Історія справи

Ухвала КАС ВП від 29.01.2020 року у справі №809/1030/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

30 січня 2020 року

Київ

справа №809/1030/16

адміністративне провадження №К/9901/20587/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Білак М.В.,

суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження справу

за касаційною скаргою Тисменицької районної державної адміністрації Івано-Франківської області

на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 6 квітня 2017 року (головуючий суддя - Макарик В.Я., судді: Большакова О.О., Глушко І.В.)

у справі №809/1030/16

за позовом ОСОБА_1

до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, Тисменицької районної державної адміністрації, Міністерства регіонального розвитку будівництва та житлово-комунального господарства України, Державного агентства земельних ресурсів України, Міністерства аграрної політики України

про визнання дій неправомірними та зобов`язання вчинити дії.

I. РУХ СПРАВИ

1. У серпні 2016 року ОСОБА_1 звернулася до суду з вказаним позовом, в якому просила:

- визнати дії Державного агентства земельних ресурсів України щодо звільнення її із займаної посади заступника начальника Відділу Держземагенства у Тисменицькому районі Івано-Франківської області протиправними та скасувати наказ "Про звільнення ОСОБА_1 " від 6 червня 2016 року №53-кт/а;

- визнати протиправними дії Тисменицької районної державної адміністрації та Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру щодо непогодження і непризначення її на посаду начальника Відділу Держгеокадастру у Тисменицькому районі Івано-Франківської області;

- визнати незаконною бездіяльність Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України з цього приводу;

- зобов`язати Тисменицьку районну державну адміністрацію та Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України погодити призначення її на посаду, а Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру призначити її на посаду начальника Відділу Держгеокадастру у Тисменицькому районі Івано-Франківської області.

2. Ухвалою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 10 січня 2017 року в частині позовних вимог про визнання неправомірними дій Державного агентства земельних ресурсів України щодо звільнення ОСОБА_1 із займаної посади заступника начальника Відділу Держземагенства у Тисменицькому районі Івано-Франківської області протиправними та скасування наказу Державного агентства земельних ресурсів України "Про звільнення ОСОБА_1 " від 6 червня 2016 року №53-кт/а - залишено без розгляду.

3. Постановою Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 10 січня 2017 року в задоволенні позовних вимог відмовлено.

4. Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 6 квітня 2017 року постанову суду першої інстанції скасовано та прийнято нову, якою позов задоволено частково.

Визнано протиправними дії Тисменицької районної державної адміністрації щодо погодження або вмотивованої відмови кандидатури ОСОБА_1 для призначення на посаду начальника Відділу Держгеокадастру у Тисменицькому районі Івано-Франківської області.

Визнано незаконною бездіяльність Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України щодо нерозгляду погодження або вмотивованої відмови в кандидатурі ОСОБА_1 для призначення на посаду начальника Відділу Держгеокадастру у Тисменицькому районі Івано-Франківської області.

Зобов`язано Тисменицьку районну державну адміністрацію розглянути погодження кандидатури ОСОБА_1 для призначення на посаду начальника Відділу Держгеокадастру у Тисменицькому районі Івано-Франківської області відповідно до «Порядку призначення на посади та звільнення з посад …» затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 лютого 2012 року №45.

Зобов`язано Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України розглянути погодження кандидатури ОСОБА_1 для призначення на посаду начальника Відділу Держгеокадастру у Тисменицькому районі Івано-Франківської області відповідно до «Порядку призначення на посади та звільнення з посад …» затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 лютого 2012 року №45.

У задоволенні інших позовних вимог відмовлено.

5. Не погоджуючись з вказаним рішенням суду апеляційної інстанції, Тисменицька районна державна адміністрація Івано-Франківської області звернулася з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Судами встановлено, що відповідно до наказу Держгеокадастру від 21 серпня 2015 року №138-ок оголошено конкурсний відбір на заміщення вакантних посад начальників територіальних органів Держгеокадастру.

7. Конкурсний відбір на заміщення вакантних посад начальників територіальних органів Держгеокадастру в областях проводився відповідно до Порядку проведення конкурсу на заміщення вакантних посад державних службовців (далі - Порядок №169), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2002 року №169.

8. Пунктом 8 Порядку визначено, що особа, яка подала необхідні документи до державного органу для участі у конкурсі, є кандидатом на зайняття вакантної посади державного службовця.

