Історія справи

Ухвала КАС ВП від 30.07.2019 року у справі №638/772/17

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 вересня 2020 року

м. Київ

справа № 638/772/17

адміністративне провадження № К/9901/18860/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стеценка С. Г.,

суддів: Мороз Л. Л., Рибачука А. І.,

розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №638/772/17

за позовом ОСОБА_1, громадської організації "Міські реформи", громадської організації "Харківський антикорупційний центр", ОСОБА_2, громадської організації "Критичне мислення"

до Виконавчого комітету Харківської міської ради

треті особи: ОСОБА_3, Харківська обласна державна адміністрація

про скасування рішення

за касаційною скаргою Виконавчого комітету Харківської міської ради на постанову Дзержинського районного суду м. Харкова від 29 березня 2017 року (головуючий суддя Семіряд І. В. ) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2017 року (колегія у складі: головуючого судді Григорова А. М., суддів Подобайло З. Г., Тацій Л. В. ), -

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1.20.01.2017 ОСОБА_1, Громадська організація "Міські реформи", Громадська організація "Харківський антикорупційний центр" звернулися з адміністративним позовом до виконавчого комітету Харківської міської ради (далі - виконком ХМР), в якому просили скасувати рішення виконкому ХМР від 02.11.2016 №768 "Про проведення відкритого архітектурного бліц - конкурсу на ескіз - ідею пам'ятного знака на майдані Свободи у місті Харкові".

2. Водночас, 13.02.2017 ОСОБА_2 та Громадська організація "Критичне мислення" звернулися з адміністративним позовом до виконавчого комітету Харківської міської ради, в якому просили про скасування наведеного вище рішення Харківської міської ради.

3. Ухвалою Дзержинського районного суду м. Харкова від 20.02.2017 вказана позовна заява була об'єднана в одне провадження з первісним позовом.

4. В обґрунтування своїх вимог позивачі зазначали, що 02.11.2016 виконавчим комітетом Харківської міської ради прийнято рішення за №768 "Про проведення відкритого архітектурного бліц-конкурсу на ескіз-ідею пам'ятного знака на майдані Свободи у м. Харкові" (далі за текстом - Рішення). Позивачі вважають зазначене Рішення неправомірним та таким що порушує їх права та суперечить вимогам ЦК України, Закону України "Про архітектурну діяльність", Порядку проведення архітектурних та містобудівних конкурсів, затвердженому постановою КМУ від 25.11.1999 №2137 (далі за текстом - Порядок), постанові КМУ від
08.09.2004 №1181 "Про деякі питання спорудження (створення) пам'ятників і монументів", Порядку спорудження (створення) пам'ятників і монументів, затвердженого спільним наказом Держбуду України та Мінкультури України від
30.11.2004 №231/806 з наступних підстав.

5. Оскаржуване Рішення виконкому ХМР підписано секретарем ХМР Новаком О. М., що суперечить положенням ст. 42, 50, 79 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", так як законодавством передбачена можливість виконання секретарем сільської, селищної міської ради повноважень голови відповідної ради лише у випадку, якщо ця посада є вакантною. При цьому, чинним законодавством не врегульовано підстави, обсяг повноважень та строки здійснення повноважень голови відповідної ради секретарем цієї ради у випадку неможливості здійснення таких повноважень сільським, селищним, міським головою з підстав, не пов'язаних з достроковим припиненням повноважень або смерті.

6. Архітектурний конкурс не може проводитись на благодійних засадах без встановлення нагород переможцям, як то передбачено п. 1 оскаржуваного Рішення, так як зазначене суперечить приписам ч. 5 ст. 1151 ЦК України. Конкурс не може бути одночасно і відкритим, і бліц - конкурсом (тому що бліц-конкурс тільки закритий або замовлений), що також суперечить вимогам п. 11 Порядку.

7. Пункт другий оскаржуваного Рішення щодо затвердження програми та умов конкурсу згідно з додатком, суперечить вимогам п. п. 10,17,24,26,28,29 Порядку, п. 1 постанови КМУ від 08.09.2004 №1181 "Про деякі питання спорудження (створення) пам'ятників і монументів", Порядку спорудження (створення) пам'ятників і монументів, затвердженого спільним наказом Держбуду України та Мінкультури України від 30.11.2004 №231/806, якими встановлюються єдині та обов'язкові для всіх вимоги до організації і проведення архітектурних конкурсів для виявлення кращих проектних пропозицій щодо об'єктів архітектури.

