Історія справи

Ухвала КАС ВП від 07.05.2020 року у справі №816/4685/15

ПОСТАНОВА

Іменем України

28 травня 2020 року

Київ

справа №816/4685/15

адміністративне провадження №К/9901/13043/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді: Губської О.А.,

суддів: Жука А.В., Загороднюка А.Г.

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 816/4685/15

за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «АВА-Експрес» до Полтавської обласної державної адміністрації, Управління інфраструктури та туризму Полтавської обласної державної адміністрації, третя особа - фізична особа-підприємець ОСОБА_1 про скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Управління інфраструктури та туризму Полтавської обласної державної адміністрації на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 03 березня 2016 року (колегія суддів: головуючий суддя: Подобайло З.Г., судді: Тацій Л.В., Григоров А.М.),

ВСТАНОВИВ:

І. Суть спору

1. Позивач звернувся до суду з позовом до Полтавської обласної державної адміністрації, Управління інфраструктури та туризму Полтавської обласної державної адміністрації, третя особа - фізична особа-підприємець ОСОБА_1 , в якому просив:

визнати протиправним та скасувати рішення конкурсного комітету при Полтавській обласній державній адміністрації, оформлене Протоколом від 06 жовтня 2015 року №99, в частині пункту 1.21 Порядку денного засідання конкурсного комітету про визнання ФОП ОСОБА_1 переможцем конкурсу на сукупності міжміських та приміських маршрутів: Лохвиця АС-Полтава АС-1 ч/з Чорнухи, рейси №11/12 та №104-12 Лохвиця АС - Бербениці (об`єкт конкурсу №51) та укладення з ним договору на п`ять років;

визнати нечинним та скасувати розпорядження голови Полтавської обласної державної адміністрації від 13 листопада 2015 року №589 «Про укладення договорів про організацію перевезень пасажирів автомобільним транспортом» в частині підпункту 1.19 пункту 1 розпорядження щодо укладення договору про організацію перевезень пасажирів автомобільним транспортом терміном на п`ять років з автомобільним перевізником ФОП ОСОБА_1 на сукупність автобусних маршрутів Лохвиця АС - Полтава АС-1 ч/з Чорнухи, рейси №11/12 (звичайний режим, дні виконання: щоденно) та №104-12 Лохвиця АС - Бербениці (звичайний режим, дні виконання: п`ятниця, неділя);

визнати нечинним договір про організацію перевезень пасажирів, укладений між Полтавською обласною державною адміністрацією та автомобільним перевізником ФОП ОСОБА_1 на сукупність автобусних маршрутів Лохвиця АС - Полтава АС-1 ч/з Чорнухи, рейси №11/12 (звичайний режим, дні виконання: щоденно) та №104-12 Лохвиця АС - Бербениці (звичайний режим, дні виконання: п`ятниця, неділя).

1.1. Позов обґрунтовано тим, що, на думку позивача, рішенням конкурсного комітету при Полтавській обласній державній адміністрації протиправно визнано переможцем конкурсу з визначення пасажирських перевізників на автобусних маршрутах загального користування по об`єкту конкурсу №51 автомобільного перевізника ФОП ОСОБА_1 , у зв`язку з безпідставним нарахуванням останньому 11 балів за роботу перевізника-переможця попереднього конкурсу не менше передбаченого договором строку на маршруті Лохвиця АС - Бербениці. Позивач звертав увагу на роз`яснення Міністерства інфраструктури України від 20 жовтня 2015 року, надане ТОВ «АВА-Експрес», за змістом якого повідомлено, що у разі об`єднання організатором конкурсу декількох маршрутів в один об`єкт конкурсу додаткові 11 балів не нараховуються.

ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

2. Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 21 січня 2016 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

2.1. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції дійшов висновку про правомірність рішення конкурсного комітету Полтавської обласної державної адміністрації про нарахування ФОП ОСОБА_1 11 балів за роботу перевізника - переможця попереднього конкурсу не менше передбаченого договором (дозволом) строку та, як наслідок, відсутність підстав для скасування рішення конкурсного комітету про визначення ФОП ОСОБА_1 переможцем конкурсу з визначення пасажирського перевізника на сукупності міжміських та приміських автобусних маршрутів Лохвиця АС - Полтава АС-1 ч/з Чорнухи, рейси №11/12 та №104-12 Лохвиця АС - Бербениці.

3. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 03 березня 2016 року скасовано рішення суду першої інстанції та ухвалено нове рішення про задоволення цього позову.

Визнано протиправним та скасовано рішення конкурсного комітету при Полтавській обласній державній адміністрації, оформлене Протоколом від 06 жовтня 2015 року №99, в частині пункту 1.21 Порядку денного засідання конкурсного комітету про визнання ФОП ОСОБА_1 переможцем конкурсу на сукупності міжміських та приміських маршрутів: Лохвиця АС-Полтава АС-1 ч/з Чорнухи, рейси №11/12 та №104-12 Лохвиця АС - Бербениці (об`єкт конкурсу №51) та укладення з ним договору на п`ять років.

Визнано нечинним та скасовано розпорядження голови Полтавської обласної державної адміністрації від 13 листопада 2015 року №589 «Про укладення договорів про організацію перевезень пасажирів автомобільним транспортом» в частині підпункту 1.19 пункту 1 розпорядження щодо укладення договору про організацію перевезень пасажирів автомобільним транспортом терміном на п`ять років з автомобільним перевізником ФОП ОСОБА_1 на сукупність автобусних маршрутів Лохвиця АС - Полтава АС-1 ч/з Чорнухи, рейси №11/12 (звичайний режим, дні виконання: щоденно) та №104-12 Лохвиця АС - Бербениці (звичайний режим, дні виконання: п`ятниця, неділя).

Визнано нечинним договір про організацію перевезень пасажирів, укладений між Полтавською обласною державною адміністрацією та автомобільним перевізником ФОП ОСОБА_1 на сукупність автобусних маршрутів Лохвиця АС - Полтава АС-1 ч/з Чорнухи, рейси №11/12 (звичайний режим, дні виконання: щоденно) та №104-12 Лохвиця АС - Бербениці (звичайний режим, дні виконання: п`ятниця, неділя).

3.1. Задовольняючи позов, суд апеляційної інстанції виходив з того, що об`єкт конкурсу №51 в спірних правовідносинах є новим по відношенню до всіх перевізників і за ним раніше не проводились конкурси, тому нарахування додаткових 11 балів перевізнику, який мав досвід роботи на іншому об`єкті конкурсу, є протиправним. Надання таких незаконних переваг одному з перевізників по відношенню до іншого призводить до створення нерівних умов, надання неправомірних пільг та переваг перевізнику, який був переможцем на іншому об`єкті конкурсу, спотворенню конкуренції між перевізниками.

ІІІ. Касаційне оскарження

4. Не погоджуючись з вказаним рішенням суду апеляційної інстанції, Управління інфраструктури та туризму Полтавської обласної державної адміністрації звернулося з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм процесуального та матеріального права, просить скасувати це судове рішення та залишити в силі постанову суду першої інстанції.

4.1. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що положеннями пункту 4 додатку 4 «Перелік показників нарахування балів за системою оцінки пропозицій перевізників-претендентів» до Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2008 року №1081, визначено, що робота перевізника - переможця попереднього конкурсу не менше передбаченого договором (дозволом) строку на маршруті (маршрутах), що є об`єктом конкурсу додатково оцінюється в 11 балів. Звертає увагу на те, що наведеною нормою Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування чітко визначено випадки, за яких 11 балів за роботу перевізника - переможця попереднього конкурсу не нараховуються, а саме: у разі роботи в статусі тимчасового перевізника або перевізника, що виконував перевезення я к претендент, що посів друге місце, протягом менш як два з половиною роки. Враховуючи наведені положення, на його думку, конкурсним комітетом правомірно прийнято рішення про нарахування ФОП ОСОБА_1 11 балів за роботу перевізника - переможця попереднього конкурсу не менше передбаченого договором від 21 серпня 2012 року №335/12 строку (три роки) на приміському маршруті №104-12 Лохвиця АС - Бербениці, що входив до об`єкта конкурсу №51, а протилежні висновки суду апеляційної інстанції вважає необгрунтованими та помилковими. Також зазначає про неналежне обґрунтування судом апеляційної інстанції оскаржуваного судового рішення та безпідставний вихід цим судом за межі позовних вимог.

