Історія справи

Ухвала КАС ВП від 24.06.2020 року у справі №243/5868/17

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 червня 2020 року

м. Київ

справа № 243/5868/17

адміністративне провадження № К/9901/43/18

Верховний Суд у складі колегії суддів третьої палати Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Єресько Л.О.,

суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,

розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу № 243/5868/17

за позовом ОСОБА_1 до Донецької обласної державної адміністрації Донецької обласної військово-цивільної адміністрації, третя особа - Міністерство охорони здоров`я України про визнання протиправним та скасування рішення,-

за касаційною скаргою ОСОБА_1

на постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2017 року, ухвалену колегією у складі головуючого судді Арабей Т.Г., суддів Геращенка І.В., Міронової Г.М.,

УСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування

1. У липні 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Слов`янського міськрайонного суду Донецької області з позовом до Донецької обласної державної адміністрації Донецької обласної військово-цивільної адміністрації (далі -відповідач), третя особа Міністерство охорони здоров`я України (далі - третя особа), у якому просив визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Донецької обласної військово-цивільної адміністрації Жебрівського П.І. від 27 квітня 2017 року № 425 «Про реорганізацію Комунальної лікувально-профілактичної установи «Міський наркологічний диспансер м.Слов`янська» (далі - КЛПУ «Міський наркологічний диспансер м. Слов`янська»).

2. В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 вказує на протиправність оскаржуваного розпорядження відповідача, яким фактично припинено роботу КЛПУ «Міський наркологічний диспансер м. Краматорська», оскільки воно суперечить частині третій статті 49 Конституції України та статті 16 Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров`я». На думку позивача оскаржуване розпорядження прийнято головою Донецької обласної державної адміністрації керівником військово-цивільної адміністрації, який не має таких поноважень. Оскаржуване розпорядження є необгрунтованими, тобто прийнятим без врахування усіх обставин, що мають значення для прийняття такого рішення.

2.1. Також позивач вказав на те, що відповідно до частини шостої статті 4 Закону України «Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції» особливості припинення юридичних осіб, що знаходяться на території проведення антитерористичної операції, визначаються Кабінетом Міністрів України та діють до моменту їх завершення. Оскільки Кабінетом Міністрів України не визначено застосованого відповідачем порядку, оскаржуване розпорядження відповідача є протиправним та підлягає скасуванню.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

3. Постановою Слов`янського міськрайонного суду Донецької області від 07 вересня 2017 року у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 до Донецької обласної державної адміністрації Донецької обласної військово-цивільної адміністрації, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Міністерство охорони здоров`я України про визнання протиправним та скасування розпорядження голови Донецької обласної державної адміністрації Донецької обласної військово-цивільної адміністрації відмовити.

4. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції вказав на те, що КЛПУ «Міський наркологічний диспансер м. Слов`янська» заснований на комунальній власності територіальної громади м. Слов`янська та згідно з рішенням Донецької обласної ради від 03 вересня 2002 року № 4/3-50, прийнятий у спільну власність територіальних громад сіл, селищ, міст, що знаходиться в управлінні Донецької обласної ради. Статут КЛПУ «Міський наркологічний диспансер м. Слов`янська», затверджено розпорядженням голови облдержадміністрації від 15 квітня 2003 року № 229 (в редакції від 22 листопада 2016 року № 1032). Управління диспансером в межах повноважень згідно з рішенням обласної ради від 04 березня 1999 року №23/5-116 «Про делегування повноважень Донецької обласної ради Донецькій обласній державній адміністрації щодо управління майном області та про затвердження переліку об`єктів спільної власності територіальних громад, що знаходяться в управлінні обласної ради» (із змінами та доповненнями) здійснює облдержадміністрація. Координацію діяльності диспансеру здійснює департамент охорони здоров`я Донецької обласної державної адміністрації. Як видно з розділу 7 Статуту диспансеру припинення диспансеру здійснюється шляхом його реорганізації (злиття перетворення приєднання поділу) або ліквідації. Припинення диспансеру здійснюється: за рішенням Донецької обласної ради або на підставі рішення господарського суду.

