Історія справи

Ухвала КАС ВП від 25.06.2020 року у справі №813/937/15

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 червня 2020 року

м. Київ

справа № 813/937/15

адміністративне провадження № К/9901/23419/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,

суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Міністерства внутрішніх справ України на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 27 жовтня 2016 року (суддя: Грень Н.М.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2017 року (судді: Старунський Д.М., Багрій В.М., А.І. Рибачук) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Міністерства внутрішніх справ України, Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області, Управління державної автомобільної інспекції Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області про визнання протиправними та скасування наказів, поновлення на посаді і стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

25 лютого 2015 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Міністерства внутрішніх справ України (далі - відповідач 1, МВС України), Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області (далі - відповідач 2, ГУ МВС України у Львівській області), Управління державної автомобільної інспекції Головного управління Міністерства внутрішніх справ України у Львівській області (далі - відповідач 3, УДАІ МВС України у Львівській області), в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати наказ МВС України від 16 січня 2015 року № 48о/с «По особовому складу» в частині звільнення ОСОБА_1 з органів внутрішніх справ із займаної посади;

- визнати протиправним та скасувати наказ ГУ МВС України у Львівській області від 26 січня 2015 року № 37 о/с «По особовому складу» в частині звільнення ОСОБА_1 з органів внутрішніх справ із займаної посади;

- поновити позивача в органах внутрішніх справ на посаді начальника відділення ДАІ з обслуговування Сокальського району майора міліції з 27 січня 2015 року;

- стягнути з УДАІ ГУ МВС України у Львівській області на користь позивача середній заробіток з розрахунку 121,94 грн. за один день вимушеного прогулу, починаючи з 27 січня 2015 року і до моменту фактичного поновлення на посаді.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідачами було неправомірно застосовано до позивача Закон України «Про очищення влади» та встановлені ним заборони і обмеження.

При цьому, позивач наполягає на тому, що ним не вчинялися дії, передбачені пунктом 10 частини другої статті 3 Закону України «Про очищення влади», за яким його звільнено, та зазначає, що у відношенні особи ОСОБА_2 ним було складено адміністративний протокол, в якому зафіксовано порушення Правил дорожнього руху України та не застосовано жодних обмежень права вказаної особи на мирні зібрання і в наступному відповідна справа про адміністративне правопорушення була закрита судом за відсутності події та складу правопорушення.

Крім того, позивач зазначає, що його було звільнено в період тимчасової непрацездатності та перебування у відпустці.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.

Постановою Львіського окружного адміністартивного суду від 27 жовтня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Львіського апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2017 року, позов задоволено повністю.

Рішення судів попередніх інстанцій мотивовані тим, що відповідачами не доведено вчинення позивачем дій, передбачених пунктом 10 частини другої статті 3 Закону України «Про очищення влади», і в даному випадку відсутні законодавчо визначені підстави для застосування до нього як до працівника правоохоронних органів заборон і обмежень, установлених вказаним Законом.

При цьому, суди виходили з того, що передбачена цим Законом заборона щодо перебування на посаді працівника правоохоронного органу може бути застосована до осіб при сукупності наступних обставин:

- особа в період з 21 листопада 2013 року по 22 лютого 2014 року обіймала посаду (посади) працівника правоохоронного органу, який складав та/або своєю дією сприяв складенню рапортів, протоколів про адміністративне правопорушення, повідомлень про підозру у вчиненні кримінального правопорушення, обвинувальних актів стосовно учасників масових акцій протесту;

- участь порушника в таких масових акціях протесту повинна бути встановлена та доведена;

- учасник масових акцій протесту повинен бути притягнутий, зокрема, до адміністративної відповідальності за дії, які вчинені ним під час таких акцій протесту та, в подальшому, повинен бути звільнений від такої відповідальності відповідно до Законів України «Про недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань, та визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України» та «;Про усунення негативних наслідків та недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань»;

- звільнення від адміністративної відповідальності має відбутись за заявою порушника, згідно з рішенням суду в порядку, визначеному вказаними Законами.