IV. Встановлені судами фактичні обставини справи

5. 03 вересня 2015 року Полтавською обласною державною адміністрацією оголошено конкурс з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі території області за 51 об`єктом конкурсу, про що було опубліковано оголошення в газеті «Село Полтавське» від 03 вересня 2015 року №34. Конкурс, зокрема, оголошено на об`єкт конкурсу №51 - сукупність міжміських та приміських маршрутів Лохвиця АС-ПолтаваАС-1 ч/з Чорнухи, рейси №11/12 та №104-12 Лохвиця АС - Бербениці та призначено його проведення на 06 жовтня 2015 року.

6. 06 жовтня 2015 року конкурсним комітетом проведено засідання, на якому зазначено про кількість набраних претендентами-перевізниками балів, а саме: ТОВ «АВА-Експрес» (Позивач) - 24 бали, ФОП ОСОБА_1 (Третя особа) - 28 балів, ПАТ «АТП-15339» - до участі у конкурсі не допущено.

7. За результатами розгляду конкурсних пропозицій претендентів по об`єкту конкурсу № 51 сумарна кількість балів по перевізникам-претендентам нарахована наступним чином:

ФОП ОСОБА_1 нараховані 28 балів за: 4 бали - за строк експлуатації автобусів; 5 балів - за наявність 3 працівників, які здійснюють щоденний контроль за технічним станом транспортних засобів; 4 бали - за наявність 2 працівників, які проводять щоденний контроль стану здоров`я водіїв; 4 бали - за наявність сертифікату відповідності послуг; 11 балів - за роботу перевізника-претендента-перемождя попереднього конкурсу не менше передбаченого договором строку на маршруті, що є об`єктом конкурсу.

ТОВ «АВА-Експрес» нараховані 24 бали за: 5 балів - за сумарну пасажиромісткість автобусів (не нижче Свро-2), які є власністю, співвласністю перевізника або взяті у лізинг для відповідного виду перевезень; 6 балів - за строк експлуатації автобусів (повних років з року виготовлення); 4 бали - за середньооблікову кількість працівників за період протягом року до дати оголошення конкурсу з окладом за штатним розписом із заробітною платою не менше встановленого законодавством мінімуму, що працюють на повну ставку; 5 балів - за наявність З працівників, які здійснюють щоденний контроль за технічним станом транспортних засобів; 4 бали - за наявність 2 працівників, які проводять щоденний контроль стану здоров`я водіїв.

8. Враховуючи нараховану конкурсним комітетом претендентам-перевізникам сумарну кількість балів, 06 жовтня 2015 року прийнято рішення про визнання ФОП ОСОБА_1 переможцем по об`єкту конкурсу №51 на сукупності міжміських та приміських маршрутів Лохвиця АС-ПолтаваАС-1 ч/з Чорнухи, рейси №11/12 та №104-12 Лохвиця АС - Бербениці, а ТОВ «АВА-Експрес» визнано таким, що посіло друге місце.

9. Рішення конкурсного комітету по об`єкту конкурсу №51 оформлене Протоколом засідання конкурсного комітету при облдержадміністрації по визначенню пасажирських перевізників на автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі території області №99 від 06 жовтня 2015 року (далі - Протокол №99 від 06 жовтня 2015 року) та відображене в його пункті 1.21.

10. На підставі цього рішення Головою Полтавської обласної державної адміністрації 13 листопада 2015 року видано розпорядження №589 «Про укладання договорів про організацію перевезень пасажирів автомобільним транспортом», підпунктом 1.19 пункту 1 якого вказано першому заступнику голови Полтавської обласної державної адміністрації ОСОБА_2 на необхідність укладення договору про організацію перевезень пасажирів автомобільним транспортом терміном на п`ять років з автомобільним перевізником ФОП ОСОБА_1 на сукупність міжміських та приміських автобусних маршрутів Лохвиця АС - Полтава АС-1 ч/з Чорнухи, рейси №11/12 (звичайний режим, дні виконання: щоденно) та №104-12 Лохвиця АС - Бербениці (звичайний режим, дні виконання: п`ятниця, неділя).

11. 10 грудня 2015 року між Полтавською обласною державною адміністрацією та ФОП ОСОБА_1 укладено договір №153/15 про організацію перевезень пасажирів автомобільним транспортом.

