії суддів: Баранник Н.П., Малиш Н.І., Щербака А.А.) від 13 листопада 2025 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У березні 2025 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Дніпро Ленд" (далі - ТОВ "Дніпро Ленд", позивач) звернулося до суду з позовом до Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради (далі - Управління ДАБК, відповідач), в якому просило визнати протиправною та скасувати постанову Управління ДАБК від 09 грудня 2024 року № 9-Ю/09122024, якою ТОВ "Дніпро Ленд" визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом першим пункту 3 частини другої статті 2 Закону України від 14 жовтня 1994 року № 208/94-ВР "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (далі - Закон № 208/94-ВР), та накладено штраф у розмірі 1 120 360 грн.

2. На обґрунтування позовних вимог ТОВ "Дніпро Ленд" зазначало, що рішення відповідача про проведення позапланової перевірки за зверненням мешканців будинку № 49 на вулиці Грушевського у місті Дніпрі було прийнято не комісією з розгляду звернень фізичних та юридичних осіб. Управління ДАБК не повідомляло позивача про здійснення заходу державного архітектурно-будівельного контролю, не підтвердило, що під час позапланової перевірки був присутній уповноважений представник ТОВ "Дніпро Ленд". Згаданий у складених 22 листопада 2024 року за результатами позапланової перевірки акті № 0000000010, протоколі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та приписі про зупинення підготовчих та будівельних робіт керівник ТОВ "Дніпро Ленд" ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1.) не брав участі в заході контролю, не відмовлявся від підписання вказаних документів, оскільки з 2022 року перебуває за кордоном. Щодо осіб, які проводили позаплановий захід контролю, в Реєстрі будівельної діяльності відсутні відомості щодо проходження професійної атестації. На думку позивача, зазначене унеможливлювало реалізацію ним прав та процедурних гарантій, встановлених для суб`єктів містобудування, щодо яких здійснюються заходи державного архітектурно-будівельного контролю.

3. Управління ДАБК не визнало позов, зазначало, що розмістило на своїй офіційній сторінці на вебсайті Дніпровської міської ради оголошення про проведення 26 вересня 2024 року комісії щодо розгляду звернень у сфері містобудівної діяльності, однак представник ТОВ "Дніпро Ленд" не скористався правом взяти участь у засіданні. Вказана комісія за результатами розгляду звернення у зв`язку із загрозою негативного впливу на життя та здоров`я мешканців будинку № 49 на вулиці Михайла Грушевського у місті Дніпрі вирішила звернутися до Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України (далі - Мінрозвитку), а 06 листопада 2024 року отримала наказ Мінрозвитку від 31 жовтня 2024 року № 1236 про надання дозволу на проведення позапланової перевірки та зобов`язання розпочати здійснення позапланового заходу протягом 10 робочих днів з дня отримання наказу.

Для проведення позапланової перевірки Управління ДАБК 08 листопада 2024 року видало наказ № 10П «Про проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва "Будівництво багатоквартирного житлового будинку з приміщеннями комерційного призначення та паркінгом за адресою вул. Свєтлова, 34 - вул. Михайла Грушевського, 49, м. Дніпро». На підставі зазначеного наказу та направлення від 11 листопада 2024 року № 10 на об`єкті будівництва у період з 11 листопада 2024 року по 22 листопада 2024 року було проведено позапланову перевірку, про дату та місце проведення якої ТОВ "Дніпро Ленд" повідомлялося на електронну пошту, вказану в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (ІНФОРМАЦІЯ_1).

За результатами перевірки встановлено, що ТОВ "Дніпро Ленд" виконує будівельні роботи без отримання дозволу на виконання будівельних робіт на об`єкті, що за класом наслідків належить до об`єктів із середніми наслідками СС2, про що посадові особи Управління ДАБК 22 листопада 2024 року склали акт перевірки № 0000000010, протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності і припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт.

Відсутність представників ТОВ "Дніпро Ленд" не вплинула на висновки, викладені в акті перевірки; позивач не навів жодних доводів стосовно протиправності оскаржуваної постанови та спростування факту відсутності в його діях складу правопорушення, за яке його притягнуто до відповідальності.

Кабінет Міністрів України постановою від 29 березня 2021 року № 303 "Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо удосконалення діяльності органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду" виключив посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю з переліку осіб, які зобов`язані отримувати (мати) кваліфіковані сертифікати.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

4. Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 19 травня 2025 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2025 року, задовольнив позов.

5. Суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що ОСОБА_1 є єдиним засновником ТОВ "Дніпро Ленд", у 2022 році виїхав за межі території України, тому відповідач вніс до акта перевірки, протоколу та припису недостовірну інформацію про його участь у проведенні позапланового заходу контролю, що є самостійною та достатньою підставою для визнання протиправною і скасування постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги

6. Не погодившись із судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19 травня 2025 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2025 року, ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову.

7. На обґрунтування касаційної скарги Управління ДАБК зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення частин першої, другої, п`ятої статті 26, частин першої, третьої статті 35 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI), пункту 3 частини другої статті 2 Закону України від 14 жовтня 1994 року № 208/94-ВР "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (далі - Закон № 208/94-ВР), Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466 "Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт" (далі - Порядок № 466), постанови Кабінету Міністрів України від 06 квітня 1995 року № 244 "Про затвердження Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (далі - Постанова КМУ № 244), а також не врахували висновки Верховного Суду щодо застосування норм права у питанні наслідків порушення контролюючим органом процедури прийняття рішення, викладені у постановах від 22 травня 2020 року у справі № 825/2328/16, від 16 березня 2023 року у справі № 400/4409/21, від 24 квітня 2023 року у справі № 560/2210/19 та від 26 квітня 2023 року у справі № 380/1418/22.

Відсутність представників ТОВ "Дніпро Ленд", яке було повідомлене про проведення позапланової перевірки, не вплинуло на результати (висновки) перевірки; позивач не позбавлявся права на подання заперечень, доказів відсутності правопорушення.

8. ТОВ "Дніпро Ленд" просить закрити касаційне провадження, посилаючись на те, що Управління ДАБК у касаційній скарзі посилається на правові позиції Верховного Суду, викладені у неподібних правовідносинах.

Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи

9. 12 грудня 2025 року Управління ДАБК подало до Верховного Суду касаційну скаргу.

10. Верховний Суд ухвалою від 25 грудня 2025 року відкрив касаційне провадження.

11. 12 січня 2026 року ТОВ "Дніпро Ленд" подало клопотання про закриття касаційного провадження.

12. Верховний Суд ухвалою від 16 квітня 2026 року призначив справу до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 17 квітня 2026 року.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що 17 червня 2021 року ТОВ "Дніпро Ленд" подало до Управління ДАБК повідомлення про початок виконання підготовчих робіт на об`єкті будівництва "Будівництво багатоквартирного житлового будинку з приміщеннями комерційного призначення та паркінгом за адресою: вул. Свєтлова, 34 - вул. М. Грушевського, 49, м. Дніпро".

14. 08 листопада 2024 року Управління ДАБК на підставі колективного звернення мешканців будинку АДРЕСА_1 від 16 вересня 2024 року та наказу Мінрозвитку від 31 жовтня 2024 року № 1236 видало наказ № 10П «Про проведення позапланової перевірки на об`єкті будівництва "Будівництво багатоквартирного житлового будинку з приміщеннями комерційного призначення та паркінгом за адресою: вул. Свєтлова, 34 - вул. М. Грушевського, 49, м. Дніпро"», що розташований за адресою: м. Дніпро, вул. Василя Вишиваного (колишня назва - Свєтлова), 34 - вул. Михайла Грушевського, 49, щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил", доручило інспекторам Управління провести з 11 по 22 листопада 2024 року позапланову перевірку на зазначеному об`єкті будівництва.

15. 11 листопада 2024 року Управління ДАБК на підставі наказу від 08 листопада 2024 року № 10П видало направлення № 10 для проведення позапланового заходу.

16. 22 листопада 2024 року Управління ДАБК склало акт № 0000000010 про те, що ТОВ "Дніпро Ленд", порушуючи частину першу статті 37 Закону № 3038-VI та пункт 27 Порядку № 466, самочинно виконує будівельні роботи без отримання дозволу на виконання будівельних робіт на об`єкті, який за класом наслідків (відповідальності) належить до об`єктів з середніми наслідками (СС2); додатково вказано, що «керівник ТОВ "Дніпро Ленд" ОСОБА_1 від підпису відмовився».

