Історія справи

Ухвала КАС ВП від 06.07.2020 року у справі №340/170/20

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 грудня 2020 року

м. Київ

справа № 340/170/20

адміністративне провадження №К/9901/15002/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючий - Стародуб О. П.,

судді - Берназюк Я. О., Коваленко Н. В.

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Олександрійської селищної ради м. Олександрії Кіровоградської області на ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 29.01.2020 (суддя - Брегей Р. І.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18.03.2020 (судді - Білак С. В., Олефіренко Н. А., Шальєва В. А.) у справі за позовом Олександрійської селищної ради м. Олександрії Кіровоградської області до Приютівської селищної ради Олександрійського району Кіровоградської області про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії,

встановив:

У січні 2020 року Олександрійська селищна рада м. Олександрії Кіровоградської області звернулась до суду з позовом, в якому просила:

- визнати протиправними дії Приютівської селищної ради Олександрійського району Кіровоградської області щодо утворення Приютівської об'єднаної територіальної громади за рахунок території (земель) селища Олександрійське Кіровоградської області;

- зобов'язати Приютівську селищну раду Олександрійського району Кіровоградської області привести у відповідність до законодавства межі території Приютівської об'єднаної територіальної громади шляхом виключення з її території земель, які відносяться до селища Олександрійське Кіровоградської області.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що у квітні 2018 року внаслідок об'єднання п'яти сільських та однієї селищної ради утворена Приютівська об'єднана територіальна громада, до складу якої увійшли Войнівська, Головківська, Ізмайлівська Костянтинівська, Протопопівська сільські ради та Приютівська селищна рада. Органом місцевого самоврядування Приютівської об'єднаної територіальної громади визначено Приютівську селищну раду.

Під час створення Приютівської об'єднаної територіальної громади до її території було віднесено земельну ділянку площею 277 га, яка належить до селища Олександрійське Кіровоградської області.

Позивач, вважаючи, що процес утворення Приютівської об'єднаної територіальної громади відбувся з порушенням Закону України № 157-VIII "Про добровільне об'єднання територіальних громад" та Земельного кодексу України, що спричинило порушення прав та законних інтересів органу місцевого самоврядування в сфері реалізації повноважень розпорядження землями, звернувся до суду з цим позовом.

Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 29.01.2020, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від
18.03.2020, відмовлено у відкритті провадження на підставі пункту 1 частини 1 статті 170 КАС України, оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

З ухваленими судовими рішеннями не погодився позивач, звернувся з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права просив скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

В обґрунтування касаційної скарги особа, яка подає касаційну скаргу посилається на те, що оскаржувані дії у спірних правовідносинах відповідач здійснював в процесі виконання владних управлінських функцій, пов'язаних з процесом утворення об'єднаної територіальної громади, а тому суди дійшли помилкового висновку щодо неналежності даного спору до адміністративної юрисдикції.

Ухвалою від 14.09.2020 Верховний Суд передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини 6 статті 346 КАС України.

Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 06.10.2020 справу №340/170/20 повернуто на розгляд відповідній колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у зв'язку з відсутністю подібних спірних правовідносин до тих, щодо яких сформульований правозастосовний висновок Великої Палати Верховного Суду, а також відсутність, передбачених КАС підстав направлення справи до Великої Палати Верховного Суду.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права суд приходить до висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Відмовляючи у відкритті провадження у даній справі суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що цей спір не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, оскільки справа не має встановлених нормами Кодексу адміністративного судочинства України ознак справи адміністративної юрисдикції.

Суди дійшли висновку, що оскільки спір стосується встановлення меж між радами, до процесу якого причетні тільки вони, враховуючи суб'єктний склад сторін у даній справі, даний спір підлягає розгляду за правилами господарського судочинства.

З такими висновками судів колегія суддів погоджується та вважає їх обгрунтованими з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

За правилами частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до пунктів 1, 2, 7 частини 1 статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Суб'єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

За правилами пункту 1 частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції.

Зокрема у постановах від 21.11.2018 у справі №520/13190/17, від 27.11.2018 у справі №820/3534/17, від 19.02.2020 у справі №1340/3580/18 та інших Велика Палата дійшла наступних висновків:

"До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владн их повноважень.

Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов'язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.".

Натомість до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб'єктами стосовно їх прав та обов'язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб'єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого суб'єкта, а останній, відповідно, зобов'язаний виконувати вимоги та приписи такого суб'єкта владних повноважень (постанова Великої Палати Верховного Суду від 23.05.2018 у справі №914/2006/17).

Зважаючи на те, що саме Велика Палата Верховного Суду є судом, уповноваженим вирішувати юрисдикційні спори, колегія суддів не має підстав не погодитися із запропонованим підходом.

Виникнення спірних правовідносин у даній справі зумовлено незгодою позивача з діями відповідача щодо включення відповідачем до території об'єднаної територіальної громади земельної ділянки, яка належить позивачу.

При цьому в обгрунтування позову позивач, крім іншого, посилається на те, що відповідно до відомостей державного земельного кадастру межа існуючої Приютівської ОТГ проходить через територію селища Олександрійське, чим зменшує його площу та порушує права Олександрійської селищної ради щодо здійснення розпорядження землями в межах власної юрисдикції.

Таким чином, звернувшись до суду з вимогами про визнання протиправними дій Приютівської селищної ради Олександрійського району Кіровоградської області щодо утворення Приютівської об'єднаної територіальної громади за рахунок території (земель) селища Олександрійське Кіровоградської області та зобов'язання привести у відповідність до законодавства межі території Приютівської об'єднаної територіальної громади шляхом виключення з її території земель, які відносяться до селища Олександрійське Кіровоградської області, позивач намагається захистити своє право власника спірної частини земельної ділянки, яка є територією селища Олександрійське, від його порушення відповідачем, що свідчить про приватноправовий, а не публічно-правовий характер спірних правовідносин.

За правилами частини 2 статті 4 ГПК України юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.

Відповідно до пункту 6 частини 1 статті 20 ГПК України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв'язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю), реєстрації або обліку прав на майно, яке (права на яке) є предметом спору, визнання недійсними актів, що порушують такі права, крім спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, та спорів щодо вилучення майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності, а також справи у спорах щодо майна, що є предметом забезпечення виконання зобов'язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці.

Враховуючи що цей позов подано на поновлення прав позивача у сфері земельних відносин, з врахуванням суб'єктного складу сторін у справі, даний спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а підлягає розгляду за правилами ГПК України, а тому висновок судів попередніх інстанцій про відмову у відкритті провадження, оскільки справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, є обґрунтованим.

Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених частини 1 статті 350 КАС України межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Таким чином, оскільки при ухваленні рішень суди порушень норм матеріального та процесуального права не допустили, тому суд прийшов до висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.

Керуючись ст. 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

постановив:

Касаційну скаргу Олександрійської селищної ради м. Олександрії Кіровоградської області - залишити без задоволення, а ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 29.01.2020 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18.03.2020 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О. П. Стародуб

Я. О. Берназюк

Н. В. Коваленко