4.1. З моменту утворення Донецької обласної військово-цивільної адміністрації припинила свої повноваження Донецька обласна рада, її виконавчий апарат, посадові та службові особи місцевого самоврядування, які працюють у цих органах. Виходячи з повноважень керівника військово-цивільної адміністрації, закріплених в статті 6 Закону України «Про військово-цивільні адміністрації», суд першої інстанцій дійшов висновку, що оскаржуване розпорядження прийнято уповноваженою особою, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

5. Суд першої інстанції вказав на те, що оскаржуване розпорядження жодним чином не порушені, мережа закладів охорони здоров`я не скорочено. Відповідно до цього розпорядження юридичну особу публічного права КЛПУ «Міський наркологічний диспансер м. Слов`янська» припинено шляхом приєднання до КЛПУ «Міський наркологічний диспансер м. Краматорська». Тобто припиняється юридична особа, а сам заклад охорони здоров`я буде продовжувати існувати у вигляді відокремленого структурного підрозділу КЛПУ «Міський наркологічний диспансер м. Краматорська».

6. Постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2017 року частково задоволено апеляційну скаргу ОСОБА_1 Постанову Слов`янського міськрайонного суду Донецької області від 07 вересня 2017 року у зв`язку з порушенням правил предметної підсудності скасовано. Прийнято нову постанову, якою в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено.

7. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд апеляційної інстанції вказав на те, що судом першої інстанції допущено грубе порушення норм процесуального права, а саме статті 18 КАС України. Так судом першої інстанції не враховано, що відповідачем у даній справі є Донецька обласна державна адміністрація Донецької обласної військово-цивільної адміністрації, яка тимчасово виконує повноваження місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та є тимчасовим державним органом, що здійснює на відповідній території повноваження обласної ради, дана справа мала б розглядатися Донецьким окружним адміністративним судом.

8. Водночас суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції про необґрунтованість позовних вимог та про необхідність відмовити у їх задоволенні. Суд апеляційної інстанції зазначив, що оскаржуване розпорядження прийнято уповноваженою особою, на підставі та у спосіб передбачений Конституцію та законами України. Повноваження власника КЛПУ «Міський наркологічний диспансер м. Слов`янська» - Донецької обласної ради на період проведення антитерористичної операції здійснює Донецька облдержадміністрація, яка набула статусу обласної військово-цивільної адміністрації.

8.1. Суд апеляційної інстанції зауважив, що припиняється тільки юридична особа - КЛПУ «Слов`янський міський наркологічний диспансер», а сам заклад охорони здоров`я буде продовжувати існувати у вигляді відокремленого структурного підрозділу КЛПУ «Міський наркологічний диспансер м. Краматорська» на території м.Слов`янська. Таким чином, права членів територіальної громади м. Слов`янська на доступ до мережі закладів охорони здоров`я жодним чином не порушені, мережу закладів охорони здоров`я не скорочено. Реалізація оскаржуваного розпорядження призведе лише до скорочення посади головного лікаря та головного бухгалтера, яким буде запропоновано працевлаштування на вакантні посади за фахом. У судовому засіданні позивач підтвердив факт пропозиції йому відповідної посади за фахом, від якої він відмовився.

8.2. Суд апеляційної інстанції звернув увагу на те, що оскаржуване розпорядження не є регуляторним актом в розумінні Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», тому відсутня необхідність обговорення питання припинення юридичної особи публічного права (комунального закладу) у порядку, визначеному цим законом. Також судом апеляційної інстанції встановлено, що оскаржуване розпорядження було розміщено на офіційному Інтернет ресурсі облдержадміністрації.

Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції

9. У січні 2018 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 в якій він просить скасувати постанову Донецького апеляційного адміністратвиного суду від 07 грудня 2017 року та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.

