Історія справи

Ухвала КАС ВП від 07.05.2018 року у справі №490/5141/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

24 жовтня 2018 року

м. Київ

справа №490/5141/17

адміністративне провадження №К/9901/49260/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Кравчука В.М.,

суддів: Берназюка Я.О., Анцупової Т.О.,

розглянув у попередньому судовому засіданні справу № 490/5141/17 за касаційною скаргою Миколаївської міської ради на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 06.03.2018 та додаткову постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 28.03.2018 у справі №490/5141/17 за позовом Державного підприємства "Адміністрація морських портів України" в особі адміністрації Миколаївського морського порту Миколаївської філії державного підприємства "Адміністрація морських портів України" до Миколаївської міської ради про визнання незаконним та скасування рішення.

І. РУХ СПРАВИ

1. У червні 2017 року Державне підприємство "Адміністрація морських портів України" (надалі - ДП «АМПУ») звернулося до суду із позовом до Миколаївської міської ради, яким вимагало визнати незаконним та скасувати рішення відповідача від 31.05.2017 року за №21/2 у повному обсязі.

2. Постановою Центрального районного суду м. Миколаєва від 21.12.2017 року у задоволенні адміністративного позову ДП "АМПУ" відмовлено.

3. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 06.03.2018 апеляційну скаргу ДП «АМПУ» задоволено. Постанову Центрального районного суду м. Миколаєва від 21 грудня 2017 року скасовано. Прийнято по справі нову постанову, якою задоволено адміністративний позов. Визнано протиправним та скасовано рішення Миколаївської міської ради від 31 травня 2017 року №21/2 "Про ситуацію, яка склалася під час днопоглиблювальних робіт Миколаївською філією державного підприємства "Адміністрація морських портів України" на акваторії Миколаївського морського порту".

4. 27.04.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга відповідача на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 06.03.2018 та додаткову постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 28.03.2018.

5. У касаційній скарзі Відповідач просить скасувати постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 06.03.2018 та додаткову постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 28.03.2018 та залишити в силі постанову Центрального районного суду м. Миколаєва від 21.12.2017.

6. Ухвалою Верховного Суду від 25.05.2018 відкрито провадження у справі. 11.06.2018 надійшов відзив позивача.

7. Відповідачем було заявлено клопотання про зупинення виконання оскаржуваного рішення, однак ухвалою Верховного Суду від 25.05.2018 в задоволенні клопотання було відмовлено.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

8. Судами попередніх інстанцій встановлено, що згідно Статуту ДП «АМПУ» воно є державним унітарним комерційним підприємством, керується в своїй діяльності законами та підзаконним актами виконавчої влади (п. 1.4.).

9. Функції контролю та нагляду за діяльністю ДП «АМПУ» покладені на Уповноважений орган виконавчої влади (розділ 8 Статуту).

10. Миколаївській філії ДП «АМПУ» 25.04.2017 Міністерством екології та природних ресурсів України виданий дозвіл на проведення експлуатаційних днопоглиблювальних робіт на акваторії Миколаївського морського порту та підхідному каналі до неї.

11. 11.02.2017 Миколаївська філія ДП «АМПУ» подала до департаменту житлово-комунального господарства Миколаївської міської ради заяву про наміри на виконання експлуатаційних днопоглиблювальних робіт на акваторії Миколаївського морського порту.

12. Заяву було погоджено директором департаменту ЖГК та направлено до Миколаївської філії ДП «АМПУ» листом від 17.02.2017.

13. 31.05.2017 Миколаївська міська рада з посиланням на ст. 25, ч. 1 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування» прийняла рішення №21/2 "Про ситуацію, яка склалася під час днопоглиблювальних робіт Миколаївською філією ДП«АМПУ" на акваторії Миколаївського морського порту" , яким: відкликала лист департаменту ЖКГ від 17.02.2017 та погодження Миколаївській філії ДП «АМПУ» заяви про наміри на виконання експлуатаційних днопоглиблювальних робіт на акваторії Миколаївського морського порту (пункт 1); заборонила Миколаївській філії ДП «АМПУ» проводити вказані роботи (пункт 2); поклала на міського голову обов'язок ініціювати екологічну перевірку у компетентних органах дій Миколаївської філії ДП «АМПУ»; пункт 4 цього рішення визначив коло осіб, відповідальних за контроль за його виконанням.

14. Позивач з таким рішенням не погодився і звернувся до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

15. В обґрунтування позовних вимог Позивач покликається на те, що рішенням (пункт 2) відповідач з перевищенням своєї компетенції заборонив позивачу здійснювати звичайні господарські роботи позивача з експлуатаційного днопоглиблювання акваторії Миколаївського морського порту, що перебуває у його господарському віданні та на балансі. Також, оспорюваним рішенням (пункт 1) відповідач відкликав своє погодження на проведення даних робіт, викладене у листі від 17.02.2017, хоча як акт індивідуальної дії на час винесення оспорюваного рішення він вичерпав свою дію. Крім того, міська рада могла вирішити питання про припинення його дії лише в судовому порядку шляхом анулювання за процедурою, визначеною законом для дозвільних документів.

