Історія справи

Ухвала КАС ВП від 28.04.2020 року у справі №160/5305/19

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 листопада 2020 року

м. Київ

справа №160/5305/19

провадження № К/9901/13119/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Єзерова А. А.,

суддів: Кравчука В. М., Шарапи В. М.,

розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу

за касаційною скаргою Міністерства енергетики та захисту довкілля України

на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08.07.2019 (головуючий суддя Голобутовський Р. З. ) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12.03.2020 (колегія суддів у складі головуючого судді Чередниченка В. Є., суддів: Іванова С. М., Панченко О. М. )

у справі №160/5305/19

за позовом Приватного акціонерного товариства "Дніпровський металургійний завод"

до Міністерства екології та природних ресурсів України

про визнання протиправним та скасування наказу.

I. РУХ СПРАВИ

1. Приватне акціонерне товариство "Дніпровський металургійний завод" звернулось до суду з позовом до Міністерства екології та природних ресурсів України, правонаступником якого є Міністерство енергетики та захисту довкілля України, в якому просило визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства екології та природних ресурсів України від 24.05.2019 № 187 "Про анулювання ліцензії".

2. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08.07.2019, залишеним без змін ухвалою постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 12.03.2020, позов задоволено повністю - визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства екології та природних ресурсів України від
24.05.2019 № 187 "Про анулювання ліцензії".

3. У поданій касаційній скарзі відповідач із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просив скасувати оскаржувані судові рішення та постановити нове, яким у задоволенні позову відмовити.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

4. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що наказом № 419 від 30.11.2018 року Міністерством екології та природних ресурсів України затверджено річний план здійснення заходів державного нагляду (контролю) на 2019 рік, згідно з яким проведення заходу державного нагляду (контролю) позивача призначено на 13.05.2019.

5. На підставі вищевказаного наказу і посвідчення (направлення) від 11.05.2019 №27/19 посадовими особами відповідача проведено планову виїзну перевірку з
13.05.2019 року по 17.05.2019.

6.17.05.2019 посадовими особами відповідача вручено позивачеві два акти від
17.05.2019 № 27/19 та від 17.05.2019 № 27/19-1.

7. Акт від 17.05.2019 № 27/19 складений відповідачем за результатами проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб'єктом господарювання вимог ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва особливо небезпечних хімічних речовин, перелік яких визначається Кабінетом Міністрів України.

8. У вищевказаному акті зазначено про порушення позивачем:

- абзацу 5 п. 16 Ліцензійних умов, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 13.07.2016 № 445 - наявною матеріальною базою не забезпечено очищення газових викидів;

- абзацу 1 ст. 3, п. 3 статті 17 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля" від 23.05.2017 №2059-VIII - ліцензіатом не надано висновок державної екологічної експертизи/з оцінки впливу на довкілля;

- частини 3 статті 21 Закону України "Про охорону праці" від 14.10.1992 №2694-XII; додаток 6 до Ліцензійних умов, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 13.07.2016 року № 445 ліцензіатом не надано дозволи на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки.

9. В акті від 17.05.2019 № 27/19-1 зазначено про те, що цей акт складено на підставі частини 2 пункту 8 статті 16 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" (тут і далі у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), зокрема, недопуску уповноважених осіб органу ліцензування до здійснення перевірки додержання ліцензіатом вимог відповідних ліцензійних умов за відсутності передбачених для частини 2 пункту 8 статті 16 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" підстав (зокрема, ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на письмову вимогу посадових осіб органу ліцензування, відмова в доступі посадових осіб органу ліцензування до місць провадження діяльності, що підлягає ліцензуванню, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність протягом першого дня перевірки за місцезнаходженням ліцензіата особи, уповноваженої представляти інтереси ліцензіата на час проведення перевірки). Тобто, фактично констатовано факт не допуску позивачем відповідача до перевірки.

10. Позивачем подано заперечення від 21.05.2019 № 107/2351 на акт від 17.05.2019 №27/19-1 і заперечення від 21.05.2019 № 107/2352 на акт від 17.05.2019 № 27/19.

11. У подальшому, на підставі пункту 8 частини 2 статті 16 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" та акта від 17.05.2019 року №27 відповідачем винесено наказ від 24.05.2019 № 187 "Про анулювання ліцензії".

12. Вважаючи зазначений Наказ відповідача незаконним, позивач звернувся до суду з даним позовом.

III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з позицією якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивач допустив посадових осіб відповідача до проведення планової перевірки та надав всі необхідні документи.

