Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

31 жовтня 2018 року

Київ

справа №462/4769/17

адміністративне провадження №К/9901/52638/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гімона М.М., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_2 до Управління земельних ресурсів Львівської міської ради про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії за касаційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Залізничного районного суду міста Львова в складі судді Ліуша А.І від 07 грудня 2017 року і постанову Львівського апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Улицького В.З., Затолочного В.С., Сапіги В.П. від 13 березня 2018 року,

В С Т А Н О В И В:

В жовтні 2017 року ОСОБА_2 звернувся до суду з адміністративним позовом до Управління земельних ресурсів Львівської міської ради, в якому просив суд: визнати протиправними дії щодо відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на вул. Роксоляни у м. Львові (ділянка 2-2), зобов'язати відповідача у встановлений чинним законодавством термін надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки на вул. Роксоляни у м. Львові (ділянка 2-2) для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд.

Позовні вимоги мотивовано тим, що 01 червня 2017 року позивач звернувся до відповідача із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність на вул. Роксоляни у м. Львові (ділянка 2-2) для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд. Листом відповідача від 10 липня 2017 року позивачу відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення даної земельної ділянки у зв'язку із включенням ділянки до Переліку земельних ділянок призначених для продажу у власність або надання права оренди на земельних торгах. Однак, як вважає позивач, ця земельна ділянка не включена до переліку як окремий лот з кадастровим номером, не сформована і не виставлена на торги.

Постановою Залізничного районного суду міста Львова від 07 грудня 2017 року, залишеною без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 березня 2018 року, в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що відповідач Львівська міська рада діяла на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством України, з використанням наданих повноважень, обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для належного реагування на клопотання позивача, оскільки позивач звернувся із клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, проект землеустрою щодо якої вже виготовлено та крім того, таку земельну ділянку визначено для продажу на земельних торгах (аукціонах).

Крім того, суд апеляційної інстанції звернув увагу, що Львівська міська рада не відмовила позивачу ОСОБА_2 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність на вул. Роксоляни у м. Львові (ділянка 2-2), а лише листом № 2408-3623 від 10 липня 2017 року, який не є офіційним актом, не відображає будь-які рішення Львівської міської ради та відповідно не несе правові наслідки для позивача роз'яснила неможливість розгляду звернення позивача щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою та його право на звернення у Центр надання адміністративних послуг.

Не погоджуючись з постановою Залізничного районного суду міста Львова від 07 грудня 2017 року та постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 березня 2018 року про відмову в задоволенні позовних вимог, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_2 звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати наведені рішення судів попередніх інстанцій та задовольнити адміністративний позов.

У касаційній скарзі скаржник наводить аналогічні мотиви тим, які наведені в позовній заяві та апеляційній скарзі.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено те що, позивачем 01 червня 2017 року подано клопотання до Львівської міської ради щодо надання йому дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність на вул. Роксоляни у м. Львові (ділянка 2-2) для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.

Однак, листом Управління земельних ресурсів Львівської міської ради № 2408-3623 від 10 липня 2017 року позивачу роз'яснено, що Львівською міською радою 20 березня 2014 року прийнято ухвалу «Про затвердження переліку земельних ділянок, призначених для продажу у власність або надання права оренди на земельних торгах (аукціонах)» № 3116, якою земельну ділянку на вул. Роксоляни (ділянка 2-2) визначено для продажу на земельних торгах (аукціонах), а тому Львівською міською радою не може бути розглянуто звернення позивача щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення даної земельної ділянки.

Судами також встановлено, що ухвалою Львівської міської ради від 20 березня 2014 року № 3116 «Про затвердження переліку земельних ділянок, призначених для продажу у власність або надання права оренди на земельних торгах (аукціонах)», земельну ділянку на вул. Роксоляни (ділянка 2-2), орієнтовною площею 0,60 га визначено для продажу на земельних торгах (аукціонах) та виготовлено проект землеустрою щодо відведення цієї земельної ділянки.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Залізничного районного суду міста Львова від 07 грудня 2017 року та постанова Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 березня 2018 року не відповідають, а вимоги касаційної скарги є обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до пункту 9 частини першої статті 4 КАС України відповідач - суб'єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача.

