Історія справи

Ухвала КАС ВП від 24.06.2019 року у справі №826/24248/15

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 серпня 2020 року

м. Київ

справа №826/24248/15

адміністративне провадження №К/9901/30671/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Рибачука А. І.,

суддів: Бучик А. Ю., Тацій Л. В.,

розглянувши у порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 826/24248/15

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) "Буйфіш Холдінгс" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ) про визнання протиправною та скасування постанови, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою ТОВ "Буйфіш Холдінгс"

на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 28.11.2017, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Ганечко О. М., суддів Коротких А. Ю., Літвіна Н. М., -

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1.28.10.2015 ТОВ "Буйфіш Холдінгс" звернувся до суду з позовом, в якому просило визнати протиправною та скасувати постанову Департаменту ДАБІ у м. Києві про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від
15.10.2015 №12/15/10/26-40/1510/02/2.

Позов обґрунтовано тим, що обставини викладені в акті перевірки від 02.10.2015 не відповідають дійсності, та відповідно відсутні будь-які порушення приписів статті 30 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі-Закон № 3038-VI) щодо Технічних умов на проектування, будівництво та експлуатацію житлово-офісного комплексу з об'єктами соціально-побутового, торговельного призначення та паркінгу на вул. Кіквідзе, 17 в Печерському районі м. Києва, виданих 21.06.2013 Комунальним підприємством (далі-КП) "Київський метрополітен" Київської міської державної адміністрації за № 498-НГ (далі - Технічні умови), а відтак оспорювана постанова є протиправною та підлягає скасуванню.

2. Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 30.07.2017 задовольнив позовні вимоги.

3. Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 28.11.2017 скасував рішення суду першої інстанції в частині скасування постанови про накладення штрафу від 15.10.2015 № 12/15/10126-40/1510/02/2 в частині визнання винним ТОВ "Буйфіш Холдінгс" у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 8 частини 3 статті 2 Закону України від 14.10.1994 № 208/94-ВР "Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності" (далі - Закон № 208/94-ВР), а саме, за недотримання вимог пункту 12 Технічних умов, ухвалив нову постанову, якою у цій частині - відмови у задоволенні позовних вимог;

в решті постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 30.08.2017 - залишив без змін.

4.11.12.2017 позивач звернувся до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 28.11.2017, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.08.2017 - залишити в силі.

5. Вищий адміністративний суд України ухвалою 12.12.2017 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.

6.15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від
03.10.2017 "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.

7. Пунктом 4 частини першої розділу VII Перехідних положень КАС України передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

8. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 20.06.2019 № 782/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв'язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Гриціва М. І. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від
20.05.2019 №13), що унеможливлює його участь у розгляді даної справи.

9. Протоколом розподілу справи від 20.06.2019 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Рибачук А. І.- головуючий суддя, судді: Бучик А. Ю., Тацій Л. В.

10. Ухвалою судді Верховного Суду від 21.06.2019 прийнято зазначену справу до провадження.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

11. Суди встановили, що головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду ДАБІ Лисаком С. Ф. проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ТОВ "Буйфіш Холдінгс" на об'єкті будівництва житлово-офісного комплексу з об'єктами соціально-побутового, торгівельного призначення та паркінгу на вулиці Кіквідзе, 17 у Печерському районі міста Києва.

За наслідками перевірки головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду ДАБІ Лисаком С. Ф. 02.10.2015 складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та винесено припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають законодавству, будівельним нормам, державним стандартам і правилам, архітектурним вимогам, затвердженим проектним рішенням, технічним умовам та іншим нормативно-правовим актам, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або без отримання дозволу на виконання будівельних робіт.

В протоколі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності зафіксовано, що за результатами перевірки ТОВ "Буйфіш Холдінгс" встановлено такі порушення:

замовник житлово-офісного комплексу з об'єктами соціально-побутового, торгівельного призначення та паркінгу на вулиці Кіквідзе, 17 у Печерському районі міста Києва ТОВ "Буйфіш Холдінгс" не погодив проект виконання робіт надземної частини з КП "Київський метрополітен", у зв'язку з чим не виконано приписи пункту 12 Технічних умов;

відсутній технічний висновок щодо стійкості споруд метрополітену від додаткових навантажень, пов'язаних із забудовою та експлуатацією об'єкта містобудування, у зв'язку з чим не виконано приписи пункту 6.2 Технічних умов, чим порушено приписи ~law16~.

