Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

31 січня 2019 року

Київ

справа №524/4970/17

провадження №К/9901/51358/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Кравчука В.М., розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 до виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області про визнання протиправними дії, рішення незаконним, за касаційною скаргою виконавчого комітету Кременчуцької міської ради на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Яковенка М.М., Лях О.П., Старосуда М.І. від 25 квітня 2018 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Фізична особа-підприємець ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом до виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області у якому просив:

- визнати незаконним з моменту прийняття та таким, що не відповідає правовим актом вищої юридичної сили рішення виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області № 544 від 23 червня 2016, яким затверджено склад комісії по визначенню та відшкодуванню збитків, заподіяних територіальній громаді внаслідок порушення земельного законодавства;

- визнати протиправним засідання комісії згідно протоколу № 6 від 06 квітня 2017 та дії комісії із складання акту від 06 квітня 2017 року по визначенню та відшкодуванню збитків, заподіяних територіальній громаді внаслідок порушення земельного законодавства, складеного відносно нього;

- визнати незаконним рішення виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області № 482 від 29 травня 2017 року «Про затвердження акта комісії від 06 квітня 2017 року по визначенню та відшкодуванню збитків, заподіяних територіальній громаді внаслідок порушення земельного законодавства», прийнятого відносно нього.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2. Рішенням Автозаводського районного суду міста Кременчука Полтавської області від 17 січня 2018 року у задоволенні позову відмовлено.

3. Рішення суду мотивовано тим, що фізична особа-підприємець ОСОБА_2, звертаючись до суду із цим позовом, не обґрунтував чим саме порушив виконавчий комітет Кременчуцької міської ради Полтавської області його права та інтереси у вказаних правовідносинах.

4. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2018 року рішення суду першої інстанції скасовано в частині позовних вимог про визнання незаконним рішення виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області № 482 від 29 травня 2017 року «Про затвердження акта комісії від 06 квітня 2017 року по визначенню та відшкодуванню збитків, заподіяних територіальній громаді внаслідок порушення земельного законодавства», і в цій частині ухвалено нове судове рішення. Визнано протиправним та скасовано рішення виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області № 482 від 29 травня 2017 року «Про затвердження акта комісії від 06 квітня 2017 року по визначенню та відшкодуванню збитків, заподіяних територіальній громаді внаслідок порушення земельного законодавства». В решті рішення Автозаводського районного суду міста Кременчука Полтавської області від 17 січня 2018 року залишено без змін.

5. Рішення суду мотивовано тим, що розгляд та вирішення питання відносно позивача було здійсненого неправомочним складом комісії виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись із судовим рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, виконавчий комітет Кременчуцької міської ради звернувся із касаційною скаргою, у якій просить його скасувати в частині задоволення позову, а в решті залишити без змін.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області від 23 червня 2016 року № 544 «Про внесення змін до рішення виконавчого комітету Кременчуцької міської ради від 07 грудня 2007 року № 1229 «Про утворення комісії по визначенню та відшкодуванню збитків, заподіяних територіальній громаді внаслідок порушення земельного законодавства» внесено зміни до рішення виконавчого комітету Кременчуцької міської ради від 07 грудня 2007 року № 1229, шляхом затвердження складу комісії по визначенню та відшкодуванню збитків, заподіяних територіальній громаді внаслідок порушення земельного законодавства в новій редакції.

06 квітня 2017 року комісією по визначенню та відшкодуванню збитків, заподіяних територіальній громаді внаслідок порушення земельного законодавства складено акт, яким визначено розмір збитків, завданих фізичною особою-підприємцем ОСОБА_2 Кременчуцькій міській раді Полтавської області, внаслідок використання земельної ділянки площею 559 м2 по АДРЕСА_1, без правовстановлюючих документів, за період з 01 червня 2008 року по 13 лютого 2017 року у сумі 280077,46 грн.

29 травня 2017 року виконавчим комітетом Кременчуцької міської ради Полтавської області прийнято рішення № 482 «Про затвердження акту комісії по визначенню та відшкодуванню збитків, заподіяних територіальній громаді внаслідок порушення земельного законодавства, за користування земельною ділянкою по АДРЕСА_1», яким затверджено акт комісії по визначенню та відшкодуванню збитків, заподіяних територіальній громаді внаслідок порушення земельного законодавства від 06 квітня 2017 року.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

8. Касаційна скарга виконавчого комітету Кременчуцької міської ради обґрунтована тим, що рішення виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області № 482 від 29 травня 2017 року «Про затвердження акту комісії по визначенню та відшкодуванню збитків, заподіяних територіальній громаді внаслідок порушення земельного законодавства, за користування земельною ділянкою по АДРЕСА_1» не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 В решті позовних вимог позивач,

звертаючись до суду із цим позовом, не обґрунтував чим порушив виконавчий комітет Кременчуцької міської ради Полтавської області його права та інтереси у вказаних правовідносинах.