Висновок відповідача про ненадання позивачем ряду дозвільних документів, на переконання судів, є безпідставним.

14. Суди дійшли висновку, що в цьому випадку відсутні підстави, визначені пунктом 8 частини 2 статті 16 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності". Суди зазначили, що перевіряючи особи мали можливість та виявили порушення з боку позивача, а тому позивачем не було відмовлено відповідачу у проведенні планової перевірки додержання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами.

15. Щодо виявлених під час перевірки порушень суди зазначили таке:

оскільки додаток № 6 до постанови Кабінету Міністрів України від 13.07.2016 № 445 "Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва особливо небезпечних хімічних речовин, перелік яких визначається Кабінетом Міністрів України" не було доповнено новим переліком документів, зміни в технології виробництва смоли кам'яновугільної та бензолу сирого кам'яновугільного не відбулись, позитивні висновки Державного управління охорони навколишнього природного середовища в Дніпропетровській області №4-1002-11-1 від
28.03.2011 та № 4-1003-11-1 від 28.03.2011 є чинними, а тому твердження відповідача про не надання висновку державної екологічної експертизи/з оцінки впливу на довкілля є безпідставним;

позивач здійснює господарську діяльність з виробництва особливо небезпечних хімічних речовин - смоли кам'яновугільної та бензолу сирого кам'яновугільного на підставі ліцензії від 14.04.2011 № 596077, яка переоформлена на безстрокову наказом від 01.02.2016 № 38 Міністерства екології та природних ресурсів України, й необхідність отримання висновку з оцінки впливу на довкілля відсутня;

відповідно до Закону України "Про охорону праці" та постанови Кабінету Міністрів України № 445 від 13.07.2016 року у відповідача відсутні повноваження щодо здійснення контролю за дотриманням суб'єктами господарювання законодавства про охорону праці.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

16. У своїй касаційній скарзі відповідач наголошує, що перед початком перевірки посадовим особам позивача було вручено письмову вимогу від 13.05.2019 із переліком документів, які необхідно надати перевіряючим для проведення перевірки. Позивач всіх запитуваних документів не надав. При цьому, відповідно до пункту 8 частини 2 статті 16 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" ненадання документів на запит перевіряючих прирівнюється до не допуску уповноважених осіб органу ліцензування до проведення перевірки і є самостійною підставою для анулювання ліцензії. Стверджує, що в цьому випадку суди невірно трактували положення пункту 8 частини 2 статті 16 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", оскільки дійшли висновку про фактичний допуск посадових осіб позивача до перевірки, що не відповідає дійсності. Конструкція зазначеної норми, на переконання ввідповідача, надає право органу ліцензування приймати рішення про анулювання ліцензії у випадку не надання документів на запит перевіряючих.

17. Окремо зазначає, що висновки судів попередніх інстанцій про відсутність порушень, зафіксованих в акті від 17.05.2019 № 27/19, є безпідставними, оскільки наявність таких порушень підтверджується власне зазначеним актом та позивачем/судами жодним чином не спростовано.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

18. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, виходить з такого.

19. Згідно з частиною 1 статті 16 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" анулюванням ліцензії є позбавлення ліцензіата права на провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, шляхом прийняття органом ліцензування рішення про анулювання його ліцензії.

20. Як визначено частиною 6 статті 16 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", рішення про анулювання ліцензії повинно містити: 1) реквізити рішення про видачу ліцензії; 2) вид господарської діяльності, на провадження якого анулюється ліцензія; 3) найменування та ідентифікаційний код юридичної особи або прізвище, ім'я, по батькові та реєстраційний номер облікової картки платника податків фізичної особи - підприємця (серія та номер паспорта для фізичної особи, яка через свої релігійні переконання відмовляється від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків, повідомила про це відповідний орган державної податкової служби та має відмітку у паспорті); 4) підстави анулювання ліцензії.

21. Відповідно до пункту 8 частини 2 статті 16 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" підставою для прийняття рішення про анулювання ліцензії є, зокрема, акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування. Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування вважається недопуск уповноважених посадових осіб органу ліцензування до здійснення перевірки додержання ліцензіатом вимог відповідних ліцензійних умов за відсутності передбачених для пункту 8 частини 2 статті 16 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" підстав (зокрема, ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на письмову вимогу посадових осіб органу ліцензування, відмова в доступі посадових осіб органу ліцензування до місць провадження діяльності, що підлягає ліцензуванню, об'єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність протягом першого дня перевірки за місцезнаходженням ліцензіата особи, уповноваженої представляти інтереси ліцензіата на час проведення перевірки).