9. За результатами письмового іспиту та співбесіди з кандидатами на знання земельного законодавства рішенням конкурсної комісії від 15 жовтня 2015 року позивача рекомендовано Голові Держгеокадастру для призначення на посаду начальника Відділу Держгеокадастру у Тисменицькому районі Івано-Франківської області.

10. Листом від 7 грудня 2015 року №ДС-5-28-0.15-16500/23-15 Держгеокадастр кандидатуру позивача надіслав на погодження для призначення на посаду начальника Відділу Держгеокадастру у Тисменицькому районі Івано-Франківської області до Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України.

11. Наступним листом від 3 березня 2016 року №ДС-17-28-0.15-3786/2-16 Держгеокадастр надіслав кандидатуру позивача на погодження для призначення на посаду начальника Відділу Держгеокадастру у Тисменицькому районі Івано-Франківської області до Тисменицької районної державної адміністрації Івано-Франківської області.

12. Однак, відповідно до листа від 16 березня 2016 року №820/01-033/008 Тисменицької районної державної адміністрації Івано-Франківської області погодження позивачу для призначення на посаду начальника Відділу Держгеокадастру у Тисменицькому районі Івано-Франківської області не надано.

13. Держгеокадастром кандидатуру позивача надіслано на погодження для призначення на посаду начальника Відділу Держгеокадастру у Тисменицькому районі Івано-Франківської області до Івано-Франківської обласної державної адміністрації, яка підтримала позицію Тисменицької районної державної адміністрації Івано-Франківської області щодо непогодження кандидатури позивача для призначення на посаду начальника Відділу Держгеокадастру у Тисменицькому районі Івано-Франківської області.

IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

14. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що призначити на посаду керівника територіального органу центрального органу виконавчої влади можливо виключно за умови погодження пропозиції на таке призначення у встановленому порядку.

15. Окрім того відмітив, що адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність закріплених частиною третьою статті 2 КАС України критеріям, не втручання у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень.

16. Суд також зазначив, що позивач не позбавлена права приймати участь в конкурсному відборі на заміщення вакантних посад державних службовців в майбутньому.

17. Апеляційний суд скасовуючи постанову суду першої інстанції та задовольняючи частково позовні вимоги зазначив, що з листа голови Тисменицької районної адміністрації від 16 березня 2016 року вбачається, що кандидатура позивачки не погоджена лише з тих підстав, що пропозиція щодо погодження її призначення на посаду не була подана потягом двох тижнів з дня прийняття рішення конкурсною комісією.

18. Зазначив, що всупереч вимогам діючого законодавства України, зокрема, положенням Порядку призначення на посади та звільнення з посад керівників територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, жодних співбесід з позивачем як кандидатом на посаду начальника Відділу Держгеокадастру у Тисменицькому районі Івано-Франківської області проведено не було. Також не було складено вмотивованої картки відмови у погодженні такої кандидатури.

19. Крім того, послався на те, що повноваження щодо погодження кандидатів на посади керівників відділів Держгеокадастру перейшли до Міністерства аграрної політики та продовольства України.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

20. Скаржник в обґрунтування касаційної скарги зазначив, що не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, вважає їх такими, що суперечать як чинному законодавству так і нормам, які на даний момент втратили чинність.

21. В обґрунтування своїх доводів скаржник вказує на те, що апеляційний суд не розібравшись з обставинами справи зробив хибний висновок, оскільки вже перший лист Держгеокадастру від 20 листопада 2015 року №ДС-14-28-0.15-14921/23-15 порушує терміни подання такого погодження, які визначені у пункті 3 постанови Кабінету Міністрів України №45 від 25 грудня 2012 року, де вказано, що голова місцевої адміністрації приймає пропозиції на погодження у двотижневий строк.

22. Постанова Кабінету Міністрів України №45 від 25 грудня 2012 року не має вказівок, що навіть після спливу такого строку Голова місцевої державної адміністрації має прийняти таку пропозицію. Виходячи з цього твердження про те, що Тисменицька районна державна адміністрація не надала ніякого підтвердження про неотримання листа від 20 листопада 2015 року №ДС -14-28-0.15-14921/23-15 втрачає свій зміст, на якому будується весь висновок апеляційного суду.

