Історія справи

Ухвала КАС ВП від 01.04.2020 року у справі №0940/1271/18

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 лютого 2021 року

м. Київ

справа №0940/1271/18

адміністративне провадження №К/9901/9135/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Кашпур О. В.,

суддів - Радишевської О. Р., Уханенка С. А.,

за участю:

секретаря судового засідання - Пушенко О. І.,

учасників справи:

позивача - ОСОБА_1,

представника відповідача - Боберського І. М.

розглянув у відкритому судовому засіданні як суд касаційної інстанції справу

за позовом ОСОБА_1 до Міністра оборони України про часткове скасування наказу, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2020 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Обрізко І. М., суддів Онишкевича Т. В., Попка Я. С.,

УСТАНОВИЛ:

І. Короткий зміст позовних вимог

1. У липні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом про скасування пункту 6 наказу Міністра оборони України від 21 серпня 2001 року №289 "Про головнокомандувачів видами Збройних Сил України", як такого, що виданий незаконно, у якому зазначено, що до приведення нормативних актів Міністерства оборони України у відповідність до Указу Президента України від 20 серпня 2001 року №647/2001 "Про заснування посад головнокомандувачів видами Збройних Сил України" головнокомандувачі видами Збройних Сил України користуються повноваженнями заступника Міністра оборони України - командувача виду Збройних Сил України, наданими їм Міністром оборони України.

ІІ. Короткий зміст судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення

2. Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2019 року в задоволенні позову відмовлено.

3. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що головнокомандувачі видами Збройних Сил України користуються повноваженнями заступника Міністра оборони України тимчасово, до приведення нормативних актів Міністерства оборони України у відповідність до Указу Президента України від 20 серпня 2001 року №647/2001. Про уповноваження на виконання повноважень заступників Міністра оборони України в оскаржуваному позивачем наказі не йдеться. Наказ Міністра оборони України від 21 серпня 2001 року №289 "Про головнокомандувачів видами Збройних Сил України" є актом індивідуальної дії та не підлягав реєстрації в Міністерстві юстиції України. Суд першої інстанції також звернув увагу на те, що оскаржуваний наказ втратив чинність відповідно до наказу Міністра оборони України від 12 вересня 2016 року №474 "Про визнання такими, що втратили чинність, деяких наказів Міністра оборони України".

4. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2020 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково. Скасовано рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 27 вересня 2019 року.

Провадження у справі закрито.

5. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції дійшов висновків про те, що оскаржуваний пункт 6 наказу Міністра оборони України від 21 серпня 2001 року №289 "Про головнокомандувачів видами Збройних Сил України" стосується конкретно визначених суб'єктів, тобто є актом індивідуальної дії і ОСОБА_1 не є учасником (суб'єктом) правовідносин, а тому такий наказ не породжує для нього права на захист, тобто права на звернення до суду з цим адміністративним позовом. Суд апеляційної інстанції також звернув увагу на те, що на час звернення ОСОБА_1 до суду з позовом наказ Міністра оборони України від 21 серпня 2001 року №289 "Про головнокомандувачів видами Збройних Сил України" втратив чинність відповідно до наказу Міністра оборони України від 12 вересня 2016 року №474 "Про визнання такими, що втратили чинність, деяких наказів Міністра оборони України", а тому відсутній предмет розгляду. Заявлені позивачем вимоги, за висновками суду апеляційної інстанції, не підлягають розгляду як у порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягають судовому розгляду.

ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. ОСОБА_1 подав касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2020 року та направити справу на новий апеляційний розгляд в іншому складі суду.