12. Позивач, вважаючи ці рішення та розпорядження протиправними, договір таким, що укладений без необхідних правових підстав, звернувся з цим позовом до суду.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

13. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

14. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

15. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

16. За приписами статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

17. Процедуру підготовки та проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування визначено Законом України «Про автомобільний транспорт» та Порядком проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2008 року №1081 (далі - Порядок №1081), які є обов`язковими для виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами (організаціями), залученими для організації забезпечення проведення конкурсів.

18. Згідно з абзацом 9 частини другої статті 5 Закону України «Про автомобільний транспорт», державне регулювання та контроль у сфері автомобільного транспорту повинно бути спрямоване перш за все на створення рівних умов для роботи всіх суб`єктів господарювання, що здійснюють свою діяльність у сфері автомобільного транспорту, обмеження монополізму та розвиток конкуренції.

19. Відповідно до статті 7 Закону України «Про автомобільний транспорт», організація пасажирських перевезень на приміських і міжміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути) покладається на обласні державні адміністрації.

20. Згідно з частиною першою статті 43 Закону України «Про автомобільний транспорт», визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування здійснюється виключно на конкурсних засадах.

21. За змістом статті 44 Закону України «Про автомобільний транспорт», організація проведення конкурсу та визначення умов перевезень покладаються на органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. Для підготовки та проведення конкурсу органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування утворюють конкурсний комітет.

22. Порядок проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2008 року №1081, визначає процедуру підготовки та проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування (далі - конкурс) і є обов`язковим для виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами (організаціями), залученими на договірних умовах для організації забезпечення проведення конкурсів, конкурсними комітетами та автомобільними перевізниками.

23. Виключно конкурсний комітет бере участь в обговоренні, розгляді за бальною системою оцінки та зіставленні конкурсних пропозицій перевізників-претендентів і забезпечує прийняття законного рішення про визначення переможця конкурсу, має право на ознайомлення з усіма матеріалами, що стосуються проведення оцінки за бальною системою пропозицій перевізників-претендентів зобов`язані дотримуватися норм законодавства, Порядку №1081, об`єктивно та неупереджено розглядати конкурсні пропозиції перевізників-претендентів (пункт 27 Порядку №1081).

24. Відповідно до пункту 42 Порядку № 1081, у разі участі в конкурсі двох або більше перевізників-претендентів конкурсний комітет визначає кращого з використанням бальної системи оцінки пропозицій перевізників-претендентів відповідно до цього Порядку та Закону України «Про автомобільний транспорт». Сумарна кількість балів, одержаних кожним перевізником-претендентом згідно з Додатком № 4 до Порядку №1081, є підставою для визначення переможця конкурсу.

25. Згідно з пунктом 46 Порядку № 1081, переможцем конкурсу визначається перевізник-претендент, який за результатами розгляду набрав найбільшу кількість балів відповідно до системи оцінки пропозицій перевізників-претендентів.

26. Відповідно до частини першої статті 45 Закону України «Про автомобільний транспорт», у конкурсі на визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування можуть брати участь автомобільні перевізники, які мають ліцензію на той вид послуг, що виносять на конкурс, на законних підставах використовують у достатній кількості сертифіковані автобуси відповідного класу, відповідають вимогам, викладеним у статті 34 цього Закону.

27. За приписами пункту 8 Порядку №1081, об`єктом конкурсу може бути, окрім іншого, сукупність маршрутів приміського та маршрутів або оборотних рейсів міжміського сполучення.

28. Згідно з пунктом Додатку №4 до Порядку №1081, за роботу перевізника-переможця попереднього конкурсу не менше передбаченого договором (дозволом) строку на маршруті (маршрутах), що є об`єктом конкурсу, конкурсним комітетом додатково може нараховуватися 11 балів (бали не надаються у разі роботи в статусі тимчасового перевізника (або перевізника, що виконував перевезення як претендент, що посів друге місце, протягом менш як два з половиною роки).

29. Відповідно частини другої статті 15 Закону України «Про захист економічної конкуренції», антиконкурентними діями органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю, зокрема, визнається надання окремим суб`єктам господарювання або групам суб`єктів господарювання пільг чи інших переваг, які ставлять їх у привілейоване становище стосовно конкурентів, що призводить або може призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції.

