ПОСТАНОВА

Іменем України

26 квітня 2018 року

Київ

справа №810/2567/16

адміністративне провадження №К/9901/10849/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів: Бевзенка В.М., Данилевич Н.А.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Київській області на постанову Київського окружного адміністративного суду від 20.10.2016 у складі судді Кушнової А.О. та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 20.12.2016 у складі колегії суддів: Аліменка В.О. (головуючий), Безименної Н.В., Кучми А.Ю. у справі №810/2567/16 за позовом ОСОБА_4 до Головного управління Національної поліції в Київській області, Атестаційної комісії Головного управління Національної поліції в Київській області про визнання протиправним та скасування наказу, рішення, стягнення грошового забезпечення за час вимушеного прогулу та поновлення на роботі,

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. ОСОБА_4 (надалі - ОСОБА_4) звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції України в Київській області (надалі - ГУНП в Київській області), атестаційної комісії ГУНП в Київській області (надалі - атестаційна комісія) про:

1.1. визнання протиправним та скасування рішення атестаційної комісії, яким ОСОБА_4 визнано такою, що займаній посаді не відповідає і підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність;

1.2. визнання протиправними та скасування наказів ГУНП в Київській області від 23.02.2016 №83 о/с та від 29.07.2016 №424 о/с в частині звільнення капітана поліції ОСОБА_4, інспектора Борівського відділення поліції Васильківського відділу поліції зі служби в поліції у запас Збройних Сил (з постановкою на військовий облік) за статтею 77 п.1 пп. 5 Закону України "Про Національну поліцію" (через службову невідповідність);

1.3. поновлення ОСОБА_4 на рівнозначній посаді відповідно встановленого штатно-посадового розкладу, який діє на момент прийняття рішення в Фастівському ВП Васильківського відділу поліції ГУНП в Київській області;

1.4. стягнення з ГУНП в Київській області на користь ОСОБА_4 суму середнього грошового забезпечення за час вимушеного прогулу за період з 07.03.2016 на момент ухвалення рішення суду.

2. Позовні вимоги мотивовані тим, що позивач, посилаючись на положення статті 57 Закону України "Про Національну поліцію" вважає, що ГУНП в Київській області не мало правових підстав для призначення її атестування. Позивач також стверджує, що атестаційна комісія під час атестування не з'ясовувала її відповідність критеріям, що визначені в пункті 16 розділу ІV Інструкції про проведення атестування поліцейських, затвердженою наказом Міністерства внутрішніх справ від 17.11.2015 №1465, матеріали особової справи розглянула поверхнево та упереджено, внаслідок чого дійшла необґрунтованого висновку про службову невідповідність.

3. Постановою Київського окружного адміністративного суду від 20.10.2016 адміністративний позов задоволено повністю.

3.1. Визнано протиправним та скасовано рішення атестаційної комісії, оформлене протоколом ОП№15.00000159.0005387 від 13.01.2016, яким ОСОБА_4 (М-111487) визнано такою, що займаній посаді не відповідає і підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

3.2. Визнано протиправним та скасовано наказ ГУНП в Київській області від 23.02.2016 №83 о/с в частині звільнення капітана поліції ОСОБА_4 (М-111487), інспектора Борівського відділення поліції Васильківського відділу поліції ГУНП в Київській області зі служби в поліції у запас Збройних Сил (з постановкою на військовий облік) за статтею 77 п. 1 пп.5 Закону України "Про Національну поліцію" (через службову невідповідність).

3.3. Визнано протиправним та скасовано наказ ГУНП в Київській області від 29.07.2016 №424 о/с про внесення змін до наказу ГУНП в Київській області від 23.02.2016 №83 о/с.

3.4. Поновлено ОСОБА_4 (М-111487) на рівнозначній посаді - інспектора ювенальної превенції Фастівського відділення поліції Васильківського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Київській області.