23. Вважає, що у зв`язку з недотриманням вимог законодавства, яке встановлює двотижневий строк в рамках якого відбувається подання пропозиції на погодження голові місцевої державної адміністрації, визначений у постанові Кабінету Міністрів України №45 від 25 грудня 2012 року, а також місячний строк для прийняття рішення про призначення на посаду державного службовця, визначеного постановою Кабінету Міністрів України від 15 лютого 2002 року №169, відсутні правові підстави для вирішення питання про погодження призначення ОСОБА_1 на посаду начальника відділу Держгеокадастру у Тисменицькому районі Івано-Франківської області.

24. Зазначає, що на даний час погодження голови Тисменицької районної державної адміністрації непотрібно для призначення позивача на вказану посаду, оскільки постанова Кабінету Міністрів України №45 від 25 грудня 2012 року втратила чинність, відповідно зобов`язання Тисменицьку районну державну адміністрацію розглянути погодження ОСОБА_1 суперечить чинному законодавству.

25. Також наказом Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області від 9 листопада 2016 року №178 «Про ліквідацію юридичної особи публічного права - Відділу у Тисменицькому районі Івано-Франківської області» постановлено ліквідувати відділ Держгеокадастру у Тисменицькому районі як юридичну особу публічного права.

26. У запереченні на касаційну скаргу позивач посилаючись на законність та обґрунтованість рішення апеляційного суду, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення апеляційного суду - без змін.

V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

27. Відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

28. Оскільки рішення суду апеляційної інстанції фактично оскаржується в частині задоволених позовних вимог, а в іншій частині судове рішення відповідачем не оскаржується, то колегія суддів перевіряє їх законність та обґрунтованість лише у цій частині.

29. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити наступне.

30. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

31. Суспільні відносини, які охоплюють діяльність держави щодо створення правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу та загальні засади діяльності, а також статус державних службовців, які працюють в державних органах та їх апараті на момент виникнення спірних правовідносин були врегульовані Законом України від 16 грудня 1993 року № 3723-ХІІ «Про державну службу», що був чинний станом на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 3723-ХІІ).

32. За визначенням, наведеним у статті 1 Закону №3723-ХІІ, державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів. Ці особи є державними службовцями і мають відповідні службові повноваження.

33. Відповідно до статті 4 Закону №3723-ХІІ право на державну службу мають громадяни України незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової, національної приналежності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту і професійну підготовку та пройшли у встановленому порядку конкурсний відбір, або за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України.

34. Порядок проведення конкурсу для вступу на державну службу регулюється Положенням, що затверджується Кабінетом Міністрів України.

35. Процедуру призначення на посади та звільнення з посад керівників територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади визначено Порядком призначення на посади та звільнення з посад керівників територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 25 січня 2012 року №45 (у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Порядок №45).

36. Відповідно до пункту 3 Порядку №45 у разі наявності вакантної посади керівника територіального органу міністр, керівник центрального органу виконавчої влади протягом одного місяця після утворення вакантної посади обирає кандидата на посаду з кадрового резерву або такого, що пройшов стажування, та подає Голові Ради міністрів Автономної Республіки Крим, голові відповідної місцевої держадміністрації пропозицію щодо погодження призначення на посаду керівника територіального органу чи приймає у тижневий строк після утворення вакантної посади рішення про оголошення конкурсу на її заміщення.

37. За результатами конкурсу міністр, керівник іншого центрального органу виконавчої влади подає протягом двох тижнів Голові Ради міністрів Автономної Республіки Крим, голові відповідної місцевої держадміністрації пропозицію щодо погодження призначення на посаду керівника територіального органу, який є переможцем конкурсу.

38. Відповідно до пункту 7 Порядку №45 за дорученням Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим, голови відповідної місцевої держадміністрації пропозиція міністра, керівника центрального органу виконавчої влади щодо погодження призначення на посаду та звільнення з посади керівника територіального органу розглядається у десятиденний строк в апараті Ради міністрів Автономної Республіки Крим, структурному підрозділі місцевої держадміністрації, який готує відповідні пропозиції.

39. Голова Ради міністрів Автономної Республіки Крим, голова відповідної місцевої держадміністрації проводить співбесіду з кандидатом на посаду, а також під час розгляду пропозиції щодо погодження звільнення з посади керівника територіального органу має право вислухати особу, що звільняється.

40. Пропозиції апарату Ради міністрів Автономної Республіки Крим, структурного підрозділу місцевої держадміністрації та висновок Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим, голови відповідної місцевої держадміністрації зазначаються у картці погодження (вмотивованої відмови) призначення на посаду, звільнення з посади керівника територіального органу, яка складається за формою згідно з додатком 2.