10. В обґрунтування касаційної скарги скаржник вказує на те, що доводи суду апеляційної інстанції є необгрунтованими та протиправними і крім того, судом апеляційної інстанції не взято до уваги низку доводів позивача. Останнє призвело до грубого порушення судом норм матеріального права і не повного розгляду справи.

11. Скаржник зазначає, що оскаржуване розпорядження прийнято не уповноваженою на те особою. На час виникнення спірних правовідносин зміни до законодавства, яким визначено порядок та строки закінчення повноважень місцевих рад, що розташовані в зоні проведення антитерористичної операції, внесені не були. Чергові вибори до таких рад відповідно до постанови Центральної виборчої комісії від 29 серпня 2015 року № 207 «Про неможливість проведення чергових виборів депутаті в окремих сільських, селищних рад Донецької області та відповідних сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2015 року» не проводились. На думку позивача утворення відповідно до Закону України «Про військово-цивільні адміністрації» визначених цим законом адміністрацій не передбачало припинення поноважень органів місцевого самоврядування. Голова Донецької обласної військово-цивільної адміністрації Донецької обласної, вносячи зміни до статуту КЛПУ «Міський наркологічний диспансер м. Слов`янська», фактично погодився з виключною компетенцією Донецької обласної ради на ліквідацію цього диспансеру.

11.1. Оскаржуване розпорядження винесено відповідачем без урахування всіх обставин, що мають значення для прийняття такого рішення. Ані в самому розпорядження, ані в інших документах, відсутні доводи про необхідність проведення оптимізації КЛПУ «Міський наркологічний диспансер м. Слов`янська» та критерії, які є вихідними даними для таких висновків. Вказуючи на те, що проведення ефективних заходів щодо профілактики і лікування наркоманії та алкоголізму в результаті прийняття оскаржуваного розпорядження відповідач фактично вказує на незадовільну роботу диспансеру на даний час. Однак будь-яких перевірок, аудиту тощо, за результатами яких би було встановлено факт незадовільної роботи, проведено не було. Відповідачем не наведено будь-яких доводів стосовно залучення та концентрації матеріальних і фінансових ресурсів у разі приєднання цього диспансеру до КЛПУ «Міський наркологічний диспансер м. Краматорська», який є вдвічі меншим за матеріально, трудовою та фінансовою базою.

11.2. Позивач зазначає, що відповідач, посилаючись на можливість ефективного використання бюджетних коштів в результаті прийняття оскаржуваного розпорядження, не зазначив, які саме заходи призведуть до ефективного використання коштів. Будь-які офіційні висновки щодо ефективності використання бюджетних коштів відсутні. Відповідач не зазначив підстав для проведення оптимізації структури закладів охорони здоров`я та сталого розвитку наркологічної служби у північному регіоні в результаті прийняття оскаржуваного спірного розпорядження.

11.3. Відповідач посилаючись на досягнення ефективного керівництва КЛПУ «Міський наркологічний диспансер м. Слов`янська» після прийняття оскаржуваного розпорядження, фактично вказує на незадовільну роботу головного лікаря цього диспансера. Такі висновки не підтверджуються ніякими доказами. Позивач, як головний лікар КЛПУ «Міський наркологічний диспансер м. Слов`янська» до дисциплінарної відповідальності не притягувався, під його керівництвом диспансер сформував потужну матеріальну базу, оснастився сучасним обладнанням і висококваліфікованими спеціалістами. Також відповідачем у пояснювальній записці не зазначив критерії визначення якості організації роботи, що унеможливлюють в подальшому проведення відповідного оцінювання.

11.4. Судом апеляційної інстанції не досліджено питання щодо доцільності приєднання КЛПУ «Міський наркологічний диспансер м. Слов`янська» лише взято до уваги абстрактні твердження відповідача про доцільність проведення реорганізації, котрі не підтверджуються жодним економічним розрахунком або іншим належним доказом. Судом апеляційної інстанції не враховано, що припинення диспансеру, який розташовано в зоні проведення антитерористичної операції, є недопустими. Позивач звернув увагу на те, що скорочення існуючої мережі медичних закладів суперечить вимогам чинного законодавства. Позбавлення КЛПУ «Міський наркологічний диспансер м. Слов`янська» статусу юридичної особи фактично свідчитиме про скорочення такого, оскільки у нього зникне самостійність (економічна та медична). Крім того, саме поняття скорочення мережі медичних закладів не передбачає і не нівелюється реорганізацією шляхом перетворення такого в структурний підрозділ іншого медичного закладу, а такі дії прямо вказують на скорочення.

