Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 вересня 2023 року

м. Київ

справа № 640/12201/20

адміністративне провадження № К/990/35207/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Рибачука А.І.

суддів: Бучик А.Ю., Стеценка С.Г.,

розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №640/12201/20

за позовом ОСОБА_1 до Київської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_1

на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.07.2022, ухвалене судом у складі головуючого судді Келеберди В.І.

та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.11.2022, ухвалену судом у складі колегії суддів: головуючого судді - Карпушової О.В., суддів: Губської Л.В., Епель О.В.,

УСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1. 03.06.2020 ОСОБА_1 звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Київської міської ради, в якому просила суд:

визнати протиправним та скасувати рішення Київської міської ради від 12.03.2020 №527/8697 «Про відмову у передачі земельної ділянки у власність громадянки ОСОБА_1 для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд на АДРЕСА_1 »;

зобов`язати Київську міську раду прийняти рішення про передачу їй у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд по АДРЕСА_1 .

2. В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 вказала на те, що Київською міською радою, на виконання судового рішення (яке набрало законної сили) у справі №826/19135/16, було розглянуто її клопотання про прийняття рішення про передачу у власність земельної ділянки, проте відповідач відмовив їй у передачі земельної ділянки у власність у зв`язку із відсутністю затвердженого детального плану території або плану зонування території, на якій розташована земельна ділянка.

3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.07.2022, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.11.2022, відмовлено в задоволенні позову.

4. 07.12.2022 ОСОБА_1 звернулась до Верховного Суду із касаційної скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати оскаржені судові рішення та ухвалити нове судове рішення, яким позов задовольнити.

5. Верховний Суд ухвалою від 26.12.2022 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 з метою реалізації свого права на безоплатне отримання у власність земельної ділянки із земель комунальної власності міста Києва для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки) 12.08.2016 звернулась до Київської міської ради з клопотанням про прийняття рішення про передачу у власність земельної ділянки площею 0,1000 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, яка знаходиться по АДРЕСА_1 .

Листом від 07.10.2016 № 057021-19158 Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) повідомив позивачку про те, що на територію на якій знаходиться вказана нею земельна ділянка відсутній план зонування або детальний план території, у зв`язку з чим розгляд її клопотання відбудеться після надання зазначених документів.

У зв`язку з тим, що клопотання про прийняття рішення про передачу у власність земельної ділянки Київською міською радою не було розглянуто, позивачка звернувся до суду з відповідним позовом.

Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 10.08.2017 у справі №826/19135/16, залишеною без змін постановою Верховного Суду від 18.10.2018, зобов`язано Київську міську раду розглянути клопотання ОСОБА_1 від 12.08.2016.

Рішенням Київської міської ради від 12.03.2020 №527/8697 відмовлено у передачі земельної ділянки у власність ОСОБА_1 для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд на АДРЕСА_1 .

Відмова мотивована невідповідністю проекту землеустрою положенням частини третьої статті 24 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон №3038-VI), через відсутність затвердженого детального плану та плану зонування території.

Вважаючи вказане рішення протиправним та таким, що підлягає скасуванню, позивачка звернулась до суду з цим позовом.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Відмовляючи в задоволенні позову суд першої інстанції, з позицією якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що нормами чинного законодавства встановлена пряма заборона передачі (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам при відсутності плану зонування або детального плану території. Суди попередніх інстанцій зауважили, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

8. Касаційна скарга позивачки обґрунтована посиланням на те, що суди попередніх інстанцій не взяли до уваги те, що проект землеустрою на зазначену земельну ділянку було розроблено протягом 2008-2016 років, тобто до внесення змін (у 2018 році) до частини третьої статті 24 Закону №3038-VI, у зв`язку з чим суди попередніх інстанцій помилково застосували до спірних правовідносин в цій справі зазначену норму.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

9. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.

10. Порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність регламентований положеннями статтею 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України; тут і надалі в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

11. Згідно з частиною сьомою статті 118 ЗК України проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.

12. Відповідно до частин восьмої-дев`ятої статті 118 ЗК України проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу. Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

13. Згідно зі статтею 25 Закону України від 22.05.2003 №858-IV "Про землеустрій" (далі - Закон №858-IV) документація із землеустрою розробляється у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації, в тому числі у вигляді проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок.

14. Статтею 30 Закону №858-IV передбачено, що погодження і затвердження документації із землеустрою проводиться в порядку, встановленому Земельним кодексом України, цим Законом.

15. Своєю чергою, частиною першою статті 186-1 ЗК України передбачено, що проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.

16. У відповідності до частини четвертої статті 186-1 ЗК України розробник подає на погодження до органу, визначеного в частині першій цієї статті, за місцем розташування земельної ділянки оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а до органів, зазначених у частинах другій і третій цієї статті, - завірені ним копії проекту.

17. Частиною п`ятою статті 186-1 ЗК України передбачено, що органи, зазначені в частинах першій - третій цієї статті, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері.

18. Згідно з частиною шостою статті 186-1 ЗК України підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.

19. Відповідно до частини дев`ятої статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.

20. Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Київської міської ради від 12.03.2020 №527/8697 відмовлено у передачі земельної ділянки у власність ОСОБА_1 для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд по АДРЕСА_1 на підставі частини третьої статті 24 Закону №3038-VI у зв`язку із відсутністю затвердженого детального плану території або плану зонування території, де розташована земельна ділянка.