7. Касаційна скарга мотивована тим, що оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції є незаконною та необґрунтованою, прийнятою з порушенням норм процесуального права. ОСОБА_1 посилається на те, що суд апеляційної інстанції не взяв до уваги ту обставину, що оскаржуваним пунктом 6 наказу Міністра оборони України від 21 серпня 2001 року №289 "Про головнокомандувачів видами Збройних Сил України" було надано право головнокомандувачу Повітряних Сил Збройних Сил України і надалі видавати накази, користуючись при цьому повноваженнями заступника Міністра оборони України. Заявлені позовні вимоги у цій справі, як зазначає ОСОБА_1, витікають зі спору про його поновлення на військовій службі й під час розгляду вказаної справи він посилався на те, що його було неправомірно звільнено наказом головнокомандувача Повітряних Сил Збройних Сил України, хоча таке право належить заступнику Міністра оборони України. Пунктом 6 наказу Міністра оборони України від 21 серпня 2001 року №289 "Про головнокомандувачів видами Збройних Сил України" головнокомандувачі видами Збройних Сил України прирівняні до заступників Міністра оборони України, що враховано судом під час розгляду адміністративної справи про його поновлення на публічній службі, а тому, як указує ОСОБА_1, оскаржуваний наказ Міністра оборони України від 21 серпня 2001 року №289 у розглянутій ситуації носить відносно нього характер правового акта індивідуальної дії, про що таких висновків дійшов Львівський апеляційний адміністративний суд в ухвалі від 13 грудня 2010 року в справі №2а-2911/10/0970, які не взяті до уваги Восьмим апеляційним адміністративним судом під час розгляду цієї справи.

8. ОСОБА_1 у судовому засіданні підтримав вимоги касаційної скарги.

ІV. Позиція інших учасників справи

9. Письмового відзиву на касаційну скаргу відповідачем не подано.

10. У судовому засіданні представник відповідача заперечив проти задоволення касаційної скарги, просив залишити оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

V. Рух справи у суді касаційної інстанції

11. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О. В., суддів Данилевич Н. А., Радишевської О. Р. ухвалою від 29 квітня 2020 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою ОСОБА_1.

12. Ухвалою від 14 січня 2021 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О. В., суддів Данилевич Н. А., Радишевської О. Р. заяву ОСОБА_1 про відвід судді Кашпур О. В. від участі у розгляді справи №0940/1271/18 визнав необґрунтованою та передав цю заяву на автоматизований розподіл для визначення у встановленому Кодексом адміністративного судочинства України (далі - КАС України) порядку судді, який вирішуватиме питання про відвід за цією заявою.

13. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14 січня 2021 року заяву ОСОБА_1 про відвід судді Кашпур О. В. у справі №0940/1271/18 передано для вирішення судді Верховного Суду у Касаційному адміністративному суді Загороднюку А. Г., який ухвалою від 15 січня 2021 року відмовив у задоволенні заяви ОСОБА_1 про відвід судді Кашпур О. В. від участі у розгляді справи №0940/1271/18.

14. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Кашпур О. В., суддів Данилевич Н. А., Радишевської О. Р. ухвалою від 21 січня 2021 року заяву ОСОБА_1 про відвід суддів Кашпур О. В., Данилевич Н. А. та Радишевської О. Р. від участі у розгляді справи №0940/1271/18 визнав необґрунтованою та передав цю заяву на автоматизований розподіл для визначення у встановленому КАС України порядку судді, який вирішуватиме питання про відвід за цією заявою.

15. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21 січня 2021 року заяву ОСОБА_1 про відвід суддів Кашпур О. В., Данилевич Н. А. та Радишевської О. Р. у справі №0940/1271/18 передано для вирішення судді Верховного Суду у Касаційному адміністративному суді Губській О. А., яка ухвалою від 25 січня 2021 року відмовила у задоволенні заяви ОСОБА_1 про відвід указаних суддів від участі у розгляді справи №0940/1271/18.

16. Ухвалою Верховного Суду в складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Кашпур О. В. від 09 лютого 2021 року справу №0940/1271/18 призначено до касаційного розгляду в судовому засіданні на 24 лютого 2021 року о 15:00 годині.

17. На підставі розпорядження в. о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 22 лютого 2021 року №309/0/78-21 за допомогою автоматизованої системи для розгляду справи №0940/1271/18 здійснено заміну судді Данилевич Н. А. на суддю Уханенка С. А.

VI. Стислий виклад обставин справи, установлених судами першої та апеляційної інстанцій

18. Указом Президента України від 20 серпня 2001 року №647/2001 "Про заснування посад головнокомандувачів видами Збройних Сил України" засновано у Збройних Силах України посади головнокомандувачів Сухопутних військ, Військово-Повітряних Сил, Військ Протиповітряної оборони та Військово-Морських Сил.

