Історія справи

Ухвала КАС ВП від 20.03.2018 року у справі №820/2526/17

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 липня 2020 року

м. Київ

справа № 820/2526/17

адміністративне провадження № К/9901/34176/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого Тацій Л. В.,

суддів: Стеценка С. Г., Шарапи В. М., -

розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Державного підприємства "Харківська лісова науково-дослідна станція" (далі - ДП "Харківська лісова науково-дослідна станція" на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 23 листопада 2017 року (прийняту судом у складі судді Бідонька А. В. ) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2018 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Бондара В. О., суддів: Кононенко З. О., Калиновського В. А.) у справі за позовом ДП "Харківська лісова науково-дослідна станція" до Державної екологічної інспекції у Харківській області (далі - Держекоінспекція), за участю Дергачівської місцевої прокуратури Харківської області, про визнання дій незаконними, -

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У червні 2017 року Державне підприємство "Харківська лісова науково-дослідна станція" звернулося до суду з адміністративним позовом, у якому просило визнати протиправними дії Держекоінспекції з проведення у листопаді-грудні 2016 року планової перевірки ДП "Харківська лісова науково-дослідна станція" та нарахування суми збитків, за результатом яких 19 грудня 2016 року було складено акт № 697/01-04/04-09 перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства про охорону, захист, використання та відтворення лісів.

На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив про протиправність дій відповідача з проведення перевірки, оскільки вона проведена всупереч приписам п. 3 Прикінцевих положень Закону України "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи", а тому для проведення перевірки відповідач повинен був звернутись до Кабінету Міністрів України за відповідним дозволом.

Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій

Харківський окружний адміністративний суд постановою від 23 листопада 2017 року у задоволенні позову відмовив.

Харківський апеляційний адміністративний суд постановою від 17 січня 2018 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що на час здійснення планової перевірки у березні 2016 року дія пункту 8 Прикінцевих положень Закону України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" № 76-VIII від 28 грудня 2014 року, тобто дія мораторію на перевірки, припинилась. А акт перевірки фактично містить висновки Держекоінспекції, які не породжують будь-яких обов'язків для підприємства позивача. З урахуванням викладеного, відповідач діяв в межах наданих йому повноважень та у повній відповідності до вимог Закону.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

05 березня 2018 року ДП звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить судові рішення, постановлені у цій справі, скасувати і передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції.

У скарзі зазначає, що суди неправильно застосували норми матеріального права та допустили порушення норм процесуального права.

Посилається на те, що участь прокурора у справі, суперечить засадам рівності сторін та принципу справедливого розгляду справи.

Судами не було надано належну оцінку позовним вимогам щодо протиправності проведення перевірки та нарахування суми збитків, внаслідок чого належно не мотивували свої рішення.

Внесення відповідачем до акта перевірки відомостей про начебто допущені позивачем порушення та здійснення нарахування йому до сплати збитків мало б супроводжуватися зазначенням конкретного порушення позивачем наведеної норми, вчиненого винною діяльністю, яка б знаходилася у причинному зв'язку з тими збитками та у тому розмірі, яка була нарахована позивачу.

Посилань на те, що позивач допустив незаконне вирубування та пошкодження дерев і чагарників до ступеня припинення росту чи пошкодження дерев і чагарників до ступеня неприпинення росту чи знищення або пошкодження лісових культур акт перевірки не містить.

Судами неправильно встановлено фактичні обставини справи.

У відзивах на касаційну скаргу прокурор та відповідач просять залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05 березня 2018 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Гриців М. І., судді: Берназюк Я. О., Коваленко Н. В.

Верховний Суд ухвалою від 16 березня 2018 року відкрив касаційне провадження.

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 18 липня 2019 року на підставі розпорядження в. о. начальника управління забезпечення автоматизованого документообігу суду секретаріату Касаційного адміністративного суду від 18 липня 2019 року № 1021/0/78-19 визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л. В., судді:

Стеценко С. Г., Шарапа В. М., справу передано головуючому судді.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Відповідно до затвердженого плану заходів на ІV квартал 2016 року Державною екологічною інспекцією у Харківській області видано наказ № 697/01/04 від
26.11.2016 про проведення перевірки додержання вимог природоохоронного законодавства ДП "Харківська лісова науково-дослідна станція".

На підставі направлення на проведення перевірки, отриманого заступником директора підприємства 29.11.2016, фахівцями Державної екологічної інспекції у Харківській області проведено перевірку додержання вимог природоохоронного законодавства ДП "Харківська лісова науково-дослідна станція".