VI. Позиція Верховного Суду

30. Перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд виходить із такого.

31. Приписами частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

32. Судами попередніх інстанцій встановлено, що спірні правовідносини виникли у зв??язку з участю позивача у конкурсі, за результатами якого конкурсним комітетом при Полтавській обласній державній адміністрації прийнято рішення про визнання ФОП ОСОБА_1 переможцем конкурсу та укладення з ним договору на п`ять років, а позивача визнано таким, що посів друге місце. Підставою для звернення позивача до суду стала його незгода з кількістю нарахованих переможцю цього конкурсу балів.

33. Переглядаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та вирішуючи питання щодо правильності застосування цими судами норм чинного законодавства, Верховний Суд виходить з такого.

34. Суди попередніх інстанцій встановили, що ФОП ОСОБА_1 три роки здійснював перевезення, як переможець попереднього конкурсу за об`єктом конкурсу - приміському маршруті №104-12 Лохвиця АС - Бербениці, на підставі Договору про організацію перевезень пасажирів автомобільним транспортом №335/12 від 21 січня 2012 року.

35. Управління інфраструктури та туризму Полтавської обласної державної адміністрації та Полтавська обласна державна адміністрація не заперечували той факт, що сформовано новий об`єкт конкурсу №51 - сукупність міжміських та приміських маршрутів Лохвиця АС-ПолтаваАС-1 ч/з Чорнухи, рейси №11/12 та №104-12 Лохвиця АС - Бербениці.

36. На підтвердження цього суд апеляційної інстанції врахував відомості листа Лохвицької районної державної адміністрації Полтавської області №01-23/1590 від 08 липня 2015 року про необхідність об`єднати різні маршрути міжміський та приміський в один об`єкт конкурсу.

37. Згідно з пунктом 7 Порядку №1081, об`єкт конкурсу визначається організатором.

38. Відповідно до пункту 6 Порядку №1081, визначено чотири різних види об`єктів конкурсу, а саме:

маршрут (кілька маршрутів) та/або оборотний рейс (кілька оборотних рейсів) міжміського автобусного сполучення;

маршрут (кілька маршрутів) міського або приміського автобусного сполучення;

сукупність оборотних рейсів міського або приміського автобусного сполучення за умови, що кількість таких рейсів на об`єкті конкурсу становить не менш як 50 на день;

сукупність маршрутів приміського та маршрутів або оборотних рейсів міжміського сполучення.

39. Зі змісту оголошення в газеті «Село Полтавське» №34 від 03 вересня 2015 року суд апеляційної інстанції встановив, що всі об`єкти конкурсу (51 об`єкт) перелічені в трьох окремих таблицях, в залежності від виду об`єкта конкурсу до якого відноситься той чи інший об`єкт конкурсу, а саме: окремо зазначено міжміські маршрути, приміські маршрути, сукупність міжміських та приміських маршрутів.

40. Об`єкт конкурсу №51 - сукупність міжміських та приміських маршрутів Лохвиця АС- ПолтаваАС-1 ч/з Чорнухи, рейси №11/12 та №104-12 Лохвиця АС - Бербениці - зазначений в окремій таблиці та віднесений до переліку об`єктів конкурсу «Сукупність міжміських та приміських маршрутів».

41. Водночас, суд апеляційної інстанції встановив, що конкурс, який відбувся 06 жовтня 2015 року, оголошений за новим об`єктом конкурсу №51, що не є попереднім об`єктом конкурсу (приміський маршрут №104-12 Лохвиця АС- Бербениці), а є новоствореним об`єктом конкурсу як сукупність міжміського маршруту Лохвиця АС-Полтава АС-1 ч/з Чорнухи, рейси №11/12 та приміського маршруту №104-12 Лохвиця АС - Бербениці.

42. Таким чином, враховуючи те, що об?єкт конкурсу № 51 в спірних правовідносинах не є аналогічним об?єкту конкурсу, за яким ФОП ОСОБА_1 три роки здійснював перевезення, як переможець попереднього конкурсу, та є іншим об`єктом конкурсу, Верховний Суд вважає правильним висновок суду апеляційної інстанції про відсутність правових підстав для нарахування йому конкурсним комітетом додатково 11 балів.