17. Цього ж дня головні спеціалісти - інспектори Управління ДАБК Рапопорт Д.М. та Доненко А.А. склали протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності стосовно ТОВ "Дніпро Ленд", в якому повідомили про розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності о 10 годин 30 хвилин 09 грудня 2024 року, а також припис про зупинення будівельних робіт до отримання відповідних дозвільних документів. В обох документах зазначено, що «керівник ТОВ "Дніпро Ленд" ОСОБА_1 від підпису відмовився».

18. 09 грудня 2024 року Управління ДАБК прийняло постанову № 9-Ю/09122024, якою визнало ТОВ "Дніпро Ленд" винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом першим пункту 3 частини другої статті 2 Закону № 208/94-ВР, та наклало штраф у розмірі 1 120 360 грн.

19. Не погоджуючись із зазначеною постановою та вважаючи її протиправною, ТОВ "Дніпро Ленд" звернулося до суду з позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи

20. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також враховуючи межі касаційного перегляду справи, визначені статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), Верховний Суд виходить з такого.

21. Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

22. Відповідно до частин першої, другої і третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

23. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

24. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

25. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19 травня 2025 року та постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2025 року не відповідають, а доводи Управління ДАБК є обґрунтованими, з огляду на таке.

26. Відповідно до частини першої статті 37 Закону № 3038-VI право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об`єктах будівництва, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками або підлягають оцінці впливу на довкілля згідно із Законом України "Про оцінку впливу на довкілля", підключення об`єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після отримання дозволу на виконання будівельних робіт.

27. Пункт 27 Порядку № 466 передбачає, що такий дозвіл видається на безоплатній основі відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю з використанням Реєстру будівельної діяльності.

28. Таким чином, виконання будівельних робіт на об`єктах, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками, допускається лише після отримання дозволу на виконання будівельних робіт.

29. Пункт 3 частини другої статті 2 Закону № 208/94-ВР визначає, що виконання будівельних робіт без отримання дозволу на їх виконання на об`єктах, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів із середніми (СС2) або значними (СС3) наслідками, тягне за собою накладення штрафу на суб`єктів містобудування, які є замовниками будівництва об`єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, штрафу у розмірі трьохсот сімдесяти або дев`ятисот прожиткових мінімумів для працездатних осіб, відповідно.

30. Державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт (абзац 1 частини першої статті 41 Закону № 3038-VI).

31. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом. Плановою перевіркою вважається перевірка, що передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю, який затверджується керівником такого органу. Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю (абзаци 3-5 частини першої статті 41 Закону № 3038-VI).

32. Згідно з пунктом шостим абзацу 6 частини першої статті 41 Закону № 3038-VI підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.

33. Пункт 7-1 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок КМУ № 553), регламентує, що з метою розгляду отриманих звернень при органі ДАБК утворюється комісія, яка здійснює колегіальний розгляд звернень фізичних чи юридичних осіб (абзаци 1 та 2). Орган ДАБК не пізніше ніж за чотири дні до дня розгляду заяви повідомляє заявнику та замовнику про час і місце засідання комісії шляхом розміщення оголошення на офіційному веб-сайті та додатково телефонограмою (якщо номер телефону зазначено у зверненні) або з використанням електронної пошти (якщо адресу електронної пошти зазначено у зверненні, доданих до нього документах) (абзац 6).

Розгляд звернень здійснюється за участю заявника та замовника або їх представників. Заявник, замовник та/або їх представники мають право надавати пояснення та подавати додаткові матеріали з питань, зазначених у зверненні, з обов`язковим відображенням відповідної інформації у протоколі. У разі неявки замовника або його представника після належного їх повідомлення у спосіб, визначений абзацом шостим цього пункту, заява розглядається без його участі (абзаци 7-9).

За результатами розгляду звернення комісія шляхом голосування приймає рішення, що оформлюється відповідним висновком, в якому надає рекомендацію органу ДАБК щодо обґрунтованості або необґрунтованості позапланової перевірки, а також необхідності її проведення на підставі звернення (абзаци 11, 13). З урахуванням рекомендацій, наведених у висновку комісії, видається наказ за підписом керівника або уповноваженого заступника керівника органу державного архітектурно-будівельного контролю про проведення позапланової перевірки (абзац 14).

34. Таким чином, неявка замовника або його представника, за умови їх належного повідомлення, не перешкоджає комісії розглянути заяву та надати рекомендацію органу ДАБК щодо обґрунтованості або необґрунтованості позапланової перевірки.