Водночас, суди встановили, що позивачем було складено протокол у відношенні громадянина ОСОБА_2 за фактом порушення ним Правил дорожнього руху України і в наступному відповідна справа закрита судом за відсутності події та складу правопорушення без установлення порушення або обмеження права цієї особи на участь у мирних зібраннях та без застосування підстав для її звільнення від відповідальності, передбачених вказаними вище спеціальними Законами.

Разом з тим, суди першої та апеляційної інстанцій зазначили, що допущення працівником правоохоронних органів порушень при складанні протоколу є підставою для притягнення його до дисциплінарної відповідальності, яка вже була застосована до позивача, а не для застосування заборон, регламентованих Законом України «Про очищення влади».

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги.

Відповідач - МВС України в касаційній скарзі вказує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, просить оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити постанову про відмову в задоволенні позову в повному обсязі.

Скаржник наполягає на тому, що дії ОСОБА_1 щодо складання у відношенні ОСОБА_2 протоколу про порушення Правил дорожнього руху України охоплюються Законом України «Про очищення влади» та зумовлюють наявність достатніх правових підстав для застосування до позивача заборон, передбачених цим Законом, оскільки ОСОБА_2 є учасником Всеукраїнського громадського раху «Автомайдан».

З цих підстав скаржник також вважає, що позивач дискредитував органи внутрішніх справ та своєю поведінкою сприяв підірваною довіри в населення до правоохоронних органів.

Скаржник вказує, що розпорядженням Кабінету Міністрів України від 22 жовтня 2014 року № 1118-р було схвалено розроблену МВС України стратегію розвитку органів внутрішніх справ та концепцію першочергових заходів їх реформування, у процесі якого було ліквідовано всі посади та штатні одиниці, що унеможливлює поновлення позивача на займаній ним посаді.

Позиція інших учасників справи.

Позивачем, відповідно до вимог процесуального законодавства, яке було чинним на час звернення МВС України із зазначеною касаційною скаргою, подано заперечення на таку скаргу, в яких він просить відхилити доводи скаржника та залишити в силі рішення судів першої та апеляційної інстанцій.

Позивач наводить доводи, аналогічні тим, що були викладені в його позові, та наголошує, що відповідачами не доведено не тільки тих обставин, на які вони посилаються, а й того факту, що громадянин ОСОБА_2 взагалі був учасником масових акцій протесту у відповідний період.

Також позивач зазначає, що на момент розгляду цієї справи судом першої інстанції УДАІ МВС України у Львівській області, в якому він проходив службу до звільнення, ліквідовано не було, як про таке стверджує скаржник, і судом правильно вирішено відповідні позовні вимоги.

Рух касаційної скарги

Суддя-доповідач Вищого адміністративного суду України ухвалою від 10 травня 2017 року відкрив касаційне провадження на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 27 жовтня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2017 року.

15 березня 2018 року касаційні скарги передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

За результатом автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Білоус О.В., (судді) Желтобрюх І.Л., Шарапа В.М.

За результатом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями справу передано для розгляду колегії суддів у складі: (суддя-доповідач) Загороднюк А.Г. (судді), Єресько Л.О., Соколов В.М.

Ухвалою Верховного Суду від 24 червня 2020 року призначено справу до розгляду.

Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи.

У вересні 2007 року ОСОБА_1 у зв`язку з реорганізацією підрозділів ДАІ був призначений на посаду державтоінспектора ВДАІ з ОАТ Сокальського району та АТІ ГУМВС України у Львівській області.

У листопаді 2014 року позивач призначений на посаду начальника ВДАІ з обслуговування Сокальського району ГУМВС України у Львівській області.