11.5. За таких обставин, скаржник вказує на те, що оскаржуване розпорядження відповідача суперечить частині третьої статті 49 Конституції України та статті 16 Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров`я», тому воно підлягає скасуванню.

12. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Стрелець Т.Г., суддів Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л., від 03 січня 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

13. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 07 червня 2019 року, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 06 червня 2019 року № 643/0/78 у зв`язку із зміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді - доповідача Стрелець Т.Г. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14), що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.

14. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 23 червня 2020 року дана касаційна скарга була прийнята до провадження, закінчено підготовчі дії та призначено її до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами відповідно до статті 262, 262, 340, 344 КАС України.

Позиція інших учасників справи

15. Від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він посилаючись на вірність висновків суду апеляційної інстанції щодо необхвдності відмовити в задоволенні позову, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2017 року - без змін.

16. Від третьої особи відзиву на касаційну скаргу не надійшло, що відповідно до статті 338 КАС України не є перешкодою для касаційного перегляду оскаржуваних судових рішень судів першої та апеляційної інстанції.

Установлені судами фактичні обставини справи

17. Керівником обласної військової військово-цивільної адміністрації Головою обласної державної адміністрації Жебрівського П.І. 27 квітня 2017 року винесено розпорядження № 425, яким припинено юридичну особу публічного права - Комунальну лікувально-профілактичну установу «Міський наркологічний диспансер міста Слов`янська» шляхом приєднання до Комунальної лікувально-профілактичної установи «Міський наркологічний диспансер м. Краматорська» (а.с. 10 том І).

18. Наказом Департаменту охорони здоров`я Донецької обласної державної від 28 квітня 2017 року на виконання даного розпорядження створено комісію про припинення, зокрема, КЛПУ «Міський наркологічний диспансер м. Слов`янська» та зобов`язано позивача, як головного лікаря цього закладу охорони здоров`я вчинити відповідні дії, пов`язані з припиненням цього диспансеру (а.с. 22 том І).

19. Протоколом зборів трудового колективу КЛПУ «Міський наркологічний диспансер м. Слов`янська» від 11 травня 2017 року висловлено незгоду з розпорядженням Голови обласної державної адміністрації Жебрівського П.І. від 27 квітня 2017 року №425 (а.с.25-27 том І).

20. Розпорядженням Голови обласної державної адміністрації Жебрівського П.І. від 19 липня 2017 року № 817 внесено зміни до розпорядження від 27 квітня 2017 року № 425 та доповнено його пунктом 4 такого змісту «створення відокремленого структурного підрозділу комунальної лікувально-профілактичної установи «Міський наркологічний диспансер м. Краматорська» на території м. Слов`янська» (а.с.107 том І).

21. 31 серпня 2017 року Головою обласної державної адміністрації Жебрівського П.І. винесено розпорядження № 157 рк про звільнення позивача з посади головного лікаря комунальної лікувально-профілактичної установи «Міський наркологічний диспансер м. Слов`янська» за одноразове грубе порушення трудових обов`язків згідно з пунктом 1 частини першої статті 41 КЗпП України (а.с. 117, 118 том І).

22. Не погоджуючись з розпорядження відповідача від 27 квітня 2017 року № 425 позивач звернувся до суду з даним позовом.

Джерела права й акти їх застосування

23. Статтею 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

24. Указом Президента України від 14 квітня 2014 року № 405/2014 введено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 року "Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України".