Згідно з частиною шостою статті 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

В частині шостій цієї статті визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.

Відповідно до статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органами місцевого самоврядування є сільські, селищні, міські ради, а також обласні та районні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Таким чином, у справах за позовами про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є відповідний орган місцевого самоврядування, тобто в цьому спорі Львівська міська рада.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, позивач звернувся з клопотання щодо надання йому дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд до Львівської міської ради.

Відповідні вимоги заявлені і в адміністративному позові.

Натомість відповідачем у цій справі виступає Управління земельних ресурсів Львівської міської ради.

Управління земельних ресурсів департаменту містобудування Львівської міської ради є виконавчим органом Львівської міської ради відповідно до ухвали міської ради від 26 травня 2016 року № 505 «Про затвердження структури виконавчих органів Львівської міської ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів», утвореним відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», і діє на підставі положення про нього затвердженого рішенням Львівської міської ради № 1101 від 28 листопада 2016 року (далі - Положення).

Згідно з пунктом 1.4 Положення, управління є юридичною особою, має самостійний баланс, рахунки в органах Державної казначейської служби України та установах банків державного сектору, штампи і бланки, право набувати майнових і немайнових прав та обов'язків, право виступати позивачем і відповідачем.

Відповідно до пункту 4.1.4 Положення до повноважень управління належить, зокрема, підготовка проектів ухвал міської ради, рішень виконавчого комітету, розпоряджень Львівського міського голови, візування проектів актів відповідно до компетенції.

З цього слідує, що управління лише готує відповідні клопотання про надання земельної ділянки в користування чи у власність до розгляду Львівською міською радою, проте не наділене повноваженнями замість ради приймати будь-які рішення, в тому числі про відмову в задоволенні клопотання позивача

Аналогічна позиція стосовно розмежування повноважень органу місцевого самоврядування та її виконавчого органу використана, зокрема, Верховним Судом України у постанові від 10 грудня 2013 року у справа № 21-358а13) та Верховним Судом у постановах від 14 серпня 2018 року у справі №826/15748/16 та від 18 жовтня 2018 у справі №826/14335/17.

Відповідно до частини третьої статті 48 КАС України суд першої інстанції, встановивши, що позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача.

Визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість, встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - обов'язком суду, який виконується під час розгляду справи. При цьому обов'язком суду є встановлення належності відповідачів, а не їх заміна.

З цього слідує, що суд за результатами розгляду справи відмовляє в позові до неналежного відповідача та приймає рішення по суті заявлених вимог щодо належного відповідача.

Суд першої не провів заміну відповідача у справі, а суд апеляційної та касаційної інстанцій згідно з нормами КАС України позбавлений можливості усунути ці недоліки.

При цьому, відмова у задоволенні адміністративного позову, заявленого до неналежного відповідача, за умови неможливості його заміни на стадії перегляду судового рішення в апеляційному чи касаційному порядку, не позбавляє позивача права на повторне звернення до суду з тим самим позовом, проте, вже до належного відповідача.

Таким чином, касаційний суд приходить до переконання в тому, що в задоволенні позову слід відмовити з тих підстав, що позов пред'явлений до неналежного відповідача, оскільки Управління земельних ресурсів Львівської міської ради не наділене повноваженнями вирішувати заявлені позивачем позовні вимоги.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), "Проніна проти України" (Заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява N 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v.) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

За правилами пунктів 1, 3, 4 частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

Оскільки судами попередніх інстанції застосовано закон, який не підлягав застосуванню, внаслідок чого суди при прийнятті рішення виходили з помилкових мотивів, однак зроблено вірні висновки щодо по суті позову, то рішення судів слід змінити в частині мотивів відмови в задоволенні позову.

На підставі викладеного, керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_2 задовольнити частково.

Постанову Залізничного районного суду міста Львова від 07 грудня 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 березня 2018 року змінити в частині мотивів відмови в задоволенні позову.

В задоволенні позову ОСОБА_2 до Управління земельних ресурсів Львівської міської ради про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії відмовити з мотивів, що викладені в мотивувальній частині цієї постанови.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття і оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.М. Гімон

Н.В. Коваленко