43. Отже, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що такі дії вчинено з порушенням пунктів 27, 42, 46 Порядку №1081, пункту 4 Додатку №4 до Порядку №1081, статтей 5, 43, 44 Закону України «Про автомобільний транспорт», статті 15 Закону України «Про захист економічної конкуренції».

44. Перелік показників нарахування балів за системою оцінки пропозицій перевізників-претендентів, який є додатком № 4 до Порядку №1081, передбачає вичерпні показники, які повинні оцінюватися конкурсним комітетом, механізм нарахування балів та кількість балів.

45. Зокрема, визначено можливість додаткового нарахування 11 балів за роботу перевізника-переможця попереднього конкурсу не менше передбаченого договором (дозволом) строку на маршруті (маршрутах), що є об`єктом конкурсу.

46. Водночас, пунктом 4 Додатку №4 до Порядку №1081 не передбачено нарахування додатково 11 балів за досвід на попередньому конкурсі, якщо перевізник має досвід на маршруті, який є частиною іншого виду об`єкту конкурсу та не є аналогічним об`єктом конкурсу, в порівнянні з попереднім об`єктом конкурсу, на якому перевізник був переможцем та здійснював перевезення.

47. Також, пункт 4 Додатку №4 до Порядку №1081 не містить формулювань «що є частиною об`єкту конкурсу» або «що входить до об`єкту конкурсу».

48. Враховуючи викладене Верховний Суд вважає правильним висновок суду апеляційної інстанції про помилкове ототожнення судом першої інстанції цих понять.

49. Отже, суд апеляційної інстанції обґрунтовано дійшов висновку про протиправність дій конкурсного комітету щодо нарахування додатково 11 балів ФОП ОСОБА_1 за досвід роботи на приміському маршруті (Лохвиця АС - Бербениці), який є лише частиною спірного об`єкту конкурсу (сукупність міжміських та приміських маршрутів Лохвиця АС-ПолтаваАС-1 ч/з Чорнухи, рейси №11/12 та №104-12 Лохвиця АС - Бербениці), а не аналогічним об`єктом конкурсу, на якому перевізник ФОП ОСОБА_1 мав попередній досвід.

50. Оскільки даний об`єкт конкурсу №51 є новим по відношенню до всіх перевізників і за ним раніше не проводились конкурси, то і нарахування додаткових 11 балів перевізнику, який мав досвід роботи на іншому об`єкті конкурсу, є протиправним. Надання таких незаконних переваг одному з перевізників по відношенню до іншого призводить до створення нерівних умов, надання неправомірних пільг та переваг перевізнику, який був переможцем на іншому об`єкті конкурсу, спотворенню конкуренції між перевізниками.

51. Спотворення конкуренції та ставлення перевізників в нерівні умови в спірних правовідносинах полягає в тому, що при нарахуванні конкурсним комітетом незаконно додатково 11 балів (найвищий показник за кількістю балів серед інших показників за бальною системою оцінки) за досвід роботи не на аналогічному об`єкті конкурсу, інший претендент-перевізник (в даному випадку позивач) втратив всі переваги за балами, які він має в порівнянні зі своїм конкурентом-іншим учасником конкурсу, при цьому володіючи балами за сумарну пасажиромісткість власних автобусів, не нижче ЄВРО-2 (від 300 до 500 місць) (мінімальна кількість +6 балів, яких у ФОП ОСОБА_1 не було), балами за новий автобус строком експлуатації до 4 років (мінімальна кількість + 6 балів), балами за середньооблікову кількість працівників від 30 до 50 людей (мінімальна кількість +6 балів).

52. Вказані дії конкурсного комітету свідчать про порушення статті 5 Закону України «Про автомобільний транспорт» та 15 Закону України «Про захист економічної конкуренції», оскільки організатором під час проведення конкурсу не дотримано принципу обрання «кращого» відповідно до пункту 42 Порядку № 1081, оскільки, нараховуючи ФОП ОСОБА_1 спірні 11 балів за досвід на іншому об`єкті конкурсу, не взяв до уваги більш суттєві переваги, якими володіло ТОВ «АВА-Експрес», маючи матеріально-технічну базу та механіків і медиків, як в м. Полтава, так і в м. Лохвиця, маючи сертифікат відповідності послуг, що в порівнянні є більш привабливим для пасажирів.