03 січня 2014 року на адресу ВДАІ Сокальського РВ ГУМВС України у Львівській області надійшла інформація від УДАІ ГУМВС України у Львівській області щодо скоєння 29 вересня 2013 року водієм автомобіля NISSAN QASHQAI, номерний знак НОМЕР_1 порушення вимог п.2.4 Правил дорожнього руху, для прийняття відповідних заходів реагування та притягнення винного до адміністративної відповідальності.

08 січня 2014 року позивачем складено протокол про адміністративне правопорушення відносно власника автомобіля NISSAN QASHQAI, номерний знак НОМЕР_1 , в якому відображено порушення водієм ОСОБА_3 пункту 2.4 Правил дорожнього руху України, а саме встановлено, що водій не зупинився на вимогу працівника міліції, та кваліфіковано таке адміністративне порушення за статтею 122-2 Кодексу України про адміністративні правопорушення. При цьому, ОСОБА_3 у складеному адміністративному протоколі виклав свої письмові пояснення. Складений протокол скеровано на розгляд до суду.

Постановою Сокальського районного суду Львівської області від 14.01.2014 у справі № 454/1/14-п, яка залишена без змін постановою Апеляційного суду Львівської області від 05 лютого 2014 року, провадження у вказаній адміністративній справі закрито у зв`язку з відсутністю в діях ОСОБА_3 складу адміністративного правопорушення.

При цьому, вказаними судовими рішеннями, які набрали законної сили, установлено, що громадянин ОСОБА_3 29 грудня 2014 року перебував у Львові, автомобілем марки NISSAN QASHQAI, номерний знак НОМЕР_1 , у цей день не керував, оскільки він користується іншим автомобілем, номерний знак НОМЕР_2 , а зазначеним у протоколі автомобілем користується його дружина та син, а також, що в цей день відповідним автомобілем управляла дружина ОСОБА_3 і під час руху автомобілем під її керуванням жоден інспектор не подавав знаку зупинитись, автомашина у спірний проміжок часу рухалась зі швидкістю пішохода.

На підставі отриманої МВС України в порядку виконання службової телеграми Департаменту ДАІ МВС України від 12 січня 2015 року інформації від УДАІ ГУ МВС України у Львівській області щодо складених протоколів про адміністративні правопорушення відносно учасників Всеукраїнського громадського руху «Автомайдан» та інших учасників мирних акцій протесту, відповідачем 1 прийнято наказ від 16 січня 2015 року № 48 «По особовому складу».

Зазначеним наказом майора міліції ОСОБА_1 - начальника відділення державної автомобільної інспекції з обслуговування Сокальського району ГУ МВС України звільнено з органів внутрішніх справ у запас Збройних Сил (із поставленням на військовий облік) за скоєння вчинку, що дискредитує звання рядового і начальницького складу.

Такий наказ МВС України від 16 січня 2015 року № 48 прийнято на підставі пункту 10 частини другої статті 3 Закону України «Про очищення влади» та згідно з пунктами 62 «а», 66 Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ.

На підставі зазначеного наказу ГУ МВС України у Львівській області прийнято наказ від 26 січня 2015 року № 37 о/с «По особовому складу», яким позивача звільнено з органів внутрішніх справ із займаної посади.

Не погоджуючись з наказами МВС України від 16 січня 2015 року № 48о/с «По особовому складу» в частині звільнення ОСОБА_1 з органів внутрішніх справ із займаної посади та ГУ МВС України у Львівській області від 26 січня 2015 року № 37, позивач звернувся до суду.

Релевантні джерела права й акти їх застосування.

Статтею 8 Конституції України установлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.

Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави (стаття 3 Конституції України).

Громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками (стаття 24 Конституції України).

Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування (стаття 38 Конституції України).

Частина шоста статті 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.

У частині другій статті 61 Конституції України зазначено, що юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.

Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові та організаційні засади проведення очищення влади (люстрації) для захисту та утвердження демократичних цінностей, верховенства права та прав людини в Україні визначені в Законі України «Про очищення влади» від 27.01.2015 № 132-VIII (далі - Закон № 132-VIII).

У статті 1 Закону № 132-VIII визначено, що очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.

Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_4 , підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист.

Протягом десяти років з дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону.

Рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень при виконанні цього Закону оскаржуються в судовому порядку.

Відповідно до пункту 10 частини другої статті 3 Закону № 132-VIII заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які у період з 21 листопада 2013 року по 22 лютого 2014 року обіймали посаду (посади) працівника правоохоронного органу, який складав та/або своєю дією сприяв складенню рапортів, протоколів про адміністративне правопорушення, повідомлень про підозру у вчиненні кримінального правопорушення, обвинувальних актів стосовно осіб, звільнених від кримінальної або адміністративної відповідальності відповідно до Закону України «Про усунення негативних наслідків та недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань» від 29 січня 2014 року № 737-VII, Закону України «Про недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань, та визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України» від 21 лютого 2014 року № 743-VII (далі - Закон № 743-VII), та не були звільнені в цей період з відповідної посади (посад) за власним бажанням.

Статтею 4 Закону № 743-VII передбачено звільнення від адміністративної відповідальності осіб, які були учасниками масових акцій протесту, що розпочалися 21 листопада 2013 року, за вчинення в період з 21 листопада 2013 року по день набрання чинності цим Законом включно будь-яких адміністративних правопорушень, передбачених Кодексом України про адміністративні правопорушення, за умови, що ці правопорушення пов`язані з масовими акціями протесту, у порядку, визначеному цим Кодексом.

Згідно з частиною другою статті 5 Закону № 743-VII виконання цього Закону в частині звільнення від адміністративної відповідальності осіб, зазначених у статті 4 цього Закону, покладається на суди.

Разом з тим, Положенням про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженим постановою Кабінету Міністрів УРСР від 29.07.1991 № 114 (далі - Положення № 114), яке було чинним на момент виникнення спірних у цій справі правовідносин, було врегульовано порядок та особливості притягнення до дисциплінарної відповідальності та звільнення працівників органів внутрішніх справ.

Відповідно до пункту 66 Положення № 114 особи рядового і начальницького складу, які скоїли вчинки, що дискредитують звання рядового і начальницького складу, звільняються з органів внутрішніх справ. При цьому звільнення проводиться з урахуванням вимог пункту 62 цього Положення.

Звільнення осіб рядового і начальницького складу зі служби провадиться у запас Збройних Сил (з постановкою на військовий облік), якщо звільнені особи не досягли граничного віку, встановленого Законом України «Про військовий обов`язок і військову службу» для перебування в запасі осіб, які мають військові звання і за станом здоров`я придатні до військової служби (пункт 62 Положення № 114).

Крім зазначеного Положення № 114, порядок проходження служби особами рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, їх права і обов`язки на момент виникнення спірних правовідносин було врегульовано Законами України «Про міліцію» та «;Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України» (далі - Статут).

Статтею 1 Статуту визначено, що службовою дисципліною є дотримання особами рядового і начальницького складу Конституції і законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України, наказів та інших нормативно-правових актів МВС підпорядкованих йому органів і підрозділів та Присяги.

Згідно зі статтею 7 Статуту службова дисципліна базується на високій свідомості та зобов`язує кожну особу рядового і начальницького складу: дотримуватися законодавства, неухильно виконувати вимоги Присяги, статутів і наказів начальників; дотримуватися норм професійної та службової етики; сприяти начальникам у зміцненні службової дисципліни, забезпеченні законності та статутного порядку; виявляти повагу до колег по службі та інших громадян, бути ввічливим, дотримуватися правил внутрішнього розпорядку тощо.

Види дисциплінарних стягнень за порушення службової дисципліни наведені в статті 12 Статуту, найсуворішим з яких є звільнення з органів внутрішніх справ, що застосовується як крайній захід дисциплінарного впливу.

Порядок накладення дисциплінарних стягнень на осіб рядового і начальницького складу врегульовано статтею 14 Статуту. Зокрема, з метою з`ясування всіх обставин дисциплінарного проступку, учиненого особою рядового або начальницького складу, начальник призначає службове розслідування.