3.5. Присуджено стягнути з ГУНП в Київській області на користь ОСОБА_4 суму середнього грошового забезпечення за час вимушеного прогулу у розмірі 39725,00 грн. (тридцять дев'ять тисяч сімсот двадцять п'ять грн. 00 коп.) без урахування обов'язкових податків та зборів.

4. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 20.12.2016 апеляційну скаргу ГУНП в Київській області задоволено частково. Скасовано постанову Київського окружного адміністративного суду від 20.10.2016 в частині задоволення позовних вимог про поновлення ОСОБА_4 на рівнозначній посаді - інспектора ювенальної превенції Фастівського відділення поліції Васильківського відділу поліції ГУНП в Київській області, в цій частині прийнято нову постанову про поновлення ОСОБА_4 на посаді капітана поліції, інспектора Борівського відділення поліції Васильківського відділу поліції ГУНП Київської області. В іншій частині постанову Київського окружного адміністративного суду від 20.10.2016 залишено без змін.

5. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:

5.1. ОСОБА_4 з березня 2005 року по листопад 2015 року проходила службу в органах внутрішніх справ.

5.2. Наказом ГУНП в Київській області від 07.11.2015 №1о/с ОСОБА_4, відповідно до пунктів 9 та 12 Розділу ХІ Закону України "Про Національну поліцію", як прибулу з Міністерства внутрішніх справ, призначено з присвоєнням спеціального звання капітана поліції в порядку переатестування на посаду інспектора Борівського відділення поліції Васильківського відділу поліції ГУНП в Київській області.

5.3. Наказом ГУНП в Київській області від 23.11.2015 №16 вирішено провести атестування поліцейських ГУНП в Київській області та створити атестаційні комісії згідно з додатками 1-4 до наказу. Цим наказом управлінню кадрового забезпечення ГУНП в Київській області також доручено скласти списки поліцейських, які підлягають атестуванню, скласти атестаційні листи на поліцейських.

5.4. На виконання наказу ГУНП в Київській області від 23.11.2015 року №16, у складі ГУНП в Київській області створені атестаційні комісії №1-4, персональний склад яких затверджений додатками 1-4 до наказу.

5.5. Наказом ГУНП в Київській області від 21.12.2015 №68 внесено зміни до наказу від 23.11.2015 №16 в частині створення та затвердження персонального складу атестаційних комісій ГУ НП в Київській області.

5.6. На виконання наказу ГУНП в Київській області від 21.12.2015 №68, у складі ГУНП в Київській області створені атестаційні комісії №1-6, персональний склад яких затверджений додатками 1-6 до наказу.

5.7. Рішенням Атестаційної комісії №5 ГУНП в Київській області, оформленому протоколом від 12.01.2016 №16.00000159, ОСОБА_4 включено до переліку осіб, які мали проходити співбесіду 13.01.2016.

5.8. 13.01.2016 Атестаційна комісія №5 ГУНП в Київській області, за результатами співбесіди прийняла рішення, оформлене протоколом ОП№15.00000159.0005387 від 13.01.2016, про невідповідність ОСОБА_4 займаній посаді і рекомендувала звільнити її зі служби в поліції через службову невідповідність.

5.9. Наказом ГУНП в Київській області від 23.02.2016 №83 о/с ОСОБА_4, капітана поліції, інспектора Борівського відділення поліції Васильківського відділу поліції ГУНП в Київській області відповідно до пункту 5 частини 1 статті 77 Закону України "Про Національну поліцію" (через службову невідповідність) звільнено зі служби в поліції з 23.02.2016.

6. Підставою для звільнення позивача слугував атестаційний лист від 13.01.2016 висновками атестаційної комісії.