21. Так, відповідно до частини третьої статті 24 Закону №3038-VI (у редакції чинній на момент прийняття спірного рішення відповідача) у разі відсутності плану зонування або детального плану території, затвердженого відповідно до вимог цього Закону, передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється, крім випадків:

1) розташування на земельній ділянці будівлі (споруди), що перебуває у власності фізичної або юридичної особи;

2) приватизації громадянином земельної ділянки, наданої йому в користування відповідно до закону;

3) надання земельної ділянки, розташованої на території зони відчуження чи зони безумовного (обов`язкового) відселення, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи;

4) надання земельної ділянки для розміщення лінійних об`єктів транспортної та енергетичної інфраструктури (доріг, мостів, естакад, ліній електропередачі, зв`язку);

5) буріння, влаштування та підключення нафтових і газових свердловин за межами населених пунктів;

6) будівництва, експлуатації військових та інших оборонних об`єктів.

Передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у випадках, визначених цією частиною, за відсутності плану зонування або детального плану території не допускається, якщо земельна ділянка:

розташована в межах зелених зон населених пунктів, внутрішньоквартальних територій (територій міжрайонного озеленення, елементів благоустрою, спортивних майданчиків, майданчиків відпочинку та соціального обслуговування населення);

віднесена до категорії земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, історико-культурного призначення, рекреаційного призначення (крім земель для дачного будівництва), лісогосподарського призначення.

22. Суд першої інстанції відзначив, що жодних порушень процедури під час прийняття відповідачем оскаржуваного рішення під час розгляду цієї справи не встановлено.

23. Суд апеляційної інстанції зазначив, що матеріалами справи підтверджується, що для території, на якій розташована бажана позивачкою земельна ділянка, наразі не розроблені та не затверджені у встановленому законом порядку план зонування та детальний план території.

24. За вказаних обставин, Шостим апеляційним адміністративним судом зроблено висновок про те, що нормами чинного законодавства встановлена пряма заборона передачі (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам при відсутності плану зонування або детального плану території.

25. У касаційній скарзі позивачка стверджує, що положення частини третьої статті 24 Закону №3038-VI у редакції Закону України від 01.03.2018 №2314-VIII "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо дерегуляції в нафтогазовій галузі" (далі - Закон №2314-VIII) з`явилися вже після того як вона розпочала процедуру виготовлення (у 2008 році) та виготовила (у 2016 році) проект землеустрою щодо відведення їй у власність бажаної земельної ділянки.

26. Колегія суддів враховує, що відповідачем під час прийняття спірного рішення застосовано положення частини третьої статті 24 Закону №3038-VI у редакції Закону №2314-VIII.

27. Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 31.03.2021 у справі №803/1541/16 сформував правовий підхід у питанні вибору правового регулювання у випадку його зміни за час розгляду компетентним органом відповідної заяви. Так, у зазначеній постанові Верховний Суд сформував такі правові висновки:

"…у разі безпосередньо (прямої) дії закону в часі новий нормативний акт поширюється на правовідносини, що виникли після набрання ним чинності, або до набрання ним чинності і тривали на момент набрання актом чинності.

51. Якщо під час розгляду заяви особи суб`єктом владних повноважень до прийняття остаточного рішення було змінено нормативно-правове регулювання, суб`єкт владних повноважень не має законних можливостей для прийняття рішення з урахуванням попереднього нормативно-правового регулювання, яке є нечинним, а його рішення та дії в цих випадках не можуть вважатися протиправними за формальними ознаками.

52. У теорії права допускається можливість застосування до триваючих відносин до їх завершення нормативно-правового регулювання, яке діяло на час їх виникнення, за окремим рішенням і розглядається з позицій встановлення спеціального регулювання перехідного періоду - "переживаючої" (ультраактивної) дії нормативно-правових актів. Водночас, таке застосування повинно бути чітко обумовлено при прийнятті відповідних нормативно-правових актів. Відсутність такого застереження не надає суб`єкту владних повноважень права на самовільне застосування нечинних правових норм.

53. Правова визначеність як елемент верховенства права не передбачає заборони на зміну нормативно-правового регулювання. На думку Конституційного Суду України, особи розраховують на стабільність та усталеність юридичного регулювання, тому часті та непередбачувані зміни законодавства перешкоджають ефективній реалізації ними прав і свобод, а також підривають довіру до органів державної влади, їх посадових і службових осіб. Однак очікування осіб не можуть впливати на внесення змін до законів та інших нормативно-правових актів (абзац 4 п. 4.1 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 22.05.2018 № 5-р/2018).

…

55. З огляду на наведене, Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав у цій справі вважає правильним підхід, застосований у постанові Верховного Суду від 09.09.2020 у справі №826/10971/16, за яким рішення за результатами розгляду заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами приймається за законодавством, що діє на час прийняття рішення про надання чи відмову у наданні дозволу (а не на час звернення з заявою)".

28. Застосовуючи вказаний підхід до обставин цієї справи, колегія суддів враховує, що на момент прийняття відповідачем спірного рішення вже існувала законодавча заборона передачі (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам при відсутності плану зонування або детального плану території.

29. Зважаючи на викладене, суди попередніх інстанцій дійшли законного і обґрунтованого висновку про те, що рішення відповідача про відмову у передачі позивачу у власність земельної ділянки з огляду на пряму заборону, встановлену частиною третьою статті 24 Закону №3038-VI, є правомірним та таким, що відповідає чинному законодавству.

30. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

31. З огляду на викладене, Верховний Суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а оскаржуваних судових рішень - без змін.

32. Оскільки Верховний Суд залишає без змін оскаржувані судові рішення, то відповідно до статті 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.

На підставі викладеного, керуючись статтями 139 242 341 345 349 350 355 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.07.2022 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.11.2022 у справі №640/12201/20 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач А.І. Рибачуксудді А.Ю. Бучик С.Г. Стеценко