Службове розслідування має бути завершене протягом одного місяця з дня його призначення начальником. У разі необхідності цей термін може бути продовжено начальником, який призначив службове розслідування, або старшим прямим начальником, але не більш як на один місяць. Перед накладенням дисциплінарного стягнення начальник або особа, яка проводить службове розслідування, повинні зажадати від порушника надання письмового пояснення.

Небажання порушника надавати пояснення не перешкоджає накладенню дисциплінарного стягнення.

Про накладення дисциплінарного стягнення видається наказ, зміст якого оголошується особовому складу органів внутрішніх справ.

Зміст наказу доводиться до відома особи рядового або начальницького складу, яку притягнуто до дисциплінарної відповідальності, під підпис.

У разі звільнення з посади або звільнення з органів внутрішніх справ особі рядового або начальницького складу видається витяг з наказу.

При визначенні виду дисциплінарного стягнення мають враховуватися тяжкість проступку, обставини, за яких його скоєно, заподіяна шкода, попередня поведінка особи та визнання нею своєї вини, її ставлення до виконання службових обов`язків, рівень кваліфікації тощо.

Звільнення осіб рядового і начальницького складу з органів внутрішніх справ як вид стягнення є крайнім заходом дисциплінарного впливу.

Пунктами 66 і 67 Положення № 114 передбачено підстави звільнення зі служби за скоєння вчинків, що дискредитують звання рядового і начальницького складу, та за вчинення злочину або адміністративного корупційного правопорушення.

Пунктом 2 розділу 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року № 460-ІХ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» установлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

Системний аналіз вищевикладених приписів дозволяє стверджувати, що заборони, встановлені Законом України «Про очищення влади» № 132-VIII виникають в силу закону, а не в силу прийняття суб`єктом владних повноважень правозастосовного (індивідуально-правового) акта.

При цьому, люстрація, як законодавче обмеження, за своєю правовою природою є відмінною від юридичної відповідальності та не може бути ототожнена з нею.

Застосовані люстраційним законодавством заходи не можуть вважатися заходами юридичної відповідальності, оскільки не є санкцію за конкретне протиправне діяння. Їхня мета полягала у відновленні довіри до органів державної влади, а не у притягненні до відповідальності посадових осіб.

Аналогічні правові висновки викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду у постанові від 31 січня 2019 року у справі № 800/186/17.

Разом з тим, Закон України «Про очищення влади» № 132-VIII визначає конкретні правові підстави для застосування для відповідних осіб установлених ним заборон та сукупність умов, за наявності яких виникають такі підстави.

Судами попередніх інстанцій обґрунтовано зазначено, що передбачена пунктом 10 частини другої статті 3 Закону № 132-VIII заборона щодо перебування на посаді працівника правоохоронного органу може бути застосована до осіб при одночасній сукупності наступних обставин:

1) особа в період з 21 листопада 2013 року по 22 лютого 2014 року обіймала посаду (посади) працівника правоохоронного органу, який складав та/або своєю дією сприяв складенню рапортів, протоколів про адміністративне правопорушення, повідомлень про підозру у вчиненні кримінального правопорушення, обвинувальних актів стосовно учасників масових акцій протесту;

2) участь порушника в таких масових акціях протесту повинна бути встановлена та доведена;

3) учасник масових акцій протесту повинен бути притягнутий, зокрема, до адміністративної відповідальності за дії, які вчинені ним під час таких акцій протесту та, в подальшому, повинен бути звільнений від такої відповідальності відповідно до Законів України «Про недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань, та визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України» та «;Про усунення негативних наслідків та недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань».

Перевіряючи доводи касаційної скарги, колегія суддів звертає увагу на те, що протокол про адміністративне правопорушення у відношенні ОСОБА_3 , складений позивачем з приводу порушення Правил дорожнього руху України (за статтею 122-2 КУпАП) та не стосується дій вказаної особи, вчинених нею під час акцій протесту (мирних зібрань).