Приписом від 02.10.2015 головний інспектор будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Лисак С. В. вимагав з 02.10.2015 зупинити виконання будівельних робіт із будівництва житлово-офісного комплексу з об'єктами соціально-побутового, торгівельного призначення та паркінгу на вулиці Кіквідзе, 17 у Печерському районі міста Києва до усунення допущених порушень. Також, в приписі вимагалось усунути допущені порушення на зазначеному об'єкті будівництва в термін до
02.11.2015.

15.10.2015 головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Лисаком С. Ф. винесено постанову №12/15/10/26-40/1510/02/2 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

Постановою від 15.10.2015 №12/15/10/26-40/1510/02/2 ТОВ "Буйфіш Холдінгс" визнано винним у вчинені правопорушення, передбаченого пункту 8 частини третьої статті 2 Закону № 208/94-ВР та накладено штраф у сумі 62 010,00 грн.

Також суди встановили, що ТОВ "Буйфіш Холдінгс" в порушення вимог пункту 12 Технічних умов не погоджував проект виконання робіт з КП "Київський метрополітен".

Вважаючи ухвалену постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності незаконною, ТОВ "Буйфіш Холдінгс" звернулось із вказаним позовом до суду.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

12. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив із того, що відповідачем при здійснені розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності не було враховано всіх документів, а відтак оспорювана постанова про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 15.10.2015 №12/15/10/26-40/1510/02/2, якою ТОВ "Буйфіш Холдінгс" визнано винним у вчиненні правопорушення та накладено штраф є протиправною.

13. Суд апеляційної інстанції, частково скасовуючи рішення суду першої інстанції, виходив із того, що позивачем, в порушення вимог ~law17~ є складовою основних складових вихідних даних, та є обов'язковими до виконання, не погоджував проект виконання робіт з КП "Київський метрополітен", тому законною є постанова про накладення штрафу від 15.10.2015 № 12/15/10126-40/1510/02/2 в частині визнання винним ТОВ "Буйфіш Холдінгс" у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 8 частини третьої статті 2 Закону № 208/94-ВР, а саме, за невиконання вимог пункту 12 Технічних умов.

IV ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

14. Касаційна скарга мотивована, зокрема тим, що ані ~law18~, ані Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 не передбачено право органів державного архітектурно-будівельного контролю на проведення перевірки проектної документації під час здійснення планових чи позапланових перевірок.

При цьому, позивач вказує на те, що відповідно до ~law19~ проектна документація на будівництво об'єктів не потребує погодження державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, юридичними особами, утвореними такими органами. А отже, вимога отримання такого погодження в КП "Київський метрополітен" є неправомірною та не підлягає виконанню.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

15. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України [в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі"; (далі - ~law21~)], колегія суддів виходить із такого.

16. Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

17. Згідно з статтею 1 Закону України від 16.11.1992 №2780-XII "Про основи містобудування" (далі - ~law23~) містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об'єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об'єктів містобудування, спорудження інших об'єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об'єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.

18. ~law24~ визначено, що законодавство України про містобудування складається з Конституції України, ~law25~, законів України "Про регулювання містобудівної діяльності ", "Про архітектурну діяльність" та інших нормативно-правових актів, що видаються на їх виконання.

19. Органи, що здійснюють державне регулювання у сфері містобудування, наведені у ~law26~, за змістом якої, таке регулювання здійснюється, зокрема, центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері містобудування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами в порядку, встановленому законодавством.

20. Так, у відповідності з положеннями частин 1 , 2 статті 10 Закону України від 20.05.1999 №687-XIV "Про архітектурну діяльність" (далі - ~law28~; в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об'єктів архітектури додержання суб'єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.

21. Законом, який визначає правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів є ~law29~.

22. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюють органи державного архітектурно-будівельного контролю, визначені ~law30~.

23. В свою чергу, абзацом четвертим ~law31~ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

24. ~law32~ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

25. ~law33~ визначено, що забудова територій здійснюється шляхом розміщення об'єктів будівництва.

Суб'єкти містобудування зобов'язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об'єктів.

26. При цьому, проектування та будівництво об'єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку:

1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних;

2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених ~law34~, її експертизи;

3) затвердження проектної документації;

4) виконання підготовчих та будівельних робіт;

5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів;

6) реєстрація права власності на об'єкт містобудування (~law35~).

27. Згідно із ~law36~ основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.

28. В свою чергу, технічні умови - це комплекс умов та вимог до інженерного забезпечення об'єкта будівництва, які повинні відповідати його розрахунковим параметрам, зокрема щодо водо-, тепло-, енерго- і газопостачання, каналізації, радіофікації, зовнішнього освітлення, відведення зливових вод, телефонізації, телекомунікації, диспетчеризації, пожежної та техногенної безпеки (~law37~).