9. У відзиві на касаційну скаргу фізична особа-підприємець ОСОБА_2, посилаючись на законність постанови суду апеляційної інстанції, просить залишити її без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

10. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (1950 року) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

11. У частині другій статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

12. Частиною третьою статті 157 Земельного кодексу України встановлено, що порядок визначення та відшкодування збитків власникам землі і землекористувачам встановлюється Кабінетом Міністрів України.

13. За змістом пункту 2 Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 року № 284, розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад. Результати роботи комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці комісії.

14. Аналіз наведених норм законодавства дає підстави вважати, що виконавчий комітет Кременчуцької міської ради Полтавської області, вважаючи, що фізична особа-підприємець ОСОБА_2 завдав органу місцевого самоврядування збитків у вигляді неодержаних доходів, мав право та повноваження скласти акт про визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, а також затвердити його відповідним рішенням.

15. Водночас частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, передбачено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

16. За змістом частини першої статті 6 цього Кодексу кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

17. Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.

18. Тобто, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке порушує безпосередньо права чи обов'язки позивача.

19. Оспорюваним рішенням виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області № 482 від 29 травня 2017 року затверджено акт про визначення збитків, які нанесені фізичною особою-підприємцем ОСОБА_2 внаслідок використання земельної ділянки без оформлення документів, що посвідчують відповідне право.

20. Ураховуючи наведене, повноваження відповідача у цьому випадку обмежуються лише обчисленням розміру збитків у встановленому порядку. Що стосується відшкодування виявлених збитків, то вони не можуть бути примусово відшкодовані на підставі рішення виконавчого комітету міської ради. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Таким чином, оскаржуване рішення № 482 від 29 травня 2017 року не створює жодних правових наслідків для фізичної особи-підприємця ОСОБА_2, тому не може порушувати його права чи інтереси.

21. Обраний позивачем спосіб захисту прав шляхом подання позову про визнання протиправним та скасування рішення виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області про затвердження акту визначення збитків, які нанесені внаслідок використання земельної ділянки без оформлення документів, що посвідчують відповідне право, сам по собі не сприяє ефективному відновленню порушеного права.

22. Вказане рішення не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для фізичної особи-підприємця ОСОБА_2, тому воно не може бути предметом спору.

23. Відсутність спору, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

24. Що стосується решти позовних вимог про визнати незаконним рішення виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області № 544 від 23 червня 2016, яким затверджено склад комісії по визначенню та відшкодуванню збитків, заподіяних територіальній громаді внаслідок порушення земельного законодавства, а також визнання протиправним засідання комісії згідно протоколу № 6 від 06 квітня 2017 та дій комісії із складання акту від 06 квітня 2017 року по визначенню та відшкодуванню збитків, заподіяних територіальній громаді внаслідок порушення земельного законодавства, то вони також є такими, що не створює для позивача юридичних наслідків, з аналогічних викладених вище підстав.

25. У своїй практиці Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України").

26. Поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

27. Таку правову позицію висловлено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 березня 2018 року у справі № 800/559/17, від 12 грудня 2018 року у справі № 501/463/15, від 12 грудня 2018 року у справі № 802/2474/17-а.

28. Частиною першою статті 354 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

29. Беручи до уваги наведене й ураховуючи суть спірних правовідносин, правовий статус учасників справи, колегія суддів дійшла висновку, що цей спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а провадження у справі закриттю, оскільки правовідносини у цій справі не підлягають розгляду судами.

Керуючись статтями 339, 341, 345, 354, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу виконавчого комітету Кременчуцької міської ради - задовольнити частково.

Рішення Автозаводського районного суду міста Кременчука Полтавської області від 17 січня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 25 квітня 2018 року - скасувати.

Провадження у справі за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 до виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області про визнання протиправними дії, рішення незаконним - закрити.

Роз'яснити, що розгляд справи не віднесено до жодної з юрисдикцій.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Н. В. Коваленко

Суддя Я. О. Берназюк

Суддя В.М. Кравчук