Більш того, як було правильно встановлено судами попередніх інстанцій, рішенням суду, яке набрало законної сили, установлено відсутність факту правопорушення, яке зафіксовано у зазначеному протоколі і у зв`язку з цим справу закрито. Саме з цих підстав, а не в порядку Законів України «Про недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань, та визнання такими, що втратили чинність, деяких законів України» та «;Про усунення негативних наслідків та недопущення переслідування та покарання осіб з приводу подій, які мали місце під час проведення мирних зібрань», ОСОБА_3 не було притягнуто до адміністративної відповідальності.

При цьому, відповідачем під час судового розгляду справи не надано жодних доказів, які б підтверджували, що вказана особа приймала участь у відповідних мирних зібраннях, що також є однією з умов, установлення якої у сукупності з іншими вищенаведеними умовами є необхідним для застосування заборон, визначених Законом України «Про очищення влади» №132-VIII.

З огляду на викладене, колегія суддів вважає необґрунтованими та безпідставними доводи скаржника про те, що дії позивача зі складання у відношенні ОСОБА_2 протоколу про порушення Правил дорожнього руху України охоплюються Законом України «Про очищення влади» та зумовлюють наявність достатніх правових підстав для застосування до позивача заборон, передбачених цим Законом.

Посилання скаржника на те, що ОСОБА_2 є учасником Всеукраїнського громадського руху «Автомайдан», також не доводять існування вищенаведених умов, сукупність яких є підставою для застосування до працівника правоохоронного органу пункту 10 частини другої статті 3 Закону № 132-VIII.

Отже, у даному випадку відсутні вищенаведені умови, сукупність яких є необхідною, для застосування до працівника правоохоронних органів пункту 10 частини другої статті 3 Закону № 132-VIII та заборон, передбачених цим Законом, а отже звільнення позивача із займаної ним посади є протиправним.

Доводи скаржника про те, що позивач дискредитував органи внутрішніх справ та своєю поведінкою сприяв підірваною довіри в населення до правоохоронних органів, колегія суддів відхиляє у зв`язку з тим, що наведені обставини є підставою для вирішення питання про притягнення службовця до дисциплінарної відповідальності у встановлений законом порядок.

Разом з тим, суд касаційної інстанції відзначає, що отримавши інформацію від УДАІ ГУ МВС України у Львівській області щодо складених протоколів про адміністративні правопорушення відносно учасників Всеукраїнського громадського руху «Автомайдан» та інших учасників мирних акцій протесту, відповідач повинен був перевірити конкретну індивідуально визначену поведінку позивача та відповідні дії, що були ним вчинені під час виконання покладених на нього службових обов`язків, а не застосовувати формальний підхід у спірних правовідносинах.

Лише виважений, об`єктивний та неупереджений підхід до вжиття люстраційних заходів з чітким і неухильним виконанням вимог відповідного спеціального законодавства відповідатиме принципу верховенства права та міжнародним стандартам.

Венеціанська комісія у Проміжному (пункти 64, 82, 104) та Остаточному (пункт 18) висновках № 788/2014 щодо Закону №1682 наголошує на необхідності доведеності вини кожної особи, яка піддається люстраційним процедурам, наголошує, як на загальновизнаному міжнародному стандарті.

Парламентська асамблея Ради Європи у Резолюції ПАРЄ № 1096 (1996) звертає увагу держав-членів на те, що "люстрація" застосовується до осіб у випадку доведення їх провини в кожному конкретному випадку, а не як інструмент формального звільнення з посади. Зокрема, у пункті 12 Асамблея підкреслила, що загалом люстраційні заходи можуть будуть сумісними з демократичною державою, заснованій на принципі верховенства права, за умов дотримання деяких критеріїв. По-перше, провина, а саме особиста, а не колективна, повинна бути доведена в кожному окремому випадку; це наголошує на потребі в індивідуальному, а не колективному, застосуванні законів про люстрацію. По-друге, повинні гарантуватися право на захист, презумпція невинуватості до доведення провини і право на судовий перегляд ухваленого рішення. Помста у жодному разі не може бути метою таких заходів, а процес люстрації не повинен допускати політичне або соціальне зловживання результатами люстрації. Метою люстрації є не покарання осіб, які вважаються винними (це входить до завдань прокурорів, які керуються кримінальним законодавством), а захист молодих демократій.