7. Наказом ГУНП в Київській області від 29.07.2016 №424 о/с до наказу ГУНП в Київській області від 23.02.2016 №83 о/с в частині дати звільнення ОСОБА_4 внесено зміни, зокрема, змінено дату звільнення, позивача вважати звільненою з 07.03.2016.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

8. Відповідачем 1 - ГУНП в Київській області, подано касаційну скаргу на постанову Київського окружного адміністративного суду від 20.10.2016 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 20.12.2016, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати і прийняте нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

9. Аргументи скаржника полягають у тому, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми матеріального права, а саме, частини 3 статті 57 Закону України "Про Національну поліцію". Скаржник наголошує, що наведена норма наділяє керівника органу поліції повноваженнями створювати атестаційні комісії. На думку скаржника, Інструкцією про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженою наказом Міністерства внутрішніх справ від 17.11.2015 №1465, передбачено наявність в атестаційної комісії виключних повноважень проводити атестування поліцейських та приймати рішення за наслідками його проведення на підставі всебічного розгляду зібраних матеріалів та проведення співбесіди з поліцейським, що і було зроблено у випадку з позивачем.

10. Позивач заперечень (відзиву) на касаційну скаргу не подала.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

11. Конституція України:

"Стаття 19. <…> Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України".

"Стаття 43. <…> Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення <…>".

12. Закон України "Про Національну поліцію" від 02.07.2015 №580-VIII, який

набрав чинності 07.11.2015, надалі - Закон №580-VIII):

Стаття 57. Атестування поліцейських

"1. Атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

2. Атестування поліцейських проводиться:

1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу;

2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність;

3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

3. Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.

4. Рішення про проведення атестування приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами.

5. Порядок проведення атестування поліцейських затверджується Міністром внутрішніх справ України".

Стаття 58. Безстроковість призначення на посаду поліцейського

"1. Призначення на посаду поліцейського здійснюється безстроково (до виходу на пенсію або у відставку), за умови успішного виконання службових обов'язків.

2. Строкове призначення здійснюється в разі заміщення посади поліцейського на період відсутності особи, за якою відповідно до закону зберігається посада поліцейського, та посад, призначенню на які передує укладення контракту".

Стаття 59. Служба в поліції

"1. Служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень.

…3. Рішення з питань проходження служби оформлюються письмовими наказами по особовому складу на підставі відповідних документів, перелік та форма яких установлюються Міністерством внутрішніх справ України.

4. Видавати накази по особовому складу можуть керівники органів, підрозділів, закладів та установ поліції відповідно до повноважень, визначених законом та іншими нормативно-правовими актами, та номенклатурою посад, затвердженою Міністерством внутрішніх справ України".

Стаття 77. Звільнення зі служби в поліції

"1. Поліцейський звільняється зі служби в поліції, а служба в поліції припиняється:

<…> 5) через службову невідповідність <…>".

Розділ XI

Прикінцеві та перехідні положення

"9. Працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції".

13. Інструкція про порядок проведення атестування поліцейських, затверджена Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17.11.2015 №1465, що зареєстрований в Міністерстві юстиції України 18.11.2015 року за №1445/27890 (надалі - Інструкція №1465):

І. Загальні положення

"…3. Атестування поліцейських проводиться:

1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу;

2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність;

3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

4. Рішення про проведення атестування та про строки, у які проводиться атестування, приймає Голова Національної поліції України, керівники органів поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими актами законодавства України призначаються на посади їх наказами.

5. Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками".

ІІ. Атестаційні комісії

"2. У Національній поліції України створюються такі атестаційні комісії:

...2) атестаційні комісії органів поліції, персональний склад яких затверджується наказом керівника відповідного органу за погодженням із Національною поліцією України. До повноважень атестаційної комісії органу поліції належить проведення атестування поліцейських відповідних органів поліції".

ІV. Порядок організації, підготовки, проведення атестування

"11. Атестаційна комісія при прийнятті рішення розглядає атестаційний лист та інші матеріали, які були зібрані на поліцейського, який проходить атестування.

12. За рішенням атестаційної комісії поліцейські, які проходять атестування, проходять співбесіду з відповідною атестаційною комісією.

Якщо поліцейський, який атестується, не з'явився на співбесіду з атестаційною комісією, то комісія приймає рішення без проведення співбесіди, про що робиться відповідний запис у протоколі засідання атестаційної комісії.