25. Тимчасові заходи для забезпечення підтримки суб`єктів господарювання, що здійснюють діяльність на території проведення антитерористичної операції, та осіб, які проживають у зоні проведення антитерористичної операції або переселилися з неї під час її проведення визначені Законом України «Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції» від 02 вересня 2014 року № 1669-VII (в редакції чинній станом на 20 квітня 2017 року, далі - Закон № 1669-VII).

26. Період проведення антитерористичної операції - час між датою набрання чинності Указом Президента України "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 року "Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України" від 14 квітня 2014 року N 405/2014 та датою набрання чинності Указом Президента України про завершення проведення антитерористичної операції або військових дій на території України (частина перша статті 1 Закону № 1669-VII ).

27. Територія проведення антитерористичної операції - територія України, на якій розташовані населені пункти, визначені у затвердженому Кабінетом Міністрів України переліку, де проводилася антитерористична операція, розпочата відповідно до Указу Президента України "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 року "Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України" від 14 квітня 2014 року N 405/2014 (частина друга статті 1 Закону №1669-VII ).

28. На виконання абзацу третього пункту 5 статті 11 "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції" постановою Кабінету Міністрів України від 02 грудня 2015 року № 1275-р (в редакції чинній станом на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Постанова № 1275-р) затверджено перелік населених пунктів, до якого віднесено зокрема, м. Донецьк та м. Слов`янськ.

29. Законом України «Про військово-цивільні адміністрації» від 03 лютого 2015 року № 141-VIII (в редакції станом на 20 лютого 2016 року, далі Закон № 141-VIII) визначено організацію, повноваження і порядок діяльності військово-цивільних адміністрацій, що утворюються як тимчасовий вимушений захід з елементами військової організації управління для забезпечення безпеки та нормалізації життєдіяльності населення в районі проведення антитерористичної операції, що не має на меті зміни та/або скасування конституційно закріпленого права територіальних громад на місцеве самоврядування.

30. Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 141-VIII для виконання повноважень місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування у випадках, встановлених цим Законом, у районі проведення антитерористичної операції можуть утворюватися військово-цивільні адміністрації.

31. Військово-цивільні адміністрації - це тимчасові державні органи у селах, селищах, містах, районах та областях, що діють у складі Антитерористичного центру при Службі безпеки України і призначені для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення безпеки і нормалізації життєдіяльності населення, правопорядку, участі у протидії диверсійним проявам і терористичним актам, недопущення гуманітарної катастрофи в районі проведення антитерористичної операції (частина друга статті 1 Закону № 141-VIII).

32. Військово-цивільні адміністрації утворюються у разі потреби за рішенням Президента України. У день набрання чинності актом Президента України про утворення військово-цивільної адміністрації припиняються згідно із цим Законом повноваження: обласної ради, її виконавчого апарату, посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цих органах, - у разі утворення військово-цивільної адміністрації області; районної ради, її виконавчого апарату, посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цих органах, - у разі утворення військово-цивільної адміністрації району; сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад, їх виконавчих органів, сільських, селищних, міських голів, інших посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цих органах місцевого самоврядування, - у разі утворення військово-цивільної адміністрації відповідного населеного пункту (населених пунктів) (частина перша статті 3 Закону № 141-VIII).

33. Відповідно до частин одинадцятої та дванадцятої статті 3 Закону № 141-VIII повноваження військово-цивільних адміністрацій району, області починаються у день набрання чинності актом Президента України про їх утворення і припиняються у день відкриття першої сесії новообраної відповідної ради. Повноваження військово-цивільних адміністрацій населених пунктів починаються з дня внесення запису про їх державну реєстрацію як юридичних осіб до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань і припиняються у день відкриття першої сесії новообраної відповідної ради. У день відкриття першої сесії новообраної відповідної ради акт Президента України про утворення військово-цивільної адміністрації втрачає юридичну силу в частині, що стосується відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Президент України невідкладно приймає рішення про ліквідацію військово-цивільних адміністрацій. Повноваження військово-цивільних адміністрацій здійснюються ними в порядку, визначеному законами України для здійснення повноважень відповідних органів місцевого самоврядування, з урахуванням особливостей, встановлених цим Законом.