Європейський суд з прав людини дійшов висновку, що індивідуалізація люстраційних заходів, хоча загалом вважається необхідною, не завжди є необхідною у справі щодо кожної конкретної особи та може бути здійснена на законодавчому рівні. Проте для вибору такого підходу мають бути наведені переконливі підстави (рішення у справі «Анчев проти Болгарії» (Anchev v. Bulgaria), заява № 38334/08 і 68242/16, пункти 109 - 111). У зв`язку з цим ЄСПЛ наголосив, що особливо важливим фактором є якість парламентського і судового перегляду законодавчого механізму (mutatis mutandis, рішення у справі «Енімал Дефендерз Інтернешнл проти Сполученого Королівства» [ВП] (Animal Defenders International v. the United Kingdom) [GC], заява № 48876/08, пункти 113 - 116, ЄСПЛ 2013 (витяги). Іншими аспектами, які мають враховуватись, під час оцінки відповідності законодавчого механізму, який передбачає застосування обмежувальних заходів за відсутності індивідуальної оцінки поведінки особи, є суворість застосованого заходу (рішення у справі «Анчев проти Болгарії» (Anchev v. Bulgaria), заява № 38334/08 і 68242/16, пункт 111), та чи розроблено законодавчий механізм достатньо чітко для вирішення нагальної суспільної потреби, яку він має задовольнити пропорційним чином (наприклад, у контексті статті 3 Першого протоколу до Конвенції рішення у справі «Жданока проти Латвії» [ВП] (Ћdanoka v. Latvia) [GC], заява № 58278/00, пункти 22 - 28, 116 - 136, ЄСПЛ 2006 IV). Утім, щоб обмежувальний захід відповідав статті 3 Першого протоколу до Конвенції, достатнім може бути менший рівень індивідуалізації, ніж у випадках стверджуваного порушення статей 8 і 11 Конвенції (рішення у справі «Жданока проти Латвії», пункт 115) (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункти 292-293).

Відповідно до статті 17 Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

Також необхідно враховувати, що застосовані до позивача обмеження, у контексті практики Європейського суду з прав людини, становлять аспект права на повагу до приватного та сімейного життя, гарантованого статтею 8 Конвенції.

Принцип законності, який є складовою верховенства права, у розумінні ЄСПЛ, має бути заснованим на визнанні і прийнятті людини, її прав та свобод, як найвищої цінності, тобто, за своїм змістом мати характер правозаконності. ЄСПЛ у своїх рішеннях неодноразово наголошував на тому, що вислів «згідно із законом» означає, зокрема, що закон не повинен суперечити принципу верховенства права.

Юридичною гарантією законності у міжнародному праві є принцип pacta sunt servanda (договори необхідно сумлінно виконувати). Задля реалізації цього принципу правова система країни має забезпечувати виконання міжнародних зобов`язань держави, взятих нею на основі укладених міжнародних договорів, включаючи виконання рішень міжнародних судів, юрисдикцію яких визнано державою.

Цей принцип не визначає, яким саме чином міжнародне договірне право має бути реалізовано в рамках внутрішнього правопорядку, але відповідно до статті 27 Віденської конвенції держава не може посилатися на положення свого внутрішнього права як на виправдання не виконання нею міжнародного договору.