За наслідками вказаної перевірки складено акт № 697/01-04/04-09, в якому зафіксовано порушення вимог законодавства в частині незаконної рубки дерев, що зафіксовано у відомостях переліку пнів зрубаних дерев, доданих до акту перевірки.

На підставі висновків акта перевірки Державною екологічною інспекцією у Харківській області виставлено ДП "Харківська лісова науково-дослідна станція" претензії № 9,10,11,12,13,14,15,16 про відшкодування матеріальної шкоди.

Вважаючи такі дії протиправними, позивач звернувся до суду.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).

Відповідно до ст. 1 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

Відповідно до ст. 1 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" визначено, що планові заходи здійснюються відповідно до річних або квартальних планів, які затверджуються органом державного нагляду (контролю) до 1 грудня року, що передує плановому, або до 25 числа останнього місяця кварталу, що передує плановому.

Таким чином, відповідач уповноважений здійснювати перевірку суб'єктів господарювання з питань виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства у сфері навколишнього природного середовища.

Щодо тверджень позивача про те, що перевірка проведена всупереч приписам п. 3 Прикінцевих положень Закону України "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи", а тому для проведення перевірки відповідач повинен був звернутись до Кабінету Міністрів України за відповідним дозволом, суди першої та апеляційної інстанції зазначили таке.

Відповідно до ст. 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05 квітня 2007 року № 877-V на суб'єктів господарювання покладено обов'язок допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого ст. 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05 квітня 2007 року № 877-V.

Відповідно до пункту 1 Положення про державну екологічну інспекцію в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів України № 429 від 04.11.2011 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 25 листопада 2011 року за № 1347/20085, Державна екологічна інспекція в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі є територіальним органом Державної екологічної інспекції України, який діє у складі Держекоінспекції України і їй підпорядковується.

Так, пунктом 6 цього Положення установлено, що Держекоінспекція для виконання покладених на неї завдань має право, зокрема, проводити перевірки з питань, що належать до її компетенції, видавати за їх результатами обов'язкові для виконання приписи, розпорядження.

Відповідно до пункту 3 Розділу II Прикінцеві положення Закону України "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи" від 28 грудня 2014 року № 71-VIII у 2015 та 2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюються виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України.

Законом України від 28 грудня 2014 року № 71-VIII внесено зміни саме до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України та щодо податкової реформи.

Відповідно до п. 1.1. ст. 1 Податкового кодексу України, Податковий кодекс України регулює відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів, зокрема, визначає вичерпний перелік податків та зборів, що справляються в Україні, та порядок їх адміністрування, платників податків та зборів, їх права та обов'язки, компетенцію контролюючих органів, повноваження і обов'язки їх посадових осіб під час здійснення податкового контролю, а також відповідальність за порушення податкового законодавства.

Цим Кодексом визначаються функції та правові основи діяльності контролюючих органів, визначених Податковий кодекс України.

Пунктом 41.1 статті 41 Податкового кодексу України передбачено, що контролюючими органами є органи доходів і зборів - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування єдиної державної податкової, державної митної політики в частині адміністрування податків і зборів, митних платежів та реалізує державну податкову, державну митну політику, забезпечує формування та реалізацію державної політики з адміністрування єдиного внеску, забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями при застосуванні податкового та митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску (далі - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову і митну політику), його територіальні органи. У складі контролюючих органів діють підрозділи податкової міліції.

Отже, Державна екологічна інспекція у Харківській області не є відповідним контролюючим органом в розумінні Податкового кодексу України, а відтак суд приходить до висновку, що на позивача не розповсюджуються вимоги щодо обмеження перевірок, передбачених Законом України "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи" від 28 грудня 2014 року № 71-VIII.

Суди також слушно зазначили, що ст. 31 Закону України "Про Державний бюджет України на 2014 рік" від 31 липня 2014 року № 1622-VII передбачалося, що перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб-підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби) здійснюється протягом серпня - грудня 2014 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки.

На виконання ст. 31 Закону України "Про Державний бюджет України на 2014 рік" від 31 липня 2014 року № 1622-VII Кабінетом Міністрів України прийнято Постанову від 13 серпня 2014 року № 408 "Питання запровадження обмежень на проведення перевірок державними інспекціями та іншими контролюючими органами".

Відповідно до Конституції України Закон про Державний бюджет України діє з 1 січня по 31 грудня календарного року, таким чином, станом на 01 січня 2015 року постанова Кабінету Міністрів України № 408 вичерпала свою дію.