34. Підпунктом 15 частини першої статті 4 Закону № 141-VIII управління закладами освіти, охорони здоров`я, культури, фізичної культури і спорту, оздоровчими закладами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання; організації їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення.

35. Частиною другою статті 6 Закону № 141-VIII визначено, що військово-цивільну адміністрацію населеного пункту (населених пунктів) очолює керівник, який призначається на посаду та звільняється з посади керівником відповідної обласної військово-цивільної адміністрації за погодженням з керівником Антитерористичного центру при Службі безпеки України, а у разі якщо відповідна обласна військово-цивільна адміністрація не утворена - керівником Антитерористичного центру при Службі безпеки України.

36. Відповідно до частини другої статті 7 Закону № 141-VIII дія цього Закону поширюється на період проведення антитерористичної операції та на шість місяців після дня її завершення, але не більше ніж на три роки з дня набрання чинності цим Законом.

37. Указом Президента України від 05 березня 2015 року № 123/2015 на виконання Закону України "Про військово-цивільні адміністрації" утворено, зокрема, Донецьку обласну військово-цивільну адміністрацію.

38. За приписами статей 81, 106 Цивільного кодексу України (в редакції станом на 04 червня 2017 року) юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування. Злиття, приєднання, поділ та перетворення юридичної особи здійснюються за рішенням його учасників або органу юридичної особи, уповноваженого на це установчими документами, а у випадках, передбачених законом, - за рішенням суду або відповідних органів державної влади.

39. Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (в редакції станом на 19 березня 2017 року, далі - Закон № 280/97-ВР) визначено систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

40. Відповідно до статті 29 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: а) власні (самоврядні) повноваження: 1) управління в межах, визначених радою, майном, що належить до комунальної власності відповідних територіальних громад; 2) встановлення порядку та здійснення контролю за використанням прибутків підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідних територіальних громад; 3) заслуховування звітів про роботу керівників підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідних територіальних громад; 4) підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо порядку та умов відчуження комунального майна, проектів місцевих програм приватизації та переліку об`єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; організація виконання цих програм; підготовки і внесення на розгляд ради пропозицій щодо визначення сфер господарської діяльності та переліку об`єктів, які можуть надаватися у концесію; подання раді письмових звітів про хід та результати відчуження комунального майна; б) делеговане повноваження: погодження в установленому порядку кандидатур для призначення на посаду керівників підприємств, установ та організацій, розташованих на відповідній території, які перебувають у державній власності.

41. Відповідно до пункту 20 частини першої статті 43 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради, зокрема, вирішуються в установленому законом порядку питання щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників.

42. За змістом частини першої статті 60 Закону № 280/97-ВР територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров`я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об`єкти, визначені відповідно до закону як об`єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження. Спадщина, визнана судом відумерлою, переходить у власність територіальної громади за місцем відкриття спадщини.

43. Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правоможності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об`єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об`єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду (частина п`ята статті 60 Закону № 280/97-ВР).

44. Відповідно до статті 1 Закону України «Про основи законодавства України про охорону здоров`я» від 19 листопада 1992 року № 2801-XII (в редакції станом на 06 квітня 2017 року, далі - Закон № 2801-XII) заклад охорони здоров`я - юридична особа будь-якої форми власності та організаційно-правової форми або її відокремлений підрозділ, що забезпечує медичне обслуговування населення на основі відповідної ліцензії та професійної діяльності медичних (фармацевтичних) працівників.

45. Відповідно до частини третьої та четвертої статті 16 Закону № 2801-XII мережа державних і комунальних закладів охорони здоров`я формується з урахуванням потреб населення у медичному обслуговуванні, необхідності забезпечення належної якості такого обслуговування, своєчасності, доступності для громадян, ефективного використання матеріальних, трудових і фінансових ресурсів. Існуюча мережа таких закладів не може бути скорочена. Планування розвитку мережі державних і комунальних закладів охорони здоров`я, прийняття рішень про її оптимізацію, створення, реорганізацію, перепрофілювання державних і комунальних закладів охорони здоров`я здійснюються відповідно до закону органами, уповноваженими управляти об`єктами відповідно державної і комунальної власності.