29. За правилами частин третьої та шостої статті 30 цього ж закону технічні умови повинні відповідати законодавству, містити достовірну інформацію та обґрунтовані вимоги до об'єктів будівництва, а також відповідати намірам заявника щодо забудови земельної ділянки.

Склад, зміст, порядок надання технічних умов та порядок визначення вартості послуг з їх надання визначаються відповідними центральними органами виконавчої влади.

30. Так, відповідно до пункту 6.2 Технічних умов проектування об'єкта містобудування позивачу поставлено умову виконати за участю Державного підприємства "ПІ Укрметротунельпроект" або отримати від останнього технічний висновок, щодо стійкості споруд метрополітену від додаткових навантажень пов'язаних із забудовою та експлуатацією об'єкта містобудування.

31. У пункті 12 Технічних умов зазначено, що проект виконання робіт в технічній зоні метрополітену обов'язково необхідно погодити з КП "Київський метрополітен" до початку виконання будівельних робіт.

32. Враховуючи, що Технічні умови, в силу вимог статті 29 Закону 3038-VI є складовою основних складових вихідних даних, то приписи визначені в таких Технічних умовах, є обов'язковими до виконання.

33. Разом з цим, у справі, яка розглядається, суди встановили та це також не заперечується позивачем, що останній, в порушення вимог пункту 12 Технічних умов не погоджував проект виконання робіт з КП "Київський метрополітен".

34. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

35. На виконання приписів названої вище правової норми ~law38~ постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 "Про затвердження Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю" затверджено Порядок №553, який визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

36. Пунктами 16-20 Порядку №553 визначено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (далі - припис).

Акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб'єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю.

Акт перевірки підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку та суб'єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.

Припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю, а інший надається суб'єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.

Припис підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку.

Протокол протягом трьох днів після його складення та всі матеріали перевірки подаються керівникові відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю або його заступникові для винесення постанови про накладення штрафу, передбаченої законодавством України.

37. Відповідно до пункту 22 Порядку № 553 постанова про накладення штрафу складається у трьох примірниках. Перший примірник постанови у триденний строк після її прийняття вручається під розписку суб'єкту містобудування (керівнику або уповноваженому представнику суб'єкта містобудування) або надсилається рекомендованим листом з повідомленням, чи через електронний кабінет, про що робиться запис у справі. Два примірники залишаються в органі державного архітектурно-будівельного контролю, який наклав штраф.

38. Таким чином, наведеними вище положеннями законодавства визначено права посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю під час проведення планового заходу, строк проведення та обов'язки посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю.

39. У справі, яка розглядається, судами попередніх інстанцій встановлено, що ТОВ "Буйфіш Холдінгс" визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 8 частини третьої статті 2 Закону № 208/94-ВР.

40. Зазначеною нормою Закону № 208/94-ВР визначено, що суб'єкти містобудування, які виконують будівельні роботи, несуть відповідальність у вигляді штрафу за виконання будівельних робіт з порушенням вимог будівельних норм, державних стандартів і правил або затверджених проектних рішень - у розмірі сорока п'яти прожиткових мінімумів для працездатних осіб.

41. Оскільки у справі, яка розглядається встановлено, що будівельні роботи з будівництва житлово-офісного комплексу з об'єктами соціально-побутового, торгівельного призначення за вказаною вище адресою проводились з порушенням вимог будівельних норм, державних стандартів і правил або затверджених проектних рішень, а саме позивачем не виконано вимог пункту 12 Технічних умов щодо погодження проекту виконання робіт з КП "Київський метрополітен", то оспорювана постанова Департаменту ДАБІ у м. Києві про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 15.10.2015 №12/15/10/26-40/1510/02/2 є законною та обґрунтованою.

42. При цьому, колегія суддів погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про те, що відсутність одного з двох порушень за вчинення яких на позивача накладено стягнення не впливає на розмір цього стягнення та не свідчить про незаконність оспорюваної у цій справі постанови органу архітектурно-будівельного контролю.

43. З урахуванням наведеного, колегія суддів погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про правомірність притягнення позивача до відповідальності оспорюваною постановою за невиконання приписів пункту 12 Технічних умов.

44. Відповідно до статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними ~law39~) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 341, 343, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд-

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Буйфіш Холдінгс" залишити без задоволення.

Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 28.11.2017 у справі №826/24248/15 - залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

СуддіА. І. Рибачук А. Ю. Бучик Л. В. Тацій