35. Відповідно до частини третьої статті 41 Закону № 3038-VI посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема: безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню (пункт 1); складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону (пункт 2); у разі виявлення порушень - видавати обов`язкові для виконання приписи (пункт 3); здійснювати фіксування процесу проведення перевірки з використанням фото-, аудіо- та відеотехніки (пункт 10).

36. Згідно з пунктом 9 Порядку КМУ № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва. У випадку, коли суб`єкт містобудування або його представники, які будують або збудували об`єкт будівництва та були належним чином повідомлені про дату і час проведення перевірки, не прибули на об`єкт будівництва для проведення перевірки, перевірка проводиться із залученням представників органів місцевого самоврядування.

37. Пунктами 9, 10 Порядку КМУ № 244 визначено, що про вчинення правопорушення у сфері містобудівної діяльності посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю, які згідно з функціональними обов`язками здійснюють державний архітектурно-будівельний контроль (далі - уповноважена посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю), складають протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності. Уповноважена посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю складає протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності у двох примірниках, один з яких надається під підпис суб`єкту містобудування, що притягається до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, не пізніше трьох робочих днів з дня складення акта перевірки такого суб`єкта містобудування.

38. Пунктом 3 Порядку КМУ № 244 встановлено, що у разі коли суб`єкт містобудування перешкоджає притягненню його до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності правоохоронні органи разом з органами державного архітектурно-будівельного контролю вживають всіх необхідних заходів для притягнення такого суб`єкта до відповідальності. У разі відмови суб`єкта містобудування в отриманні документів (протокол, постанова та документи, які підтверджують факт правопорушення), які є підставою для притягнення його до відповідальності, документи надсилаються суб`єкту містобудування рекомендованим листом з повідомленням або через електронний кабінет. Належним підтвердженням факту надіслання документів рекомендованим листом з повідомленням є розрахунковий документ відділення поштового зв`язку щодо оплати послуг з доставки рекомендованої поштової кореспонденції.

У разі ненадання суб`єктом містобудування, який притягається до відповідальності, інформації щодо його адреси документи, які є підставою для притягнення його до відповідальності, надсилаються суб`єкту містобудування за адресою місцезнаходження (місця проживання, місця реєстрації), що зазначена в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, або через електронний кабінет.

Надіслання рекомендованим листом з повідомленням документів, які є підставою для притягнення до відповідальності, за адресою місцезнаходження (місця проживання) суб`єкта містобудування, що зазначена в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, вважається належним врученням зазначених документів незалежно від факту їх отримання суб`єктом містобудування. Документи, надіслані суб`єкту містобудування через електронний кабінет, вважаються належно врученими такому суб`єкту.

39. Таким чином, наведене правове регулювання у сукупності визначає процедуру здійснення позапланової перевірки у сфері містобудівної діяльності, складення протоколу, розгляду справи та накладення штрафу за правопорушення.

40. Для правильного вирішення цього спору суди мали встановити не лише наявність чи відсутність окремих процедурних недоліків під час призначення та/або проведення позапланової перевірки, оформлення її результатів і розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а й те, чи могли виявлені недоліки вплинути на зміст оскаржуваної постанови.

41. За загальним правилом порушення процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягне за собою протиправність його наслідків (ultra vires action - invalid act). Водночас не кожне процедурне порушення є достатньою підставою для скасування такого акта, зокрема, коли окремі недоліки акта стосуються не його змісту, а лише процедури ухвалення.

42. Верховний Суд неодноразово звертав увагу на те, що процедурне порушення, допущене суб`єктом владних повноважень при прийнятті рішення, може слугувати підставою для визнання такого рішення протиправним та його скасування лише тоді, коли це порушення мало безпосередній вплив або об`єктивно могло вплинути на зміст прийнятого рішення (постанови Верховного Суду від 23 квітня 2020 року у справі № 813/1790/18, від 22 травня 2020 року у справі № 825/2328/16, від 16 березня 2023 року у справі № 400/4409/21, від 24 квітня 2023 року у справі № 560/2210/19, від 26 квітня 2023 року у справі № 380/1418/22, від 22 червня 2023 року у справі № 560/813/20).

43. Отже, порушення суб`єктом владних повноважень установленої процедури прийняття рішення є підставою для визнання такого рішення протиправним лише тоді, коли це порушення було істотним.