Позиція Верховного Суду

Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи

46. 08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-ІХ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» (далі - Закон № 460-ІХ).

47. Згідно з пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 460-ІХ, касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

48. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить із того, що з метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підставі позову у суді касаційної інстанції не допускається.

49. Згідно з нормою частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції до 08 лютого 2020 року) підставами касаційного оскарження є порушення судом норм матеріального чи процесуального права.

50. Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень на момент їх ухвалення визначалися статтею 242 КАС України (в редакції до 08 лютого 2020 року), відповідно до яких судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справ, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

51. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

52. Предметом судового контролю у даній справі є правомірність розпорядження голови Донецької обласної державної адміністрації Донецької обласної військово-цивільної адміністрації від 27 квітня 2017 року № 425, яким припинено юридичну особу публічного права - Комунальну лікувально-профілактичну установу «Міський наркологічний диспансер м. Слов`янська», шляхом приєднання до Комунальної лікувально-профілактичної установи «Міський наркологічний диспансер м.Краматорська» у формі відокремленого структурного підрозділу.

53. Верховний Суд зазначає, що за приписами частини третьої статті 2 КАС України (в редакції до 15 грудня 2017 року) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи винесено відповідачем таке рішення на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, обґрунтовано, добросовісно, пропорційно.

54. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд апеляційної інстанції обґрунтувано виходив з того, що виносячи оскаржуване розпорядження відповідач діяв відповідно до поноважень визначених Законами № 1669-VII, № 141-VIII, № 2801-XII та № 280/97-ВР.

55. Верховний Суд погоджується з такими висновками суду апеляційної інстанції та зазначає, що відповідно до перелічених Законів, якими врегульовані спірні правовідносин, Донецька обласна військово-цивільна адміністрація набула повноваження місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у Донецькій області. Отже, відповідно до положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» Донецька обласна військово-цивільна адміністрація набула повноваження, зокрема, щодо управління об`єктами комунальної власності, в томі числі і об`єктами охорони здоров`я, яким є Комунальна лікувально-профілактична установа «Міський наркологічний диспансер м.Слов`янська».

56. За таких обставин Верховний суд відхиляє доводи касаційної скарги про те, що оскаржуване розпорядження винесено не уповноваженою на те особою.

57. Верховний Суд констатує, що судом апеляційної інстанції зроблені вірні висновки про те, що будь-яких скорочень мережі медичних закладів внаслідок винесення відповідачем оскаржуваного розпорядження не відбулося.

58. За приписами статті 1 Закону № 28201-ХІІ заклад охорони здоров`я може бути створений як у організаційно - правовій формі юридичної особи так і існувати у формі відокремленого структурного підрозділу. Зі змісту оскаржуваного розпорядження слідує, що Комунальна лікувально-профілактична установа «Міський наркологічний диспансер м. Слов`янська» була ліквідована як юридична особа шляхом приєднання до Комунальної лікувально-профілактичної установи «Міський наркологічний диспансер м. Краматорська». Однак, зазначений заклад охорони здоров`я продовжив існувати у формі структурного підрозділу, що відповідає нормам Закону №28201-ХІІ.

59. З огляду на наведене Верховний Суд відхиляє доводи касаційної скарги про скорочення мережі закладів охорони здоров`я та припинення роботи наркологічного диспансера, який розміщено у зоні проведення антитерористичної операції.