16. Оспорюване рішення в пункті 3 містить висновки про перевірку днопоглиблювальних робіт у нерестовий період, що не є компетенцією міської ради, а пункт 4 визначає відповідального за контроль виконання цього рішення.

17. Відповідач проти позову заперечив. Зазначає, що міська рада як представницький орган місцевої територіальної громади була вимушена втрутитися у хід виконання днопоглиблювальних робіт, оскільки відкиди вийнятого ґрунту та сміття скидалися біля зони відпочинку «Чайка» Корабельного району м. Миколаєва.

В порушення вимог ДБН А2.2.-1.-2003, Закону України «Про екологічну експертизу, постанови Кабінету Міністрів України від 29.06.2011 за № 771 про наміри виконання цих робіт громадськість не було поінформовано, громадське обговорення тривалістю не менш ніж 30 дні не проводилося.

Крім того, департамент житлового комунального господарства не міг видавати актів індивідуальної дії, оскільки це є компетенцією міської ради, її виконкому та міського голови. Департамент ЖКГ відповів на заяву позивача щодо погодження виконання робіт листом про умову дотримання вимог екологічної безпеки. У решті заборона, вчинена міською радою, була виправданою, оскільки наступними перевірками виявлено погіршення норм санітарної безпеки в місці проведенні робіт.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

18. Вирішуючи справу, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач, ухвалюючи оспорюване рішення, діяв поза межами своєї компетенції, оскільки норми ст. 25, ч. 1 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" декларують принцип законності в діяльності органів місцевого самоврядування та форму рішень, які приймаються радами і не посилаються на можливість втручання в діяльність стороннього суб'єкта господарювання, навіть з метою попередження якихось негативних наслідків.

Разом з тим, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що через юридичну нікчемність оспорюваного рішення у позові слід відмовити, оскільки констатація незаконності цього рішення та його скасування не призведе для відновлення будь-якого правового становища позивача, оскільки ті роботи, про заборону яких прийнято оспорюване рішення, виконані в повному обсязі і у встановлені позивачем строки.

19. Суд апеляційної інстанції не погодився з цими висновками суду першої інстанції. Зазначив, що на виконання ч.2 ст. 2 КАС України суд першої інстанції мав з'ясувати, чи було оскаржуване рішення Миколаївської міської ради прийняте в межах повноважень, відповідно до Закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи було таке рішення прийняте на законних підставах.

20. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що приймаючи спірне рішення, відповідач вийшов за межі наданих йому повноважень, у зв'язку з чим порушив принцип законності. Незаконність рішення виявилася у наступному.

21. У преамбулі спірного рішення Миколаївська міська рада не посилається на норми права, які б визначали обсяг її повноважень на прийняття рішення саме з питань відкликання листів виконавчих органів ради та заборони державному підприємству здійснювати певну діяльність.

22. Законом України "Про місцеве самоврядування України" (ст. 33) визначено деякі повноваження стосовно сфери регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища. За змістом ст. 33 вищезазначеного Закону України до делегованих повноважень міської ради також віднесено здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства. Проте, такий контроль стосується лише дотримання законодавства, а не безпосереднього здійснення діяльності.

23. З матеріалів справи вбачається, що у Миколаївській філії ДП "АМПУ" є діючі дозволи на проведення робіт та погодження Міністерства екології та природних ресурсів, Держрибагентства. Зокрема, дозвіл від 25 квітня 2017 року №004/04-17-Мик, виданий позивачу Міністерством екології та природних ресурсів України (відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 12 липня 2005 року №557) на проведення робіт (крім будівельних) на землях водного фонду, діє протягом усього періоду експлуатації портової акваторії за умови незмінності технічних характеристик та умов виконання робіт (такий строк вказаний у самому дозволі).

24. Частиною 7 ст. 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" встановлено порядок анулювання документів дозвільного характеру, та зазначено, що анулювання документа дозвільного характеру з підстав, не передбачених Законом, забороняється.

25. Приймаючи оскаржуване рішення, відповідач порушив право позивача на здійснення господарської діяльності, адже підтримання в працездатному стані гідротехнічної споруди - акваторії морського порту, є обов'язком та частиною господарської діяльності ДП "АМПУ".

26. При цьому, зазначеним рішенням також чітко встановлена умова - до моменту оформлення необхідних документів. Не зважаючи на те, що у позивача є всі передбачені чинним законодавством дозвільні документи на проведення робіт з експлуатаційного днопоглиблення.