44. Розмежування між істотним (фундаментальним) та неістотним (формальним) порушенням визначається через з`ясування того, чи могло рішення суб`єкта владних повноважень бути іншим за умови неухильного дотримання ним передбаченої законом процедури прийняття такого рішення.

45. Формальні процедурні недоліки не можуть бути самостійною підставою для скасування правильного по суті рішення, якщо вони не призвели і не могли призвести до обмеження процесуальних прав особи на участь у відповідній процедурі, подання пояснень, заперечень чи доказів або до неправильного встановлення обставин справи, а відповідні процесуальні права могли бути забезпечені та реалізовані під час розгляду справи в адміністративному суді з урахуванням гарантій, закріплених у КАС України.

46. Крім того, з позицій розумності та доцільності певні процедурні вимоги мають розглядатися не як умови протиправності самого акта, а як вимоги до суб`єкта владних повноважень, уповноваженого на його прийняття. Залежно від характеру порушення воно може мати або не мати наслідком протиправність акта.

47. Зазначений підхід узгоджується з положеннями Закону України від 17 лютого 2022 року № 2073-IX «Про адміністративну процедуру» (далі - Закон № 2073-IX), який набрав чинності 15 грудня 2023 року та визначає загальні засади здійснення адміністративного провадження. Зокрема, частина третя статті 87 Закону № 2073-IX прямо передбачає, що порушення адміністративним органом передбаченої законом адміністративної процедури, якщо воно не вплинуло і не могло вплинути на правомірність вирішення справи по суті, не спричиняє протиправності адміністративного акта.

48. Таке формулювання норми підтверджує, що законодавець розрізняє істотні та неістотні процедурні порушення, і останні не є безумовною підставою для визнання адміністративного акта протиправним.

49. Водночас частиною першою статті 8 Закону № 2073-IX закріплено принцип обґрунтованості, відповідно до якого адміністративний орган забезпечує належність та повноту з`ясування обставин справи, безпосередньо досліджує докази та інші матеріали справи.

50. Частина друга статті 52 Закону № 2073-IX визначає, що адміністративний орган визначає відповідно до законодавства способи та обсяг встановлення обставин справи. При цьому адміністративний орган не обмежений доводами учасників адміністративного провадження, наданими ними доказами та клопотаннями.

51. Отже, контролюючий орган уповноважений самостійно встановлювати фактичні обставини справи, і його висновки підлягають перевірці судом насамперед з точки зору їх відповідності фактичним обставинам, а не виключно з точки зору дотримання процедури.

52. Верховний Суд також зазначає, що у правовідносинах адміністративного контролю суб`єкт містобудування, оскаржуючи дії органу державного архітектурно-будівельного контролю, не може покликатися виключно на процедурні порушення контролюючого органу, не спростовуючи при цьому наявності в його діях складу правопорушення.

53. Посилання на недоліки адміністративної процедури саме по собі не звільняє суд від обов`язку з`ясувати, чи наявний у діях позивача склад правопорушення по суті та чи вплинули або об`єктивно могли вплинути відповідні процедурні недоліки на встановлення фактичних обставин справи і зміст оскаржуваної постанови. Якщо ж позивач, обґрунтовуючи свої вимоги, посилається лише на формальні недоліки процедури, не доводячи істотності таких порушень для результату розгляду справи та не спростовуючи встановлених контролюючим органом фактичних обставин правопорушення, це не є достатньою підставою для скасування відповідного акта.

54. У справі, що розглядається, суди першої та апеляційної інстанцій обмежилися констатацією факту зазначення в акті перевірки, протоколі та приписі недостовірних відомостей про відмову керівника ТОВ "Дніпро Ленд" від підпису та визнали цю обставину самостійною і достатньою підставою для скасування оскаржуваної постанови, при цьому не з`ясували, хто саме був присутній на об`єкті будівництва під час проведення позапланового заходу контролю, яким чином службові особи контролюючого органу ідентифікували осіб, що перебували на об`єкті будівництва, чи здійснювалася фото-, відеофіксація, та що саме давало їм підстави констатувати присутність суб`єкта містобудування або його представників і зафіксувати відмову від підпису; залишили поза увагою питання про наявність чи відсутність у діях позивача складу правопорушення, передбаченого абзацом першим пункту 3 частини другої статті 2 Закону № 208/94-ВР, - тобто факту виконання будівельних робіт без отримання дозволу на об`єкті класу наслідків СС2, який підлягав самостійній перевірці незалежно від оцінки процедурних дій контролюючого органу.

