Історія справи

ПОСТАНОВА

Іменем України

27 червня 2019 року

Київ

справа №826/8236/17

адміністративне провадження №К/9901/54791/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Соколова В.М., Єресько Л.О., Загороднюка А.Г., розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» (далі - ПАТ «Укрзалізниця») в особі регіональної філії «Південно-Західна залізниця» ПАТ «Укрзалізниця» на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 липня 2017 року (суддя Костенко Д.А.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2018 року (судді Губська Л.В., Епель О.В., Карпушова О.В.) у справі № 826/8236/17 за позовом ПАТ «Укрзалізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна залізниця» до Управління праці та соціального захисту населення Малинської районної державної адміністрації (далі - УПСЗН Малинської РДА) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,

УСТАНОВИВ:

У червні 2017 року ПАТ «Укрзалізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна залізниця» звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до УПСЗН Малинської РДА, в якому просила:

- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо ухилення від здійснення компенсації витрат за пільговий проїзд окремих категорій громадян;

- стягнути з відповідача на користь ПАТ «Укрзалізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна залізниця» витрати, понесені за перевезення пасажирів, які користуються пільгами з оплати проїзду у приміських поїздах за період з 01 січня по 31 грудня 2016 року в сумі 529 107,15 грн.

В обґрунтування позовних вимог ПАТ «Укрзалізниця» зазначило, що відповідач як уповноважений державою головний розпорядник коштів ухиляється від виконання відповідної частини своїх зобов`язань, визначених державною програмою, відмовляючись від компенсації залізниці витрат на пільговий проїзд окремих категорій громадян. Саме внаслідок бездіяльності УПСЗН Малинської РДА виникла заборгованість по виплаті компенсацій за пільговий проїзд окремих категорій громадян.

Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 28 липня 2017 року, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2018 року, в задоволенні позову відмовив.

Не погодившись з указаними судовими рішеннями, позивач звернувся до суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нову постанову - про задоволення позовних вимог.

На обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог представник ПАТ «Укрзалізниця» зазначив, що низкою законодавчих актів України закріплено реалізацію державних гарантій окремим категоріям громадян та встановлено безумовний обов`язок підприємств залізничного транспорту надавати пільги визначеним категоріям громадян, у зв`язку із чим органи державної влади і місцевого самоврядування у порядку, встановленому законодавством, зобов`язані відшкодувати збитки підприємств від застосування пільг незалежно від наявності укладених договорів про відшкодування таких витрат. Позивач стверджує, що відсутність бюджетного фінансування не є підставою для звільнення від відповідальності за порушення зобов`язання. ПАТ «Укрзалізниця» вважає, що ухиляючись від відшкодування понесених залізницею витрат на перевезення громадян, відповідач допустив протиправну бездіяльність. У свою чергу, судами попередніх інстанцій не надано належності правової оцінки зазначеним обставинам.

У відзиві на касаційну скаргу УПСЗН Малинської РДА вказує на помилковість доводів позивача про ухилення відповідачем від обов`язку відшкодування витрат, понесених за перевезення пасажирів, оскільки в зв`язку з відсутністю бюджетних призначень, а також при заблокованих рахунках, Управління не може виконувати договірні зобов`язання. Відповідач зазначає, що надсилав до Малинської РДА звіти по заборгованості за надані пільги окремим категоріям громадян та листи щодо вирішення питання про виділення коштів на покриття витрат за пільгове перевезення пасажирів. Тобто, відповідач вчиняв дії, що відносяться до його компетенції та спрямовані на вирішення питання про відшкодування залізниці витрат. З огляду на зазначене, УПСЗН Малинської РДА просить відмовити в задоволенні касаційної скарги ПАТ «Укрзалізниця» та залишити судові рішення без змін.

Ухвалою від 04 липня 2018 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Стрелець Т.Г., Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л., відкрив провадження справі за вказаною касаційною скаргою.

07 червня 2019 року відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження від 07 червня 2019 року № 653/0/78-19, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Стрелець Т.Г. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14), визначено новий склад суду: Соколов В.М. - головуючий суддя (суддя-доповідач), Єресько Л.О., Загороднюк А.Г.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі й запереченнях доводи, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для її часткового задоволення.