Так, у рішенні від 17.10.2019 у справі «Полях та інші проти України» (заяви № 58812/15, № 53217/16, № 59099/16, № 23231/18, № 47749/18), яке 24 лютого 2020 року набуло статусу остаточного (далі - рішення у справі «Полях та інші проти України»), ЄСПЛ із застосуванням підходу, заснованого на наслідках, визнав, що люстрація є втручанням у їхнє право на повагу до приватного життя, оскільки це вплинуло на заявників у трьох аспектах: 1) їх звільнили з державної служби; 2) до них було застосовано заборону обіймати посади державної служби на строк десять років; 3) відомості про осіб заявників було внесено до загальнодоступного в мережі Інтернет Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону №1682-VII.

У вказаному рішенні ЄСПЛ дійшов висновку, що поєднання цих заходів мало дуже серйозні наслідки для здатності заявників встановлювати і розвивати відносини з іншими та їхньої соціальної і професійної репутації, а також значною мірою вплинуло на них. Вони не були просто відсторонені, понижені або переведені на менш відповідальну посаду, а звільнені із забороною обіймати посади державної служби, одразу втративши всі свої здобутки. Їм було заборонено обіймати будь-які посади державної служби у сфері, в якій вони багато років працювали як державні службовці (рішення у справі «Полях та інші проти України», пункт 209).

У зазначеній справі ЄСПЛ визнав, що застосовані до заявників заходи ґрунтувалися на національному законодавстві, однак піддав сумніву наявність легітимної мети звільнення заявників на підставі Закону №1682-VII, проте продовжив розгляд скарг, призюмуючи, що цілі Закону №1682-VII можуть розглядатися як такі, що загалом відповідають цілям, визнаним Судом законними у його практиці щодо посткомуністичної люстрації в державах Центральної та Східної Європи. ЄСПЛ зазначив, що він має переконатися чи переслідували законну мету застосовані до заявників заходи розглянуті не in abstracto, а з огляду на конкретні обставини їхніх справ, і чи були вони «необхідні у демократичному суспільстві» у розумінні пункту 2 статті 8 Конвенції. Втручання вважатиметься «необхідним у демократичному суспільстві» для досягнення законної мети, якщо воно відповідає «нагальній суспільній необхідності», та, зокрема, якщо воно є пропорційним переслідуваній законній меті.

При цьому, як було зазначено судом першої інстанції, наказом ГУ МВС у Львівській області від 10 квітня 2014 року № 521 позивача було притягнуто до дисциплінарної відповідальності у вигляді попередження про неповну службову відповідність та позбавлення премії за допущення порушення вимог законодавства при складанні вищевказаного адміністративного протоколу, тобто застосовано вид юридичної відповідальності.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржувані позивачем накази від 16 січня 2015 року № 48 о/с та від 26 січня 2015 року 37 о/с не відповідають критеріям правомірності, наведеним у частині другій статті 2 КАС України, тому підлягають скасуванню, а позивач відповідно до вимог статті 235 КЗпП України - поновленню на посаді зі стягненням на його користь середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

Доводи скаржника про те, що розпорядженням Кабінету Міністрів України від 22 жовтня 2014 року № 1118-р було схвалено розроблену МВС України стратегію розвитку органів внутрішніх справ та концепцію першочергових заходів їх реформування, у процесі якого ліквідовано всі посади та штатні одиниці, що унеможливлює поновлення позивача на займаній ним посаді, колегія суддів відхиляє, оскільки на момент розгляду даної справи судами попередніх інстанцій ГУ МВС у Львівській області ліквідовано не було.

Аналогічний правовий підхід застосовано Верховним Судом у постановах від 10 березня 2020 року у справі № 821/238/17 та від 03 червня 2020 року у справі № 817/3431/14.

Європейський суд з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58) зазначив, що принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що в рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruizv. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційних скарг

Отже, оскаржувані судові рішення ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги залишає судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення.

За змістом частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

Висновки щодо розподілу судових витрат

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Міністерства внутрішніх справ України залишити без задоволення.

Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 27 жовтня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 16 березня 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя - доповідач СуддіА.Г. Загороднюк Л.О. Єресько В.М. Соколов