55. Надання органом Державної прикордонної служби України на запит суду інформації щодо перетинання державного кордону України (лінії розмежування з тимчасово окупованою територією України) особою за конкретним паспортом громадянина України для виїзду за кордон саме по собі не свідчить про те, що ця особа не могла бути присутньою на території України в період проведення позапланового заходу контролю. Проте суди попередніх інстанцій не з`ясували, чи мав ОСОБА_1 інші документи для виїзду за кордон (інший паспорт громадянина України для виїзду за кордон), чи перетинав він державний кордон у зворотному напрямку в період між виїздом у 2022 році та проведенням перевірки у листопаді 2024 року, шляхом витребування відповідних доказів з власної ініціативи відповідно до частини четвертої статті 9 КАС України.

56. Принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі (пункт 2 частини другої статті 2 КАС України) передбачає активну роль суду в адміністративному процесі, що відрізняє його від суто змагальної моделі судочинства. Суд самостійно визначає коло обставин, які підлягають встановленню для правильного вирішення спору, не лише досліджує надані сторонами докази, а й оцінює їхню достовірність (стаття 75 КАС України) та достатність (стаття 76 КАС України). У разі потреби суд має право витребовувати додаткові докази, звертати увагу учасників процесу на прогалини в доказовій базі та пропонувати їм надати уточнені або нові матеріали.

57. Також суди попередніх інстанцій не врахували, що факт неповідомлення ТОВ "Дніпро Ленд" про проведення позапланової перевірки саме по собі не може бути безумовною підставою для визнання протиправною та скасування постанови Управління ДАБК від 09 грудня 2024 року № 9-Ю/09122024 про накладення штрафу, прийнятої за результатами такої перевірки. Для визнання рішення контролюючого органу протиправним з цієї підстави суд має встановити, що саме внаслідок неповідомлення суб`єкт містобудування був позбавлений можливості надати пояснення, докази чи заперечення, які об`єктивно могли б вплинути на висновки перевірки та, відповідно, на зміст оскаржуваного рішення.

58. Крім того, без судової оцінки залишилися доводи відповідача про те, що Управління ДАБК повідомляло позивача про проведення позапланової перевірки на електронну пошту, зазначену в ЄДР, а також розмістило відповідну інформацію на офіційному вебсайті, як це передбачено пунктом 7-1 Порядку КМУ № 553.

59. Відповідно до пункту 18 частини другої статті 9 Закону України від 15 травня 2003 року № 755-IV "Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань" в Єдиному державному реєстрі міститься інформація для здійснення зв`язку з юридичною особою: телефон та/або адреса електронної пошти.

60. Верховний Суд звертає увагу на те, що за загальним правилом контролюючий орган правомірно може покладатися на відомості, внесені до ЄДР, а суб`єкт містобудування несе ризик неотримання офіційних повідомлень у разі, якщо надані ним державі контактні дані є недостовірними або неактуальними.

61. З огляду на це суди першої та апеляційної інстанцій дійшли необґрунтованого висновку про недотримання Управлінням ДАБК вимоги пункту 7-1 Порядку КМУ № 553 щодо повідомлення замовника про час і місце засідання комісії.

62. Водночас суди попередніх інстанцій не встановили, зокрема, чи спростовував позивач по суті зафіксоване контролюючим органом виконання будівельних робіт без отримання дозволу на об`єкті, який за класом наслідків належить до СС2, і чи могли пояснення або заперечення ТОВ "Дніпро Ленд" за умови його участі у відповідній процедурі вплинути на висновки перевірки та винесення постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

63. Щодо доводів позивача про відсутність у посадових осіб Управління ДАБК відомостей стосовно проходження професійної атестації в Реєстрі будівельної діяльності, суди мали врахувати, що Кабінет Міністрів України постановою від 29 березня 2021 року № 303 в абзаці другому пункту 2 Порядку проведення професійної атестації відповідальних виконавців окремих видів робіт (послуг), пов`язаних із створенням об`єктів архітектури, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 554 "Деякі питання професійної атестації відповідальних виконавців окремих видів робіт (послуг), пов`язаних із створенням об`єктів архітектури", виключив слова", виконавець робіт, головний державний інспектор, головний інспектор будівельного нагляду та інші посадові особи, які виконують функції із здійснення державного архітектурно-будівельного контролю,".