27. Суд апеляційної інстанції не прийняв до уваги довід Миколаївської міської ради про те, що внаслідок проведення експлуатаційних днопоглиблювальних робіт склалась надзвичайна ситуація (у зв'язку з чим, рішення приймалося з урахуванням повноважень ради щодо вжиття необхідних заходів щодо ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій відповідно до Закону, що передбачено ст. 33 Закону України "Про місцеве самоврядування України"), оскільки діючим законодавством передбачений інший порядок дій міських рад при виникненні надзвичайних ситуацій та дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та техногенно-екологічної безпеки.

28. Водночас, відкликання листа департаменту ЖКГ та погодження заяви про наміри позивача (а.с. 38-39) як індивідуального ненормативного правового акту суперечить ч.10 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" з урахуванням офіційного тлумачення, наведеного у рішення Конституційного Суду України №7-рп/2009 від 16.04.2009, за яким рішення органу місцевого самоврядування може бути визнано незаконним за позовом заінтересованої особи судом.

29. Суд першої інстанції дійшов висновку про те, що жодного фактичного наслідку для ДП "АМПУ" оспорюване рішення не потягло, отже, через юридичну нікчемність цього рішення відмовив у задоволенні позову, оскільки констатація незаконності цього рішення та його скасування не призведе для відновлення будь-якого правового становища позивача.

30. Суд апеляційної інстанції не погодився з таким висновком суду першої інстанції. Рішення Миколаївської міської ради від 31 травня 2017 року №21/2 "Про ситуацію, яка склалася під час днопоглиблювальних робіт Миколаївською філією ДП "АМПУ" на акваторії Миколаївського морського порту" в цілому не відповідає критеріям ч.2 ст. 2 КАС України, є протиправним та підлягає скасуванню.

31. Крім того, відповідно до ч.3 ст. 241 КАС України судовий розгляд в суді першої інстанції закінчується ухваленням рішення суду, отже ухвалення постанови у даній справи, є порушенням судом першої інстанції норм процесуального права, що в свою чергу, стало окремою підставою для скасування судового рішення суду першої інстанції та ухвалення нового рішення у відповідній частині.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

32. Відповідач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції та вважає, що висновки суду не відповідають обставинам справи, оскільки:

А) Жодного фактичного наслідку для позивача оспорюване рішення не потягло, і ті роботи, про заборону яких прийнято оспорюване рішення, виконані в повному обсязі і у встановлені позивачем строки. Відтак, через юридичну нікчемність оспорюваного рішення у позові слід відмовити, бо констатація незаконності цього рішення та його скасування не призведе для відновлення будь-якого правового становища позивача.

Б) суд апеляційної інстанції зазначив як одну з підстав для скасування постанови суду першої інстанції те, що відповідно до ч. 3 ст. 241 КАС України (в редакції від 15.12.2017) судовий розгляд в суді першої інстанції закінчується ухваленням рішення суду. При цьому Центральний районний суд м. Миколаєва 21 грудня 2017 року виніс в даній справі постанову,чим порушив приписи законодавства. Однак зміст вказаної постанови відповідає вимогам ст.246 КАС України, а визначення назви судового рішення є опискою, тобто не є підставою для скасування.

В) суд апеляційної інстанції не повідомив Відповідача про апеляційний розгляд справи в судовому засіданні 06.03.2018.

33. Позивач у своєму відзиві не погоджується з доводами касаційної скарги, посилаючись на правомірність висновків суду апеляційної інстанції, оскільки:

А) Дозвіл Мінприроди від 25.04.2017 № 004/04-17 є головним дозвільним документом на проведення робіт з експлуатаційного днопоглиблення акваторії порту. Оскаржуваним рішення Відповідач зупинив будь-які днопоглиблювальні роботи в акваторії морського порту Миколаїв до моменту оформлення необхідних документів відповідно до чинного законодавства. Приймаючи таке рішення, Відповідач публічно не визнав та порушив право позивача на проведення робіт, а також право на здійснення господарської діяльності до виконання умови оформлення необхідних документів, які позивач і так мав на той момент. Тобто рішення Відповідача порушило права та інтереси Позивача.

Б) Посилання скаржника на можливу описку є необґрунтованим, оскільки вона не була виправлена судом у встановленому ст. 253 КАС України порядку.

В) Відповідач був повідомлений про дату та час розгляду справи шляхом направлення повістки на електронну адресу.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

34. Проаналізувавши доводи сторін та наявні матеріали справи, Суд погоджується з оцінкою суду апеляційної інстанції з таких підстав.

35. Щодо доводу Позивача, зазначеного в п. 32-А), то Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що оскаржуване рішення Відповідача не могло не вплинути на права та інтереси Позивача, оскільки запланований на 2017 рік об'єм днопоглиблення акваторії станом на дату винесення судового рішення було виконано, але, з урахуванням того, що Дозвіл від 25 квітня 2017 року №004/04-17-Мик може застосовуватись для проведення днопоглиблювальних робіт неодноразово, в майбутньому, у ДП "АМПУ" можуть виникнути перешкоди у повторному здійснені днопоглиблювальних робіт.