8. Замовник конкурсу не визначив, який саме пам'ятний знак планується встановити на майдані Свободи у м. Харкові, яку подію, або якого діяча, або що інше цей пам'ятник має увінчати, та допустив невизначеність, неоднозначність тлумачення конкурсної документації. Внаслідок того, що замовник конкурсу не визначив, який саме пам'ятний знак планується встановити на майдані, яку подію, або якого діяча, неможливо встановити, чи буде даний знак мати державне або місцеве значення та чи є виконавчий комітет ХМР, належним органом, який має право приймати рішення про проведення даного конкурсу.

9. Оскаржуваним Рішенням та Програмою та умовами конкурсу не встановлюється якого виду цей конкурс (міжнародний, всеукраїнський, регіональний або місцевий).

Не визначено коло осіб, які можуть брати участь у конкурсі, вимоги до професійного рівня учасників та не зазначено чи можуть подавати проекти учасники з інших міст України або з інших країн.

10. Затверджені оскаржуваним рішенням Програми та умови зазначеного архітектурного відкритого бліц-конкурсу не містить обов'язкових вимог щодо: найменування теми конкурсу; суті проблеми, винесеної на розгляд; соціальні та економічні вимоги до конкурсних рішень; основні критерії оцінки проектів; проведення громадського обговорення конкурсних проектів; кількість, розмір і порядок вручення премій; публікації конкурсних проектів.

11. Пункт 1.5 Програми та умов конкурсу виписані незрозуміло та неоднозначно, так як не містять чіткого розмежування між основними та обов'язковими умовами та умовами, які допускають свободу творчості. Відсутні соціальні та економічні вихідні дані.

12. Програмою та умовами конкурсу передбачено, що розробка конкурсних матеріалів триває від дати оголошення конкурсу (оголошення відбулось на сайті ХМР
02.11.2016), а журі підводить підсумки та визначає переможця конкурсу 23.01.2016 (п. 2.10,2.12 Програми і умов), тобто загальна тривалість конкурсу - 2 місяці та 3 тижні, що на п'ять тижнів менше терміну, встановленого п. 24 Порядку (тривалість відкритого конкурсу з одного туру повинна бути не менше чотирьох місяців).

13. До Харківської обласної державної адміністрації з виконкому ХМР не надходили для розгляду і погодження матеріали щодо умов, програми та проведення зазначеного архітектурного відкритого бліц-конкурсу, що є порушенням вимог п. 8 Порядку, яким передбачено обов'язкове погодження програм та умов архітектурного конкурсу замовником з місцевою державною адміністрацією, виконавчим органом місцевої ради та місцевою організацією Національної спілки архітекторів.

14. Відповідач не склав та не затвердив своїм Рішенням кошторис, що є порушенням вимог п. п. 41,42 Порядку.

15. Будь-яке рішення органу місцевого самоврядування приймається виключно від імені територіальної громади та її членів, а отже стосується прав та обов'язків членів територіальної громади, що передбачено приписами закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

16. Позивачі ОСОБА_1 та ОСОБА_2 є членами територіальної громади міста Харкова, постійно проживають у межах м. Харкова, тому як члени територіальної громади мають право на користування громадським простором площі Свободи у місті Харків та його зміну виключно у відповідності до вимог чинного законодавства.

17. Крім того, позивачі зазначають, що позивач ОСОБА_1 є депутатом Харківської обласної ради і відповідно до приписів Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" є представником інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу.

18. Позивач ОСОБА_2 є потенційним учасником правовідносин, які випливають із оскаржуваного рішення, адже є дипломованим архітектором та мав і має намір прийняти участь у зазначеному конкурсі.

19. Громадські організації "Критичне мислення ", "Міські реформи", "Харківський антикорупційний центр" є потенційними учасниками правовідносин, які випливають із оскаржуваного рішення, тому можуть брати участь в оголошеному конкурсі.

Співзасновниками та членами ГО "Критичне мислення" та ГО "Міські реформи" є професійні архітектори та члени територіальної громади м. Харкова. Метою діяльності є об'єднання людей, яким небайдуже місто, у якому вони живуть та які цікавляться і розуміються на архітектурі, для здійснення та захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних та інших інтересів, а також розвиток архітектури та міста.