Згідно з пунктом 8 Прикінцевих положень Закону України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" № 76-VIII від 28 грудня 2014 року перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України) мають здійснюватися протягом січня-червня 2015 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки.

Як встановлено судами, на час здійснення планованої перевірки у березні 2016 року дія пункту 8 Прикінцевих положень Закону України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" № 76-VIII від 28 грудня 2014 року, тобто дія мораторію на перевірки, припинилась.

Враховуючи наведене, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку, що посилання позивача про те, що для проведення перевірки відповідач повинен був звернутись до Кабінету Міністрів України за відповідним дозволом, є безпідставними.

Судами встановлено, що в матеріалах справи наявні копії листів та скарг позивача до Дергачівського ВП ГУНП в Харківській області, в яких повідомлено про незаконну рубку дерев на території підприємства позивача.

На підтвердження відправлення таких листів та скарг позивач надав до суду копії квитанцій про кур'єрське відправлення № 590727, № 590726, № 590724, № 590725. Зі змісту наданих квитанцій судом встановлено, що у графі "дата" навпроти графи "кур'єр" стоїть дата 09.06.2017.

Отже, суди обґрунтовано не взяли до уваги ці квитанції як належні та допустимі докази, оскільки вони не підтверджують відправлення таких листів та скарг до органів поліції до проведення перевірки фахівцями відповідача.

Також судами встановлено, що прокурор повідомила, що у вказаний період будь-яких заяв або повідомлень від ДП "Харківська лісова науково-дослідна станція" до відділу поліції не надходило. Вказані обставини підтверджуються листом Дергачівського ВП ГУНП в Харківській області № 16680/01/25-2017 від 17.10.2017.

Таким чином, складання актів за результатом проведених перевірок, винесення припису, розрахунку шкоди, заподіяної державі внаслідок порушення природоохоронного законодавства та пред'явлення претензії є правом органів державного нагляду (контролю), яке реалізовується фахівцями органів державного нагляду (контролю) відповідно до вимог ст. 20-2 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", ст. 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", п. п. 4.2,6.4,6.11 Положення про державну екологічну інспекцію в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, затвердженого Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 04.11.2011 №429, п. 4.13 Порядку організації та проведення перевірок суб'єктів господарювання щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 10.09.2008 №464 (який діяв на момент перевірки). Акт перевірки фактично містить висновки перевіряючих Державної екологічної інспекції у Харківській області, які не породжують будь-яких обов'язків для підприємства позивача.

Кабінет Міністрів України постановою від 23 липня 2008 року N 665 затвердив такси для обчислення розміру шкоди, заподіяної лісу.

Колегія суддів зазначає, що розрахунок розміру шкоди не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб'єкта господарювання. Дані, викладені в розрахунку, та і сам розрахунок, не породжують обов'язкових юридичних наслідків, такі дані можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про стягнення сум збитків, в основу яких покладені згадувані дані розрахунку.

За змістом частини 1 статті 10 Закону України від 5 квітня 2007 року № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема, оскаржувати в установленому законом порядку неправомірні дії органів державного нагляду (контролю) та їх посадових осіб.

Обов'язковою ознакою дій суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер.

За таких обставин акт перевірки та розрахунки розміру шкоди, заподіяної лісу, не породжують правових наслідків для суб'єкта господарювання, оскільки вони є носіями доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог природоохоронного законодавства, на підставі яких приймається відповідне рішення контролюючого органу. Тому їх оцінка, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо їх складання та проведення перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі актів.

З огляду на викладене, суди першої та апеляційної інстанцій належним чином проаналізували норми права, ретельно дослідили докази у справі та дійшли правильного висновку про те, що відповідач діяв в межах наданих йому повноважень та у повній відповідності до вимог Закону.

В аспекті наведеного слід також зазначити, що відповідно до статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції чинній до 08 лютого 2020 року, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

При цьому, доводи касаційної скарги щодо помилковості висновків попередніх судів у цій справі фактично зводяться до правової оцінки обставин у справі та дослідження доказів та не спростовують правильності висновків судів.

Враховуючи наведене, Суд визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень, внаслідок чого касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

З огляду на викладене, керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 342, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

постановив:

Касаційну скаргу Державного підприємства "Харківська лісова науково-дослідна станція" залишити без задоволення, а постанову Харківського окружного адміністративного суду від 23 листопада 2017 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2018 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Л. В. Тацій

Судді: С. Г. Стеценко

В. М. Шарапа