41. Згідно з вказаною формою, картка про погодження (вмотивованої відмови) призначення на посаду, звільнення з посади керівника територіального органу міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади має містити: найменування посади керівника територіального органу міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, прізвище, ім`я, по батькові особи); пропозицію апарату Ради міністрів Автономної Республіки Крим, структурного підрозділу місцевої держадміністрації; висновок Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим, голови місцевої держадміністрації.

42. Верховний Суд звертає увагу на те, що прийняття відмови у призначенні на посаду і оформлення відповідного рішення з цього приводу, повинно мати аргументований характер. Інакше ігнорування такої аргументації є порушенням принципу правової (справедливої) процедури, яка є складовою принципу верховенства права (стаття 8 Конституції України) та принципу законності (стаття 19 Конституції України) і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади. Установлена процедура є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи. Вказана позиція викладена у постанові Верховного Суду від 25 липня 2019 року у справі №826/13000/18.

43. Як встановлено судами, ОСОБА_1 відмовлено в призначенні на посаду відповідним листом, без належного обґрунтування такої відмови. Це означає, що ОСОБА_1 не була почутою, а отже, такі дії суб`єкта владних повноважень - Тисменицької районної державної адміністрації не можна вважати законними, оскільки правова (справедлива) процедура навіть за умов відсутності визначених чітких критеріїв підготовки та надання такої відповіді, передбачає обов`язкову наявність аргументації такої відмови, особливо, коли така відмова має негативний характер для особи, стосовно якої суб`єкт владних повноважень приймає відповідне рішення.

44. Обґрунтоване рішення принципу правової (справедливої) процедури, захищає особу від свавілля суб`єкта владних повноважень. Відповідь має зазначати причини відмови особі в прийнятті позитивного рішення для неї і вони повинні бути достатніми для фактичної і матеріальної аргументації, наданій особі. Мета обґрунтованої відповіді - показати особі, що її дійсно почули.

45. Отже, доводи касаційної скарги стосовно відсутності правових підстав для вирішення питання про погодження призначення ОСОБА_1 на посаду начальника відділу Держгеокадастру у Тисменицькому районі Івано-Франківської області у зв`язку з недотриманням вимог законодавства, яке встановлює двотижневий строк в рамках якого відбувається подання пропозиції на погодження голові місцевої державної адміністрації, визначений у Порядку №45 та місячний строк для прийняття рішення про призначення на посаду державного службовця, визначеного Порядком №169, не спростовують висновків суду апеляційної інстанції, оскільки не було надано аргументованої відповіді особі ОСОБА_1 , якій відмовили у призначенні на посаду за наслідками проведеного конкурсу.

46. Зважаючи на викладене, Верховний Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, який не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення.

47. Стосовно незгоди скаржника з покладеним на нього обов`язком розглянути погодження ОСОБА_1 , яке на момент подання касаційної скарги, як зазначає, скаржник не потребували погодження голови Тисменицької районної державної адміністрації для призначення позивача на посаду, у зв`язку з втратою чинності Порядку №45, Верховний Суд не бере до уваги, оскільки відповідно до положень КАС України Верховний Суд перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції питань права (норм матеріального та процесуального права в аспекті законності судового рішення) на момент виникнення спірних правовідносин.

48. Доводи ж касаційної скарги фактично стосуються оцінки судом апеляційної інстанції доказів та встановлення на підставі цієї оцінки обставин справи. Оскільки порушень норм процесуального права чи помилки при застосуванні норм матеріального права апеляційним судом не допущено, доводи касаційної скарги є безпідставними, оскільки фактично зводяться до переоцінки доказів та встановлених обставин справи.

49. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

50. З огляду на викладене, колегія суддів приходить до висновку, що судом апеляційної інстанції не допущено неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права, у зв`язку з чим касаційна скарга в межах доводів задоволенню не підлягає.

51. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

52. Щодо позовних вимог, у задоволенні яких відмовлено, то в цій частині рішення апеляційного суду, враховуючи положення частини першої статті 341 КАС України, Верховний Суд не переглядає.

Керуючись статтями 341, 345, 356 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Тисменицької районної державної адміністрації Івано-Франківської області залишити без задоволення, а постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 6 квітня 2017 року у справі №809/1030/16 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

М.В. Білак

О.А. Губська

О.В. Калашнікова,

Судді Верховного Суду