60. Щодо обґрунтованості оскаржуваного розпорядження відповідача суд апеляційної інстанції вірно вказав на те, що об`єднання двох диспансерів в єдиний - КЛПУ «Міський наркологічний диспансер м. Краматорська» викликано тим, що на базі КЛПУ «Міський наркологічний диспансер м. Краматорська» є філіал кафедри психіатрії, наркології та медичної психології. Об`єднання КЛПУ «Міський наркологічний диспансер м. Слов`янська» та КЛПУ «Міський наркологічний диспансер м. Краматорська» надасть можливість створити відділення інтенсивної терапії на 12 ліжок з подальшим введенням ставки лікаря - анестезіолога. Об`єднання лабораторних відділень диспансерів дасть можливість розширити спектр роботи останніх. Створення виїзної бригади дасть можливість проводити наркологічні огляди громадян у відділених північних регіонах області. Дана реорганізація надасть можливість створення єдиної бази даних пацієнтів і покращить якість надання наркологічної допомоги. Скасує територіальні перепони для надання доступної медичної допомоги та надасть можливість вибору пацієнтом лікаря.

61. Однак, суд апеляційної інстанції вказав на те, що реалізація акта призведе лише до скорочення посад головного лікаря та головного бухгалтера, яким буде запропоновано працевлаштування на вакантних посадах за фахом. У судовому засіданні позивач підтвердив факт запропонування йому відповідної посади за фахом, від якої він відмовився.

62. Верховний Суд не приймає до уваги посилання скаржника на постанову Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2016 року № 932, якою затверджено Порядок створення госпітальних округів (далі - Порядок) з огляду на таке.

63. Вказаним порядком встановлено критерії для визначення складу та меж госпітальних округів, а також визначено механізми їх створення (пункт 1 Порядку).

64. Відповідно до пункту 2 цього Порядку госпітальний округ - це функціональне об`єднання закладів охорони здоров`я, розміщених на відповідній території, що забезпечує надання вторинної (спеціалізованої) медичної допомоги населенню такої території. За приписами статті 1 Закону України «Про основи законодавства України про охорону здоров`я» заклади охорони здоров`я можуть існувати як юридичні особи так і у вигляді відокремленого структурного підрозділу юридичної особи.

65. Оскаржуваним розпорядженням відповідача питання про створення госпітального округу не вирішувалось, а лише прийнято рішення про припинення КЛПУ «Міський наркологічний диспансер м.Слов`янська» як юридичної особи, з подальшим її функціонуванням у вигляді структурного підрозділу Комунальної лікувально-профілактичної установи «Міський наркологічний диспансер м.Краматорська».

66. Підсумовуючи викладене Верховний Суд дійшов висновку, що оскаржуване у цій справі розпорядження відповідача не суперечить постанові Кабінету Міністрів України від 30 листопада 2016 року № 932.

67. Верховний Суд погоджується з такими висновками суду апеляційної інстанції та відхиляє доводи касаційної скарги про необґрунтованість оскаржуваного розпорядження відповідача.

68. З огляду на зазначене, Верховний Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про необґрунтованість позовних вимог та про необхідність його задоволення.

69. Оцінюючи доводи касаційної скарги, колегія суддів зазначає, що ці доводи були перевірені та проаналізовані судами першої та апеляційної інстанції під час розгляду та ухвалення оскаржуваних судових рішень, та їм була надана належна правова оцінка, жодних нових аргументів, які б доводили порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального або процесуального права, у касаційній скарзі не наведено.

70. Колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

71. Доводи та аргументи касаційної скарги зводяться до переоцінки доказів, не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій і свідчать про незгоду заявника із правовою оцінкою судами обставин справи, встановлених у процесі її розгляду.

72. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень.

Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги

73. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення першої та (або) апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

74. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

75. На підставі викладеного, Верховний Суд констатує, що оскаржуване рішення суду апеляційної інстанцій ґрунтується на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суд апеляційної інстанції під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи, відповідно підстави для скасування чи зміни оскарженого рішення суду апеляційної інстанції відсутні.

76. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.

77. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.

Висновки щодо розподілу судових витрат

78. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції, Суд не вирішує питання про розподіл судових витрат.

Керуючись статтями 262, 340, 341, 344, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

СуддіЛ.О. Єресько А.Г. Загороднюк В.М. Соколов