53. Тому Верховний Суд вважає правильним висновок суду апеляційної інстанції про наявність підстав для задоволення цього позову.

54. При цьому, суд апеляційної інстанції обґрунтовано встановив під час перегляду справи в апеляційному порядку та зазначив у своєму рішенні, що конкурсний комітет безпідставно недорахував ТОВ «АВА-Експрес» 3 бали, оскільки в постанові суду першої інстанції зазначено, що ТОВ «АВА-Експрес» нараховано: - за сумарну пасажиромісткість автобусів (не нижче Євро-2), які є власністю, співвласністю перевізника або взяті у лізинг для відповідного виду перевезень - + 5 балів, замість мінімальних +6 балів відповідно до Додатку №4 до Порядку №1081; - за середньооблікову кількість працівників від 30 до 50 людей - +4 бали, замість мінімальних +6 балів відповідно до Додатку №4 до Порядку №1081.

55. Поряд з цим Верховний Суд зазначає про помилковість тверджень скаржника в касаційній скарзі про те, що, встановивши ці обставини, суд апеляційної інстанції вийшов за межі позовних вимог. Таке твердження є необґрунтованим з огляду на наступне.

56. Принцип диспозитивності в адміністративному процесу, в розумінні положень статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, що діяла на час перегляду цієї справи апеляційним судом, полягає в тому, що суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог.

57. Водночас, вказана процесуальна норма передбачає обов?язок суду щодо офіційного з?ясування всіх обставин справи, задля виконання якого суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для цього, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.

58. Згідно зі статтею 138 цього ж Кодексу, предметом доказування є обставини, якими обґрунтовуються позовні вимоги чи заперечення або які мають інше значення для вирішення справи (причини пропущення строку для звернення до суду тощо) та які належить встановити при ухваленні судового рішення у справі.

59. Отже, предмет доказування є коло обставин, які належить установити по адміністративній справі. Метою доказування є встановлення об`єктивної істини; а предмет доказування вказує на коло обставин, які утворюють юридично значимі елементи такої істини. Предмет доказування закріплюється або шляхом перелічення обставин, що мають бути встановленими в ході адміністративного розгляду та /або перелічення питань, які суд зобов`язаний вирішити при прийнятті відповідного рішення.

60. Предметом позову в цій справі є рішення конкурсного комітету , оформлене Протоколом від 06 жовтня 2015 року №99, прийняті на його підставі розпорядження голови Полтавської обласної державної адміністрації від 13 листопада 2015 року №589 та укладений договір про організацію перевезень пасажирів.

61. Таким чином, предметом доказування в цій справі є всі обставин, які стосуються процедури прийняття цих рішення, розпорядження та укладення договору, оскільки лише на підставі їх повного та всебічного встановлення та дослідження під час розгляду справи суд може дійти висновку щодо правомірності чи неправомірності їх прийняття суб?єктом владних повноважень.

62. Верховний Суд наголошує, що скаржник помилково ототожнив поняття «межі позовних вимог», вихід за які процесуальним законом дозволено лише у визначених законом випадках, та «межі доказування».

63. Втім, межі доказування - це такий ступінь достатності і достовірності системи доказів, який дозволяє зробити однозначний і неспростовний висновок як по кожному з елементів предмета доказування, так і по справі в цілому. Він характеризується повним, усебічним та об`єктивним дослідженням усіх обставин справи. Повнота в адміністративному процесі, зокрема, означає, що всі зацікавлені особи мали можливість узяти участь у провадженні: повідомлення про адміністративний розгляд виконані у належний спосіб. Усебічність - це глибоке вивчення всієї сукупності належних до справи обставин, їх сторін, реально існуючих між ними зв`язків і взаємозалежностей.

64. За цих обставин, Верховний Суд вважає вказані доводи касаційної скарги безпідставними.

65. Щодо доводів касаційної скарги про неналежне обґрунтування судом апеляційної інстанції оскаржуваного судового рішення Верховний Суд зазначає таке.

66. Консультативна рада європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41) у Висновку № 11 (2008), серед іншого, звернула увагу на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

67. При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

68. Згідно з позицією Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів позивача у касаційному провадженні), сформованою, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

69. Отже, обов`язок суду мотивувати прийняте ним рішення не можна сприймати буквально як необхідність відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту.

