Історія справи

Ухвала КАС ВП від 24.09.2019 року у справі №814/1117/15

ПОСТАНОВА

Іменем України

26 вересня 2019 року

Київ

справа №814/1117/15

касаційне провадження №К/9901/14917/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С. М.,

суддів: Саприкіної І. В., Шарапи В. М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 26.08.2015 (головуючий суддя: Марич Є. В. ) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 16.12.2015 (головуючий суддя: Джабурія О. В., судді:

Крусян А. В., Шляхтицький О. І.) у справі №814/1117/15 за позовом Фермерського господарства "Ткаченка Володимира Павловича" до Відділу реєстраційної служби Врадіївського районного управління юстиції Миколаївської області, Головного управління Держземагенства у Миколаївській області, третя особа: ОСОБА_1 про визнання протиправними та скасування наказів, запису про державну реєстрацію,

ВСТАНОВИВ:

У березні 2015 року Фермерське господарство "Ткаченка Володимира Павловича" (далі - позивач) звернулось до суду з позовом до Відділу реєстраційної служби Врадіївського районного управління юстиції Миколаївської області, Головного управління Держземагенства у Миколаївській області, третя особа: ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1; третя особа), в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просило:

визнати протиправними і скасувати накази ГУ Держземагенства у Миколаївській області №МК/4822382600:03:000/00000374 від 17.01.2014 "Про затвердження документації з землеустрою та надання земельної ділянки в оренду" та від
24.04.2015 №2237-СГ "Про припинення права користування земельною ділянкою";

скасувати державну реєстрацію іншого речового права (права оренди земельної ділянки) площею 47,0540га., кадастровий номер 4822382600:03:000:0371, яка розташована на території Краснопільської сільської ради Врадіївського району Миколаївської області.

На обґрунтування позовних вимог зазначив, що реєстрація речового права за третьою особою відбулась з порушенням вимог законодавства у сфері державної реєстрації прав та їх обтяжень, оскільки державний реєстратор не пересвідчився у відповідності заявлених прав і поданих документів вимогам законодавства. ГУ Держземагенства у Миколаївській області поза межами визначених законом повноважень прийняті оспорювані у даній справі накази про припинення права користування земельною ділянкою, яка на підставі державного акту на право постійного користування землею серії МК №409 перебувала у користуванні померлого ОСОБА_2 та відповідно передачу цієї земельної ділянки в оренду іншій особі.

Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 26.08.2015, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від
16.12.2015, адміністративний позов задоволено.

При вирішенні справи суди виходили з того, що цей спір є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суду апеляційної інстанції, виходили з того, що прийняття рішення про припинення права користування землею в зв'язку зі смертю користувача та відповідно визнання нечинним акта на право користування землею не відноситься до компетенції відповідача, який повинен діяти на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з використанням повноважень та з метою, з якою ці повноваження надано, з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії). З огляду на неправомірність припинення права користування земельною ділянкою, наказ про передачу цієї земельної ділянки у власність іншій особі та відповідно реєстрація права оренди земельної ділянки за третьою особою є протиправними та підлягають скасуванню.

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 подала касаційну скаргу, у якій з посиланням на порушення судами норм матеріального та процесуального права просила скасувати постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 26.08.2015 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 16.12.2015, прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову. В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник зазначила, що оспорювані рішення та дії вчинені у межах та спосіб визначених законом повноважень, а тому відсутні підстави для визнання їх протиправними та відповідно скасування. Третя особа є належним правонабувачем спірної земельної ділянки, що безпідставно не враховано судами при прийнятті рішення у справі.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 13.01.2016 відкрито касаційне провадження у справі.

На адресу касаційного суду від Головного управління Держземагенства у Миколаївській області надійшли письмові заперечення по справі, у яких останній підтримав доводи та вимоги касаційної скарги.

15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - ~law45~), яким КАС України викладено в новій редакції.

Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції зга~law46~ передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

У лютому 2018 року цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

В порядку статті 31 КАС України, пункту 15 Перехідних положень КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу від 17.07.2019 визначений новий склад суду.

Ухвалою Верховного Суду від 16.09.2019 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.

Інші учасники справи правом на подання відзиву не скористались.

Верховний Суд переглянув оскаржені судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з'ясував повноту фактичних обставин справи встановлених судами, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, з огляду на таке.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 18.08.1993 Краснопільською сільською радою народних депутатів Врадіївського району Миколаївської області ОСОБА_2 було видано державний акт на право постійного користування землею Серії МК №409, на земельну ділянку площею 45,6 га., яка розташована на території Краснопільської сільської ради Врадіївського району Миколаївської області.