Атестаційна комісія за підписом голови має право робити відповідно до законодавства запити про надання необхідних матеріалів і документів, що стосуються службової діяльності поліцейського, який атестується.

…15. Атестаційні комісії на підставі всебічного розгляду всіх матеріалів, які були зібрані на поліцейського, під час проведення атестування шляхом відкритого голосування приймають один з таких висновків:

1) займаній посаді відповідає;

2) займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду;

3) займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність;

4) займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

16. Атестаційні комісії при прийнятті рішень стосовно поліцейського повинні враховувати такі критерії:

1) повноту виконання функціональних обов'язків (посадових інструкцій);

2) показники службової діяльності;

3) рівень теоретичних знань та професійних якостей;

4) оцінки з професійної і фізичної підготовки;

5) наявність заохочень;

6) наявність дисциплінарних стягнень;

7) результати тестування;

8) результати тестування на поліграфі (у разі проходження).

…20. Усі рішення атестаційної комісії оформлюються протоколом. У протоколі зазначаються дата і місце прийняття рішення, склад комісії, питання, що розглядалися, та прийняте рішення.

21. У протоколі за результатами атестування серед іншого зазначається один із висновків, зазначених у пункті 15 цього розділу.

…24. За результатами атестування висновки, зазначені в протоколі атестаційної комісії, заносяться до атестаційного листа, який підписується головою та секретарем комісії та в місячний строк направляється до керівника, якому надано право на призначення поліцейського на посаду та звільнення з посади або зі служби в поліції.

…28. Керівники органів поліції, яким надано право призначення поліцейського на посаду та звільнення з посади або зі служби в поліції, зобов'язані через 15 календарних днів з дня підписання атестаційного листа з висновками, визначеними підпунктом 3 або 4 пункту 15 цього розділу, забезпечити його виконання шляхом видання відповідного наказу".

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

14. Як встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_4, після набрання чинності Законом №580-VIII, була прийнята на службу в поліцію відповідно до пункту 9 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" даного Закону. Отже, виходячи з положень статті 58 Закону №580-VIII, позивач вважалась такою, що призначена на посаду поліцейського безстроково і могла бути звільнена виключно з підстав, визначених цим Законом.

15. Передумовою для застосування підстави для звільнення поліцейського зі служби, вказаної у пункті 5 частини 1 статті 77 Закону №580-VIII, є встановлення його службової невідповідності у порядку та спосіб, передбачені цим Законом, у тому числі, за наслідками проведення атестування.

16. Атестування поліцейських проводиться з метою та за наявності підстав, що визначені у статті 57 Закону №580-VII, а також у пункті 3 розділу І Інструкції №1465. Мета і підстави проведення атестування поліцейських не є тотожними поняттями, оскільки мета - це те, що необхідно досягнути за наслідками проведення атестування, а підстава - причина, достатній привід для його проведення.

17. Тому, посилання відповідача 1 на мету проведення атестування поліцейських, визначену у частині 1 статті 57 Закону №580-VIII, як на підставу для його проведення, є необґрунтованим і свідчить про вихід останнього за межі наданих повноважень.

18. Наведений у частині 2 статті 57 Закону №580-VIII, а також у пункті 3 розділу І Інструкції №1465 перелік підстав для проведення атестування поліцейських є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає. Аналіз вказаних норм дає підстави для висновку, що атестуванню підлягають виключно ті поліцейські, які претендують на вищу посаду, щодо яких вирішується питання про переведення їх на нижчу посаду, або питання щодо звільнення через службову невідповідність.

19. При цьому, кожна із зазначених у частині 2 статті 57 Закону №580-VIII підстав проведення атестування повинна також бути пов'язана з певними передумовами. Зокрема, атестування, яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, має бути зумовлене існуванням реальних причин вважати, що поліцейським допущені відповідні порушення.