70. За цих обставин Верховний Суд вважає, що суд апеляційної інстанції в повній мірі перевірив та проаналізував під час розгляду справи та ухвалення оскаржуваного судового рішення всі обставини спірних правовідносин, їм надана належна правова оцінка.

71. Водночас, викладені в касаційній скарзі доводи щодо помилковості висновків суду не підтвердилися під час розгляду касаційної скарги, не спростовують ці висновки та не приймаються Судом як належні, оскільки зводяться до переоцінки скаржником встановлених обставин справи.

72. За таких обставин, Верховний Суд дійшов висновку, що рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у судовому рішенні повно і всебічно з?ясовані обставини в адміністративній справі, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

73. Поряд з цим, Верховний Суд вважає обґрунтованими доводи скаржника по помилковість висновку суду апеляційної інстанції про необхідність задоволення позову шляхом, зокрема, визнання нечинним та скасування розпорядження голови Полтавської обласної державної адміністрації від 13 листопада 2015 року №589 «Про укладення договорів про організацію перевезень пасажирів автомобільним транспортом» в частині підпункту 1.19 пункту 1, з огляду на наступне.

74. Статтею 162 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, що діяла на час ухвалення апеляційним судом оскаржуваного судового рішення, передбачалось, що у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти, зокрема, постанову про визнання протиправними рішення суб`єкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності і про скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень.

75. Виходячи зі змісту вказаної правової норми, одночасне застосування обох способів захисту порушеного права позивача - визнання спірного акта нечинним та скасування такого акта - є помилковим.

76. Так, скасування акта суб`єкта владних повноважень як способу захисту порушеного права позивача застосовується тоді, коли спірний акт не породжує жодних правових наслідків від моменту прийняття такого акта.

77. Визнання ж акта суб`єкта владних повноважень нечинним означає втрату чинності таким актом з моменту набрання чинності відповідним судовим рішенням або з іншого визначеного судом моменту після прийняття такого акта.

78. Крім цього, з огляду на положення пункту 1 частини другої статті 162 Кодексу адміністративного судочинства України у разі визнання акта незаконним суд повинен скасувати його, якщо він є актом індивідуальної дії, або визнати нечинним, якщо він є нормативно-правовим актом.

79. Тому, враховуючи викладене, а також те, що розпорядження голови Полтавської обласної державної адміністрації від 13 листопада 2015 року №589 не є нормативно-правовим актом, суд апеляційної інстанції помилково, а також в порушення вимог Кодексу адміністративного судочинства України, застосував одразу обидва вищевказані способи захисту порушеного права позивача у резолютивній частині свого рішення, а також безпідставно визнав це розпорядження нечинним в той час, коли його належить визнати протиправним.

80. Між тим, відповідно до статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України, підставою для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є ухвалення такого рішення, переглянутого в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.

81. Згідно зі статтею 242 цього Кодексу, законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

82. Отже, оскільки оскаржуване судове рішення у зв?язку з допущенням вказаного вище порушення процесуального закону не може в повній мірі відповідати критерію законності, Верховний Суд доходить висновку про необхідність його зміни шляхом заміни в його мотивувальній частині та в п?ятому абзаці його резолютивної частини слова «нечинним» на слово «протиправним», в іншій частині це судове рішення, відповідно до правил статтей 349, 350 Кодексу адміністративного судочинства України, необхідно залишити без змін.

VIІ. Судові витрати

83. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 350, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Управління інфраструктури та туризму Полтавської обласної державної адміністрації на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 03 березня 2016 року задовольнити частково.

2. Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 03 березня 2016 року в цій справі змінити, замінивши в її мотивувальній частині щодо обгрунтування задоволення позовної вимоги про визнання нечинним та скасування розпорядження голови Полтавської обласної державної адміністрації від 13 листопада 2015 року №589 «Про укладення договорів про організацію перевезень пасажирів автомобільним транспортом» в частині підпункту 1.19 пункту 1 та в п?ятому абзаці її резолютивної частини слово «нечинним» на слово «протиправним».

3. В іншій частині постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 03 березня 2016 року в цій справі залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий О. А. Губська

Судді А.В. Жук

А.Г. Загороднюк