19. Пунктом 2 зазначеного Указу Міністерству оборони України доручено привести свої акти у відповідність із цим Указом та подати у тримісячний строк пропозиції щодо переліку посад, які підлягають заміщенню особами вищого офіцерського складу Збройних Сил України.

20. Указом Президента України від 20 серпня 2001 року №649/2001 "Про призначення В. Стрельникова Головнокомандувачем Військово-Повітряних Сил Збройних Сил України" призначено генерал-полковника Стрельникова Віктора Івановича Головнокомандувачем Військово-Повітряних Сил Збройних Сил України, звільнивши його з посади заступника Міністра оборони України - командувача Військово-Повітряних Сил України.

21. Міністр оборони України 21 серпня 2001 року на виконання Указу Президента України від 20 серпня 2001 року №647/2001 "Про заснування посад головнокомандувачів видами Збройних Сил України" видав наказ №289 "Про головнокомандувачів видами Збройних Сил України", яким оголошено Укази Президента України про призначення, зокрема, генерал-полковника ОСОБА_2 - Головнокомандувачем Військово-Повітряних Сил Збройних Сил України та звільнення його з посади заступника Міністра оборони України - командувача Військово-Повітряних Сил України (Указ Президента України від 20 серпня 2001 року №649/2001).

22. Пунктом 6 наказу Міністра оборони України від 21 серпня 2001 року №289 "Про головнокомандувачів видами Збройних Сил України" визначено, що до приведення нормативних актів Міністерства оборони України у відповідність до Указу Президента України від 20 серпня 2001 року №647/2001 "Про заснування посад головнокомандувачів видами Збройних Сил України" головнокомандувачі видами Збройних Сил України користуються повноваженнями заступника Міністра оборони України - командувача виду Збройних Сил України, наданими їм Міністром оборони України.

23. Уважаючи пункт 6 наказу Міністра оборони України від 21 серпня 2001 року №289 "Про головнокомандувачів видами Збройних Сил України" таким, що виданий незаконно та порушує його права, ОСОБА_1 у липні 2018 року звернувся до суду з цим адміністративним позовом.

VIІ. Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги

24. Згідно зі статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

25. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини 2 статті 55 Конституції України, у рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина 2 статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим.

26. Відповідно до частини 3 статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

27. Згідно з рішенням Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року №18-рп/2004 поняття "порушене право", за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в цьому ж рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

28. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

29. Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

30. Справедливість судового рішення вимагає, аби таке рішення достатньою мірою висвітлювало мотиви, на яких воно ґрунтується. Межі такого обов'язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у контексті обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов'язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав і свобод, гарантованих Конвенцією.

31. ОСОБА_1 у цій справі оскаржує пункт 6 наказу Міністра оборони України від 21 серпня 2001 року №289 "Про головнокомандувачів видами Збройних Сил України", яким визначено, що до приведення нормативних актів Міністерства оборони України у відповідність до Указу Президента України від 20 серпня 2001 року №647/2001 "Про заснування посад головнокомандувачів видами Збройних Сил України" головнокомандувачі видами Збройних Сил України користуються повноваженнями заступника Міністра оборони України - командувача виду Збройних Сил України, наданими їм Міністром оборони України.

32. Відповідно до частини 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому частини 1 статті 5 КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист, зокрема, шляхом: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень (пункти 1 та 2).

33. Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

34. За визначеннями, наведеними у пунктах 18 та 19 частини 1 статті 4 КАС України, нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування; індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

35. Нормативно-правовий акт містить загальнообов'язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб'єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, натомість акт застосування норм права адресується конкретним суб'єктам і створює права та/чи обов'язки лише для цих суб'єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія індивідуального акта закінчується у зв'язку з припиненням існування конкретних правовідносин.