Суди попередніх інстанцій установили, що протягом 2016 року ПАТ «Укрзалізниця» надавала послуги з пільгового перевезення окремих категорій громадян у приміському сполученні зі станцій та зупиночних пунктів Малинського району на загальну суму 529 107,15 грн., з яких у січні на 40 416,80 грн., у лютому - 40 783,21 грн., у березні - 49 235,82 грн., у квітні - 50 381,59 грн., у травні - 47 512,71 грн., у червні - 48 444,11 грн., у липні - 47 317,93 грн., у серпні - 44 495,96 грн., у вересні - 39 168,45 грн., у жовтні 41 319,70 грн., у листопаді - 39 272,37, у грудні - 40 758,50 грн.

Відомості про витрати на перевезення щомісяця направлялися на адресу відповідача.

Проте відповідач не відшкодував витрат, пов`язаних із пільговим проїздом окремих категорій громадян.

Відмова УПСЗН Малинської РДА відшкодувати позивачу кошти в сумі 529 107,15 грн. обґрунтована тим, що на покриття витрат за пільговий проїзд окремих категорій громадян не виділені асигнування з державного бюджету. Надання позивачу компенсаційних виплат з інших джерел, ніж за рахунок субвенцій, передбачених державним бюджетом на відповідний рік - заборонено.

Надаючи правову оцінку обставинам справи, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що необхідною умовою для стягнення коштів у рахунок компенсації перевізнику витрат на пільгове перевезення окремих категорій громадян є взяття відповідачем відповідних бюджетних зобов`язань в межах бюджетних асигнувань, встановлених бюджетом (кошторисом), на компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян. При цьому загальний обсяг виплат з місцевого бюджету не може перевищувати розміру затверджених видатків (бюджетних асигнувань). Водночас, видатки на зазначені цілі взагалі не затверджувались і не виділялись, що, в свою чергу, стало перешкодою для укладення відповідачем з позивачем договорів на відшкодування витрат по перевезенню пільгової категорії пасажирів, як наслідок, у відповідача не виникла заборгованість по таким платежам. Зі свого боку відповідач здійснив усі можливі заходи щодо виділення коштів для погашення заборгованості перед ПАТ «Укрзалізниця», що підтверджуються копіями Бюджетного запиту на 2016 рік та листів до РДА та Малинської районної ради, а також листами, адресованими Житомирській ОДА та народному депутату України.

Верховний Суд вважає передчасними такі висновки судів попередніх інстанцій з огляду на наступне.

На підставі частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до частини шостої статті 9 Закону України «Про залізничний транспорт» для захисту інтересів окремих категорій громадян на пасажирських перевезеннях, у тому числі приміських, можуть передбачатися пільгові тарифи. Збитки залізничного транспорту загального користування від їх використання відшкодовуються за рахунок державного або місцевих бюджетів залежно від того, яким органом прийнято рішення щодо введення відповідних пільг.

Пільгове перевезення пасажирів залізничним транспортом передбачено низкою законодавчих актів України, зокрема, Законами України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», «;Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні», «;Про основні засади соціального захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні», а також постановою Кабінету Міністрів України від 17 травня 1993 року № 354.

Отже, забезпечуючи пільгове перевезення окремих категорій громадян, держава поклала на себе обов`язок відшкодовувати за рахунок державного або місцевого бюджетів збитки, понесені залізничним транспортом.

Механізм фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету визначений постановою Кабінету Міністрів України від 04 березня 2002 року № 256 «Про затвердження Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету» (далі - Порядок №256).

Згідно з частиною першою статті 102 Бюджетного кодексу України видатки місцевих бюджетів, передбачені у підпункті «б» пункту 4 частини першої статті 89 цього Кодексу, проводяться за рахунок субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення державних програм соціального захисту у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до пункту 3 Порядку № 256 головним розпорядником коштів місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення є керівники головних управлінь, управлінь, відділів та інших самостійних структурних підрозділів місцевих держадміністрацій, виконавчих органів рад, до компетенції яких належать питання праці та соціального захисту населення.

Пунктом 5 Порядку № 256 головні розпорядники коштів місцевих бюджетів щомісяця готують інформацію про фактично нараховані суми та акти звіряння розрахунків за надані послуги з підприємствами - надавачами відповідних послуг.

Відповідно до пункту 6 Порядку № 256 у разі виникнення додаткових зобов`язань головні розпорядники коштів місцевих бюджетів надсилають щомісяця до 18 числа фінансовим органам райдержадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення) уточнену інформацію про фактично нараховані у поточному місяці суми. Зазначені фінансові органи готують уточнені реєстри нарахованих у поточному місяці сум та подають їх до 20 числа Міністерству фінансів АРК, фінансовим органам обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, управлінням Державної казначейської служби Автономної Республіки Крим, областях, міст Києві та Севастополі.