20. Атестування поліцейського після прийняття його на службу в поліцію, окремо від вирішення питань, перелічених у частині 2 статті 57 Закону №580-VIII (призначення на вищу посаду, переведення на нижчу посаду, звільнення через службову невідповідність) не відповідає меті та завданням атестування поліцейських і суперечить вимогам Закону №580-VIII.

21. Передбачені частиною 4 статті 57 №580-VIII повноваження керівника поліції та/або керівників органів (закладів, установ) поліції приймати рішення про проведення атестування поліцейських теж можуть реалізовуватись останніми виключно з підстав і з метою, визначених частинами 1-2 статті 57 Закону №580-VIII.

22. Норми пункту 9 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VIII також не закріплювали можливості проведення атестування в якості вимоги для прийняття на службу в поліцію працівників міліції, які виявили таке бажання.

23. Тому, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність правових підстав для проведення атестування позивача.

24. Вирішуючи даний спір суди першої та апеляційної інстанцій, на основі досліджених під час судового розгляду справи доказів, з'ясували, що як вбачається з протоколу ОП№15.00000159.0005387 від 13.01.2016 членами атестаційної комісії під час проведення атестування ОСОБА_4 було досліджено наступні документи: декларацію про доходи; послужний список (форма 1); інформаційну довідку; висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 5 Закону України "Про очищення влади"; інформацію з відкритих джерел. Відповідно до вказаного протоколу членами атестаційної комісії позивачу були поставлені питання, які стосувались професійної діяльності поліцейського та мотивації щодо подальшого проходження служби в Національній поліції та інше. Проте, вказаний протокол не містить переліку питань та відповідей на них. Розглянувши вказані матеріали, заслухавши відповіді позивача на поставлені запитання і врахувавши результати тестування, атестаційна комісія більшістю голосів (3 - за) прийняла рішення, що ОСОБА_4 займаній посаді не відповідає та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

25. Колегія суддів вважає, що на підставі встановлених фактичних обставин справи, суди попередніх інстанції дійшли вірних висновків про те, що рішення (висновок) атестаційної комісії не містить висновків щодо обставин, передбачених пунктом 16 розділу IV Інструкції №1465 та факту невідповідності позивача вимогам, що пред'являються до неї як до особи, яка перебуває на відповідній посаді.

26. При цьому, формальне зазначення атестаційною комісією у висновку усіх необхідних складових, саме по собі, не може свідчити про обґрунтованість рішення, наявність законних підстав для його прийняття відносно позивача та дотримання атестаційною комісією вимог пункту 20 розділу IV Інструкції №1465.

27. Таким чином, звільнення позивача зі служби в поліції з підстав, передбачених пунктом 5 частини 1 статті 77 Закону №580-VIII (через службову невідповідність), проведене відповідачем незаконно.

28. Колегія суддів наголошує, що у відповідності до статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

29. Згідно з частиною 1 статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

30. З урахуванням наведеного, касаційна скарга ГУНП в Київській області підлягає залишенню без задоволення, а постанова Київського окружного адміністративного суду від 22.12.2016 та ухвала Вінницького апеляційного адміністративного суду від 02.03.2017 - залишенню без змін.

31. РЕЗОЛЮТИВНА ЧАСТИНА:

32. Касаційну скаргу Головного управління Національної поліції України в Київській області залишити без задоволення.

33. Постанову Київського окружного адміністративного суду від 20.10.2016, з урахуванням часткового скасування постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 20.12.2016 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 20.12.2016 у справі №810/2567/16 за позовом ОСОБА_4 до Головного управління Національної поліції в Київській області, Атестаційної комісії Головного управління Національної поліції в Київській області про визнання протиправним та скасування наказу, рішення, стягнення грошового забезпечення за час вимушеного прогулу та поновлення на роботі залишити без змін.

34. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

...........................

...........................

...........................

В.М. Шарапа

В.М. Бевзенко

Н.А. Данилевич,

Судді Верховного Суду