У лютому 1995 року ОСОБА_2 створив фермерське господарство Ткаченка Володимира Павловича.

ІНФОРМАЦІЯ_1 ОСОБА_2 помер.

07.05.2009 Врадіївською державною нотаріальною конторою Миколаївської області щодо майна померлого ОСОБА_2 відкрито спадкову справу №108/2009. Єдиним спадкоємцем першої черги, що прийняв спадщину після ОСОБА_2, є його син ОСОБА_3.

ОСОБА_3 син спадкодавця, наразі голова ФГ "Ткаченка Володимира Павловича", звернувся до Врадіївської державної нотаріальної контори Миколаївської області із заявою про отримання свідоцтва про право на спадщину за законом після смерті його батька ОСОБА_2, що складається із права користування земельною ділянкою площею 45,6га, яка розташована на території Краснопільської сільської ради Врадіївського району Миколаївської області.

11.03.2015 державним нотаріусом Врадіївської державної нотаріальної контори Миколаївської області відмовлено ОСОБА_3 у вчиненні нотаріальних дій в зв'язку з тим, що зазначена земельна ділянка передана ГУ Держземагенства у Миколаївській області в оренду ОСОБА_1.

Судами попередніх інстанцій також встановлено, що ГУ Держземагенства у Миколаївській області були видані накази:

- від 17.01.2014 МК/4822382600:03:000/00000374 "Про затвердження документації з землеустрою та надання земельної ділянки в оренду", яким затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, громадянці ОСОБА_1 в оренду для ведення фермерського господарства із земель запасу сільськогосподарського призначення в межах території Краснопільської сільської ради Врадіївського району Миколаївської області та надано земельну ділянку ОСОБА_1 в оренду терміном на 7 років загальною площею 47,0540 га земель сільськогосподарського призначення (ріллі) з кадастровим номером 4822382600:03:000:0371 для ведення фермерського господарства, із земель державної власності, ненаданих у власність чи користування, в межах території Краснопільської сільської ради Врадіївського району Миколаївської області;

- від 24.04.2015 №2237-СГ "Про припинення права користування земельною ділянкою" яким припинено право користування земельною ділянкою гр. ОСОБА_2 для ведення фермерського господарства посвідчене державним актом на право постійного користування землею 18.08.1993 Серія МК №409, також визнано таким що втратив чинність державний акт на право постійного користування землею 18.08.1993 Серія МК №40, зареєстрований у Книзі записів державних актів на право постійного користування землею 17.11.2008 Серія І- ФП №079980.

23.10.2014 державним реєстратором Реєстраційної служби Врадіївського районного управління юстиції Миколаївської області проведено державну реєстрацію іншого речового права - права оренди земельної ділянки, кадастровий номер - undefined, за ОСОБА_1

Вважаючи, що оспорювані рішення та реєстрація речового права за ОСОБА_1 прийняті (вчинені) з порушенням вимог законодавства, позивач звернувся з даним позовом до суду.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі "Сокуренко і Стригун проти України" вказав, що фраза "встановлений законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін "судом, встановленим законом" у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає "усю організаційну структуру судів, включно з.. питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів..". Суд дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, "встановленим законом".

Отже, поняття "суду, встановленого законом" зводиться не лише до правової основи самого існування "суду", але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Статтею 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Вирішуючи питання щодо визначення юрисдикції, в межах якої має розглядатись ця справа, Верховний Суд виходить з такого.

Згідно із частиною 2 статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття судових рішень) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Пункт 1 частини 1 статті 3 КАС України справою адміністративної юрисдикції визнавав публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Відповідно до частини 2 статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Пунктом 1 частини 2 статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Ужитий у цій процесуальній нормі термін "суб'єкт владних повноважень" позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини 1 статті 3 КАС).

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 чинного КАС України, якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Разом із тим неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб'єкт владних повноважень, а предметом перегляду - його акт індивідуальної дії. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору.

Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Натомість визначальні ознаки приватноправових відносин - юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб'єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило майнового) певного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб'єкта владних повноважень.

За правилами пункту 1 частини 1 статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (в редакції, чинній на момент розгляду справи судами попередніх інстанцій), яка кореспондується зі статтею 19 Цивільного процесуального кодексу України (у чинній редакції) суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.