36. Як установлено судами першої та апеляційної інстанцій, оскаржуваний ОСОБА_1 пункт 6 наказу Міністра оборони України від 21 серпня 2001 року №289 "Про головнокомандувачів видами Збройних Сил України" стосується конкретно визначених суб'єктів (головнокомандувачів), тобто є актом індивідуальної дії. Водночас наказ Міністра оборони України від 21 серпня 2001 року №289 "Про головнокомандувачів видами Збройних Сил України" втратив чинність відповідно до наказу Міністра оборони України від 12 вересня 2016 року №474 "Про визнання такими, що втратили чинність, деяких наказів Міністра оборони України".

37. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження у справі на підставі пункту 1 частини 1 статті 238 КАС України, з огляду на те, що заявлені ОСОБА_1 позовні вимоги не підлягають розгляду як у порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягають судовому розгляду, суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскаржуваний наказ не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для позивача, тому не породжує для нього права на захист і відповідно оскаржуваний наказ не може бути предметом спору.

38. Стаття 308 КАС України визначає межі перегляду судом апеляційної інстанції, за правилами якої суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права. Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї. Докази, які не були подані до суду першої інстанції, приймаються судом лише у виняткових випадках, якщо учасник справи надав докази неможливості їх подання до суду першої інстанції з причин, що об'єктивно не залежали від нього. Суд апеляційної інстанції не може розглядати позовні вимоги та підстави позову, що не були заявлені в суді першої інстанції.

39. У мотивувальній частині постанови суду апеляційної інстанції згідно з вимогами підпунктів "а ", "б ", "в ", "г ", "ґ" пункту 3 частини 1 статті 322 КАС України зазначаються: встановлені судом першої інстанції та неоспорені обставини, а також обставини, встановлені судом апеляційної інстанції, і визначені відповідно до них правовідносини; доводи, за якими суд апеляційної інстанції погодився або не погодився з висновками суду першої інстанції; мотиви прийняття або відхилення кожного аргументу, викладеного учасниками справи в апеляційній скарзі та відзиві на апеляційну скаргу; чи були і ким порушені, невизнані або оспорені права, свободи та (або) інтереси, за захистом яких особа звернулася до суду; висновки за результатами розгляду апеляційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд апеляційної інстанції.

40. Приписами статті 242 КАС України закріплено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному статті 242 КАС України (частини перша-четверта).

41. Оцінивши зміст оскаржуваної постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2020 року, Верховний Суд уважає, що вона є недостатньо вмотивованою у частині того, що оскаржуваний пункт 6 наказу Міністра оборони України від 21 серпня 2001 року №289 "Про головнокомандувачів видами Збройних Сил України" не породжує для позивача права на захист і звернення до суду з цим адміністративним позовом у розрізі доводів ОСОБА_1 про те, що вказаний наказ ураховано при розгляді адміністративної справи за його позовом про визнання незаконним наказу про звільнення та поновлення на військовій службі.

42. Також суд апеляційної інстанції не з'ясував обставини того, що ОСОБА_1 до звернення до суду з цим адміністративним позовом уже звертався до суду з позовом про визнання незаконним наказу Міністра оборони України від 21 серпня 2001 року №289 "Про головнокомандувачів видами Збройних Сил України", про що він зазначав у позовній заяві.

43. Отже, оскільки скасовуючи рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження у справі на підставі пункту 1 частини 1 статті 238 КАС України суд апеляційної інстанції не перевірив усіх доводів позивача і не з'ясував усіх обставин, що мають значення для правильного вирішення цієї справи, що є порушенням норм процесуального права, то це, з огляду на приписи частин 2 та 4 статті 353 КАС України, є підставою для скасування оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції та направлення справи до цього суду на новий розгляд.

VІІІ. Судові витрати

44. Оскільки суд касаційної інстанції не змінює судові рішення та не ухвалює нове і позивачем судовий збір за подання позовної заяви, апеляційної та касаційної скарг не сплачувався, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

2. Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 12 лютого 2020 року в справі №0940/1271/18 скасувати.

3. Справу №0940/1271/18 направити до Восьмого апеляційного адміністративного суду на новий розгляд.

4. Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий: О. В. Кашпур

Судді: О. Р. Радишевська

С. А. Уханенко