64. Отже, на момент проведення позапланової перевірки (листопад 2024 року) наявність кваліфікаційного сертифіката не була обов`язковою вимогою для посадових осіб органів ДАБК, а тому відсутність відповідних відомостей у Реєстрі будівельної діяльності не свідчить про порушення процедури проведення перевірки.

65. Частиною другою статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

66. Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом (частина перша статті 36 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів").

67. З огляду на положення статті 341 КАС України суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості встановлювати нові обставини, які не були встановлені судами попередніх інстанцій, та давати оцінку доказам, які судами не досліджено, а тому не має можливості вирішити спір по суті за результатами касаційного перегляду.

68. Аналогічні застереження містяться у Рекомендаціях R(95)5 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам щодо введення в дію та покращення функціонування систем та процедур оскарження судових рішень від 07 лютого 1995 року (Recommendation R(95)5 concerning the introduction and improvement of the functioning of appeal systems and procedures in civil and commercial cases). Зокрема, у пункті "g" статті 7 Рекомендацій R(95)5 зазначено, що у суді третьої (касаційної) інстанції не можна представляти нові факти та нові докази.

69. Неповне встановлення судами попередніх інстанцій фактичних обставин справи та відсутність процесуальної можливості з`ясувати дійсні обставини справи позбавляє Верховний Суд можливості ухвалити нове рішення по суті спору в межах повноважень суду касаційної інстанції.

70. Водночас Верховний Суд відхиляє клопотання ТОВ "Дніпро Ленд" про закриття касаційного провадження, з огляду на таке.

71. Подібність правовідносин у розумінні пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України може визначатися не виключно за тотожністю предмета спору чи виду контролюючого органу, а за наявністю правового питання, щодо якого Верховний Суд сформулював правовий висновок. Так, у постановах від 22 травня 2020 року у справі № 825/2328/16, від 16 березня 2023 року у справі № 400/4409/21, від 24 квітня 2023 року у справі № 560/2210/19, від 26 квітня 2023 року у справі № 380/1418/22 та ін. Верховний Суд сформував усталену правову позицію загального характеру щодо співвідношення двох базових принципів: "протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків" та "формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення". Такий висновок Верховного Суду стосується оцінки процедурних порушень суб`єкта владних повноважень у сфері публічно-правових відносин при прийнятті рішення незалежно від конкретної галузі правовідносин (трудових, земельних, податкових або містобудівних).

72. За таких обставин підстав для закриття касаційного провадження відповідно до пункту 5 частини першої статті 339 КАС України немає, тому в задоволенні клопотання ТОВ "Дніпро Ленд" про закриття касаційного провадження слід відмовити.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

73. З огляду на частину другу статті 353 КАС України порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, є підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий розгляд.

74. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частина четверта статті 353 КАС України).

75. Суди попередніх інстанцій неправильно застосували пункти 7-1, 9 Порядку КМУ № 553, пункти 3, 9, 10 Порядку КМУ № 244, порушили вимоги статті 9 та частин першої, другої статті 242 КАС України щодо повноти та всебічності з`ясування обставин справи, зокрема не надали оцінки доводам відповідача про повідомлення позивача засобами електронної пошти за даними ЄДР та розміщення інформації на офіційному вебсайті; не дослідили наявність чи відсутність у діях позивача складу правопорушення по суті; не з`ясували, чи могло рішення контролюючого органу бути іншим за умови забезпечення участі представника позивача під час комісійного розгляду заяви громадян та здійснення інспекторами Управління ДАБК позапланового заходу контролю.

76. За таких обставин касаційну скаргу Управління ДАБК слід задовольнити частково, рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19 травня 2025 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2025 року - скасувати, а справу - направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 341 345 349 353 355 356 359 КАС України, Верховний Суд

УХВАЛИВ:

Відмовити Товариству з обмеженою відповідальністю "Дніпро Ленд" у задоволенні клопотання про закриття касаційного провадження.

Касаційну скаргу Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Дніпровської міської ради задовольнити частково.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 19 травня 2025 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2025 року скасувати, а справу № 160/7445/25 - направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з моменту її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Я.О. Берназюк

Судді С.М. Чиркін

В.М. Шарапа