22. Верховний Суд визначає, що ключовим у цій справі є наявність/відсутність обставин, визначених зазначеною нормою як підстава для анулювання ліцензії суб'єкта господарювання.

23. Колегія суддів погоджується з твердженням відповідача, що конструкція зазначеної норми передбачає, що ненадання документів на запит перевіряючих прирівнюється до недопуску уповноважених осіб органу ліцензування до проведення перевірки і є самостійною підставою для анулювання ліцензії.

24. Водночас, Верховний Суд зазначає, що недопуском ліцензіатом органу ліцензування до проведення перевірки слід вважати такі обставини (у сукупності), що фактично унеможливили здійснення перевірки визначених питань та встановлення стану додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов. Якщо ж здійснити перевірочну діяльність та встановити дійсний стан додержання ліцензіатом вимог ліцензійних умов за наданими документами вдалося (як у цьому випадку), то ненадання окремих документів, відсутніх у ліцензіата, не можна вважати недопуском органу ліцензування до перевірки.

25. Відсутність у ліцензіата окремих документів (обов'язок щодо отримання яких позивач взагалі заперечує) не є тотожним поняттю "ненадання документів на вимогу органу ліцензування".

26. Як вже зазначено вище, під час перевірки відповідачем встановлено наступні порушення

а) абзацу 5 п. 16 Ліцензійних умов, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 13.07.2016 № 445 - наявною матеріальною базою не забезпечено очищення газових викидів;

б) абзацу 1 ст. 3, п. 3 статті 17 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля" - ліцензіатом не надано висновок державної екологічної експертизи/з оцінки впливу на довкілля;

в) частини 3 статті 21 Закону України "Про охорону праці"; додаток 6 до Ліцензійних умов, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від
13.07.2016 року № 445 ліцензіатом не надано дозволи на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки.

27. Позивач наявність всіх згаданих порушень заперечив, про що письмово повідомив відповідача.

28. При цьому, за змістом касаційної скарги відповідач наголошує виключно на законності вимоги надання ліцензіатом висновку державної екологічної експертизи або висновку оцінки впливу на довкілля. Висновки судів щодо двох інших порушень касатором під сумнів не ставляться.

29. Судами встановлено та відповідачем не заперечується, що щодо кожного з порушень позивачем під час перевірки надавались відповідні документи (наприклад щодо зазначеного в п. 25 цього судового рішення порушення "б" надавались висновки державної санітарно-епідеміологічної експертизи від 27.01.2011 № 2/8-11-3-82 і від 27.01.2011 № 2/8-11-3-83).

30. Тобто, фактично ненадання документів на підтвердження дотримання вимог статті 17 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля" не мало місце бути.

Натомість відповідач поставив під сумнів законність наявних у позивача документів.

31. Колегія суддів звертає увагу, що анулювання ліцензії має наслідком припинення провадження господарської діяльності, а тому є крайнім заходом притягнення до відповідальності.

32. За змістом статті 19 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" у разі виявлення порушення органом ліцензування законодавства у сфері ліцензування спеціально уповноважений орган з питань ліцензування протягом п'яти робочих днів з дня складення акта перевірки видає розпорядження про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування.

33. Тобто, в цьому випадку, визнавши надані позивачем документи такими, що не відповідають вимогам законодавства, відповідач повинен був винести відповідне розпорядження, яке позивач у подальшому мав би право виконати або оскаржити.

34. За вказаних обставин, колегія суддів дійшла висновку, що в цьому випадку відсутні обставини, визначені пунктом 8 частини 2 статті 16 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" як підстава для анулювання ліцензії.

35. Поряд з цим, колегія суддів звертає увагу, що наявність/відсутність порушень, зазначених в акті від 17.05.2019 № 27/19, фактично не є предметом цього спору, а відтак суди попередніх інстанцій надали оцінку твердженням позивача у цій частині помилково.

36. Відповідно до статті 351 КАС України Суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статті 351 КАС України межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.

37. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 350, 356 КАС України, Суд -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Міністерства енергетики та захисту довкілля України задовольнити частково.

Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 08.07.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 12.03.2020 у справі №160/5305/19 змінити в частині мотивів задоволення позову та викласти в редакції цієї постанови.

В іншій частині рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від
08.07.2019 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від
12.03.2020 у справі №160/5305/19 - залишити без змін.

сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А. А. Єзеров

Суддя В. М. Кравчук

Суддя В. М. Шарапа