36. Крім того, після винесення оспорюваного рішення міської ради - її виконавчий орган - Департамент ЖКГ 08 червня 2017 року подав позовну заяву до господарського суду Миколаївської області (справа №915/547/17) про примусове виконання п. 2 рішення від 31 травня 2017 року № 21/2. Таким чином, станом на дату подання адміністративного позову оспорюване рішення відповідача мало вплив на права та інтереси позивача

37. Приймаючи спірне рішення, відповідач вийшов за межі наданих йому повноважень, у зв'язку з чим порушив принцип законності, встановлений ст.19 Конституції України, оскільки суб'єкт владних повноважень повинен дотримуватися встановленої законом процедури прийняття рішення або вчинення дії і обирати лише визначені законом засоби.

38. Щодо доводу, наведеного в п. 32-Б), то Суд відхиляє такий аргумент, оскільки суд апеляційної інстанції правильно вказав, що ухвалення постанови у даній справи, є порушенням судом першої інстанції норм процесуального права, що в свою чергу, є окремою підставою для скасування судового рішення суду першої інстанції та ухвалення нового рішення у відповідній частині.

39. Відповідно до ч. 3 ст.241 КАС України судовий розгляд в суді першої інстанції закінчується ухваленням рішення суду.

40. Згідно з ч. 2 ст.242 КАС України законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

41. В даній справі Центральний районний суд м. Миколаєва, прийнявши постанову від 21 грудня 2017 року, замість рішення, не дотримався норм процесуального законодавства, а саме - ч. 3 ст. 241 КАС України.

42. Суд не бере до уваги аргументи Відповідача щодо можливої описки суд у першої інстанції, який ухвалив «постанову» замість «рішення», оскільки суд першої інстанції не скористався можливістю, наданою ст. 253 КАС України та не виправив допущену ним «описку».

43. Суд відхиляє аргумент Позивача, наведений а п. 32-В, з таких підстав.

44. Відповідно до п.1 ч.3 КАС України судовий виклик або судове повідомлення учасників справи, свідків, експертів, спеціалістів, перекладачів здійснюється за наявності в особи офіційної електронної адреси - шляхом надсилання повістки на офіційну електронну адресу.

45. Досліджуючи наявні матеріали справи, Суд констатує наявність підтвердження направлення та його отримання електронного повідомлення Відповідачу із доданням до нього копій ухвали про відкриття апеляційного провадження та апеляційної скарги, а також повістки про виклик до суду та пам'ятки про права і обов'язки (а.с.110-112).

46. Вказаний лист було направлено 21.02.2018 на електронну адресу «sov@nikgor.mk.ua», яка зазначена як офіційна електронна адреса Миколаївської міської ради на інтернет-порталі «Єдина база даних електронних адрес, номерів факсів (телефаксів) суб'єктів владних повноважень» за посиланням http://email.court.gov.ua/.

47. Крім того, в матеріалах справи (а.с.116) наявна довідка від 23.02.2018, складена секретарем судового засідання Лавришиним А.С., про направлення вищевказаного листа та про доставлення такого листа 21.02.2018 на електронну пошту Миколаївської міської ради, однак без підтвердження отримання адресатом.

48. Враховуючи зазначене, Суд не встановив допущення порушення норм процесуального права судом апеляційної інстанції щодо повідомлення сторін про розгляд справи.

49. Відповідно до ст. 24 КА С України Верховний Суд переглядає судові рішення місцевих та апеляційних адміністративних судів у касаційному порядку як суд касаційної інстанції.

50. Як зазначено у ч. 4 ст. 328 КАС України, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.

51. Відповідно до п. 4 ч.2 ст. 330 КАС України у касаційній скарзі зазначаються обґрунтування вимог особи, що подає касаційну скаргу, із зазначенням того, у чому полягає неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

52. Відповідно до ст. 341 КАС України Суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

53. Тобто, Суд позбавлений повноважень здійснювати переоцінку фактичних обставин справи, встановлених судами попередніх інстанцій.

54. При цьому Суд зазначає, що Позивач у своїй касаційній скарзі не навів жодного прикладу неправильного застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

55. Відповідно до ч. 1 ст. 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом. До повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об'єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

56. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення і погоджується з висновком суду апеляційної інстанції у справі.

57. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

58. З огляду на відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись ст. 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Миколаївської міської ради залишити без задоволення.

Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 06.03.2018 та додаткову постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 28.03.2018 у справі №490/5141/17 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В.М. Кравчук

Суддя Я.О. Берназюк

Суддя Т.О. Анцупова