Із наведеного слідує, що саме на управління соціального захисту населення місцевих адміністрацій (у справі - відповідач), які є головними розпорядниками коштів місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення, покладено обов`язок відшкодовувати підприємствам залізничного транспорту витрати, понесені за пільгове перевезення громадян.

Механізм розрахунку обсягів компенсаційних виплат залізницям за пільгові перевезення окремих категорій громадян, яким таке право надано законом, що здійснюються за рахунок коштів державного або місцевих бюджетів, а також субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на зазначені цілі, встановлено постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2009 року № 1359 «Про затвердження порядку розрахунку обсягів компенсаційних виплат за пільгові перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян» (далі - Порядок № 1359).

Згідно з пунктами 9, 10 Порядку № 1359 на підставі місячної станційної звітності залізниці складають облікову форму про недоотримані кошти за перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян, витрати на перевезення яких відшкодовуються з державного або місцевих бюджетів, згідно з додатком. Для компенсації недоотриманих коштів облікова форма складається окремо для органу виконавчої влади, який є головним розпорядником бюджетних коштів, передбачених на цю мету державним бюджетом, та органу виконавчої влади, який є головним розпорядником коштів, виділених місцевим бюджетом.

Залізниці не пізніше ніж 15 числа місяця наступного звітного періоду подають відповідним головним розпорядникам коштів рахунок на суму, яка підлягає компенсації, та облікові форми.

Головні розпорядники коштів, передбачених на компенсаційні виплати, після надходження їх на власні рахунки у п`ятиденний строк перераховують зазначені кошти відповідній залізниці (пункт 11 Порядку № 1359).

Системний аналіз наведених правових положень свідчить про те, що із виконанням позивачем обов`язку перевезення усіх пільгових категорій громадян кореспондується обов`язок відповідача компенсувати всі витрат, понесені позивачем у зв`язку з таким перевезенням.

Відтак, відсутність бюджетних асигнувань не може слугувати підставою невиконання зобов`язань щодо компенсації пільгового проїзду залізничним транспортом окремих категорій населення.

Аналогічного висновку дійшов і Верховний Суд у постановах від 14 листопада 2018 року та від 15 березня 2019 року (справи № 761/10304/15-а, № 761/25336/15-а відповідно).

Таким чином, кошти в сумі 529 107,15 грн., заявлені позивачем до стягнення з відповідача, фактично є втратами підприємства, які воно понесло, надавши послуги з перевезення пільговим категоріям громадян, і які відповідач повинен відшкодувати.

Крім того судами попередніх інстанцій установлено, що листом від 12 січня 2016 року № 32 ПАТ «Укрзалізниця» направляла відповідачу проект договору про відшкодування витрат за перевезення пільгової категорії громадян залізничним транспортом з пропозицією його підписання. Однак, УПСЗН Малинської РДА вказаний договір не підписала, мотивувавши це тим, що обмеженість фінансового ресурсу районного бюджету і відсутність кошторисних призначень на 2016 рік унеможливлює укладення такого договору.

Тобто, відмова відповідача у підписанні договору мотивована відсутністю бюджетних асигнувань на такі цілі.

Зважаючи на обставини цієї справи у взаємозв`язку з наведеними правовими положеннями, колегія суддів Верховного Суду приходить до висновку, що не підписавши договір про відшкодування витрат за перевезення пільгової категорії громадян залізничним транспортом та не відшкодувавши позивачу понесені витрати, відповідач допустив протиправну бездіяльність щодо ухилення від виконання обов`язку, покладеного на нього чинним законодавством.

Поряд із цим, суд касаційної інстанції в силу положень статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) обмежений у праві перевірки зібраних у справі доказів та надання їм оцінки, зокрема обставин, пов`язаних з відмовою відповідача укласти договір про відшкодування витрат за перевезення пільгової категорії громадян залізничним транспортом, виникнення у зв`язку із цим обов`язку останнього проводити таке відшкодування, а також правильності розрахунку витрат, понесених позивачем за пільгове перевезення пасажирів у 2016 році.

За таких обставин касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 341 345 349 353 356 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» в особі регіональної філії «Південно-Західна залізниця» Публічного акціонерного товариства «Українська залізниця» - задовольнити частково.

2. Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 липня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2018 року - скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

В.М. Соколов

Л.О. Єресько

А.Г. Загороднюк ,

Судді Верховного Суду