Згідно з частинами 1 та 4 статті 11 Цивільного кодексу України (далі - ЦК) цивільні права та обов'язки виникають із дій осіб, що передбачені актами цивільного законодавства, а також із дій осіб, що не передбачені цими актами, але за аналогією породжують цивільні права та обов'язки. У випадках, встановлених актами цивільного законодавства, цивільні права та обов'язки виникають безпосередньо з актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органів місцевого самоврядування. Згідно з пунктом 10 частини 2 статті 16 ЦК цивільні права та інтереси суд може захистити в спосіб визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

Земельний кодекс України (далі - ЗК) є, зокрема, тим актом цивільного законодавства, який передбачає підставою виникнення цивільних прав та обов'язків акти органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування.

Так, відповідно до частин 2 та 3 статті 78 ЗК право власності на землю набувається та реалізується на підставі Конституції України, Конституції України, а також інших законів, що видаються відповідно до них. Земля в Україні може перебувати у приватній, комунальній та державній власності. Згідно з частиною 1 статті 116 ЗК громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених частиною 1 статті 116 ЗК , або за результатами аукціону.

За статтею 122 ЗК вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, через які також згідно зі статтями 83, 84 ЗК набувається та реалізується право комунальної власності на землю та право державної власності на землю. Комунальною власністю є землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, в державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності.

Статтею 80 ЗК України установлено, що самостійними суб'єктами права власності на землю є, зокрема, територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через відповідні виконавчі органи, - на землі комунальної власності, а також держава, яка реалізує це право через відповідні органи державної влади, - на землі державної власності.

Як вбачається з матеріалів справи, позивач оскаржує рішення ГУ Держземагенства у Миколаївській області про припинення права постійного користування земельною ділянкою за ОСОБА_2 та відповідно передачу цієї земельної ділянки в оренду іншій особі, право якої зареєстровано в установленому Законом України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" порядку. При цьому, ГУ Держземагенства у Миколаївській області під час здійснення повноважень власника землі є рівноправним суб'єктом земельних відносин.

Отже, спір виник про право цивільне, і подальше оспорювання права оренди на спірну земельну ділянку, не має вирішуватися за правилами адміністративного судочинства, адже адміністративний суд позбавлений правових (законодавчих) можливостей установлювати (визнавати) належність права оренди на земельну ділянку.

Вирішуючи спір по суті, суди залишили поза увагою те, що у відносинах, які склалися між сторонами, ГУ Держземагенства у Миколаївській області, як власник землі вільний у виборі суб'єкта щодо надання йому права оренди земельної ділянки, право користування якої припинено в порядку, встановленому законом, при цьому він не здійснював владних управлінських функцій.

Ураховуючи наведене, суди дійшли помилкового висновку, що позов, предметом якого є перевірка правильності формування волі однієї зі сторін стосовно розпорядження землею та передачі відповідних прав щодо неї, може бути розглянуто за правилами КАС.

Зазначена вище правова позиція відповідає висновкам Великої Палати Верховного Суду, викладеним у постановах від 20 червня 2018 року у справі № 727/10968/17 (провадження № 11-524апп18), від 03 квітня 2019 року у справі №727/1002/17 (провадження №11-1492апп18).

При цьому, вимоги про скасування реєстраційних дій щодо реєстрації за третьою особою речового права на спірну земельну є похідними і можуть бути розглянуті при вирішенні питання щодо законності рішень ГУ Держземагенства у Миколаївській області господарським або цивільним судом у залежності від суб'єктного складу учасників спору.

Таким чином, ураховуючи суть спірних правовідносин, спір у цій справі не пов'язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку виконавчого органу, а стосується захисту його приватних інтересів (майнового інтересу щодо конкретного об'єкта нерухомого майна) і має вирішуватися в порядку господарського (у разі виникнення спору між суб'єктами господарювання) або цивільного (у разі залучення фізичних осіб до вирішення цього спору) судочинства.

Згідно пунктом 5 частини 1 статті 349 КАС України (у чинній редакції; тут та надалі) суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі.

Відповідно до пунктом 1 частини 1 статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Частиною 1 статті 354 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно Частиною 1 статті 354 КАС України.

Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених Частиною 1 статті 354 КАС України, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.

Оскільки суди першої та апеляційної інстанцій розглянули справу з порушенням правил юрисдикції адміністративних судів, Верховний Суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування судових рішень із закриттям провадження у справі.

Керуючись статтями 238, 345, 349, 354, 355, 356, 359 КАС України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 26.08.2015 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 16.12.2015 у справі №814/1117/15 скасувати, а провадження у цій справі - закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

І. В. Саприкіна

В. М. Шарапа