20. Низкою рішень ЄСПЛ встановлено, що асоціації, громадські об'єднання мають право на звернення із позовом в інтересах своїх членів, які одночасно є членами відповідної територіальної громади. Отже громадські організації, яким стало відомі порушення діючого законодавства у галузі, що відноситься до їх статутної діяльності, мають усі підстави для представництва в суді суспільних інтересів з цих питань.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

21. Постановою Дзержинського районного суду м. Харкова від 29.03.2017, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 10.05.2017 позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано рішення виконавчого комітету Харківської міської ради від 02.11.2016 №768 "Про проведення відкритого архітектурного бліц - конкурсу на ескіз - ідею пам'ятного знака на майдані Свободи у місті Харкові".

22. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що рішення виконавчого комітету Харківської міської ради від 02.11.2016 №768 "Про проведення відкритого архітектурного бліц - конкурсу на ескіз - ідею пам'ятного знака на майдані Свободи у місті Харкові" є протиправним та підлягає скасуванню, так як не відповідає приписам Закону України "Про архітектурну діяльність", Порядку проведення архітектурних та містобудівних конкурсів, затвердженому постановою КМУ від 25.11.1999 №2137.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

23. У червні 2017 року Харківська міська рада звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Дзержинського районного суду м. Харкова від 29.03.2017 та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 10.05.2017, в якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанції та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.

24. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначив про те, що при вирішенні справи судами першої та апеляційної інстанцій неповністю з'ясовані обставини, що мають значення для справи, не досліджено всі докази, на які посилався відповідач, висновки суду не відповідають обставинам справи, а також судами порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

25. Так, скаржник вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій помилково застосували постанову КМУ від 8 вересня 2004 р. №1181 "Деякі питання спорудження (створення) пам'ятників і монументів"; оскаржуваними рішеннями судів невірно встановлено факт того, що проведення зазначеного відкритого бліц-конкурсу суперечить чинному законодавству, у зв'язку з тим, що конкурс не може бути одночасно відкритим і бліц-конкурсом, тому що бліц-конкурс може бути лише закритий або замовлений; при прийнятті оскаржуваних рішень, суди дійшли помилкового висновку стосовно порушення п. 24 Порядку, та те, що тривалість відкритого конкурсу з одного туру повинна бути не менше чотирьох місяців; суди помилково прийшли до висновку, що архітектурний конкурс не може проводитись на благодійних засадах без встановлення нагород переможцям, а також, що конкурсна документація не містить вичерпну інформацію; суди дійшли помилкового висновку, що відповідно до п. 8 Порядку програма та умови архітектурного конкурсу обов'язково погоджуються замовником з місцевою державною адміністрацією

26. Також доводи скаржника полягають у тому, що позивачі не мають права оскаржувати рішення виконавчого комітету Харківської міської ради від 02.11.2016 №768 "Про проведення відкритого архітектурного бліц - конкурсу на ескіз - ідею пам'ятного знака на майдані Свободи у місті Харкові".

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

27. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 07.06.2017 відкрито касаційне провадження у цій справі.

28.15.12.2017 набрав чинності Закон України від 03.10.2017 №2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів". З цієї дати набула чинності нова редакція Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

29. Згідно з підпунктом 4 пункту 1 Розділу VІІ "Перехідні положення" КАС України, касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

30. На виконання вимог підпункту 7 пункту 1 Розділу VІІ "Перехідні положення" справа була передана до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

31. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08.02.2018, визначено колегію суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Гімона М. М., суддів: Мороз Л. Л., Бучик А. Ю.

32. В подальшому, у зв'язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Гімона М. М. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 №14), на підставі розпорядження заступника керівника апарату верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 13.06.2019 №733/0/78-19, відповідно до підпункту 2.3.49 пункту 2.3 Положення про автоматизовану систему документообігу суду, затвердженого рішенням Ради суддів України від 26 листопада 2010 року №30, зі змінами та доповненнями, пункту 3.2 Тимчасових засад використання автоматизованої системи документообігу суду та визначення складу суду у Верховному Суді, затверджених постановою Пленуму Верховного Суду від 14 грудня 2017 року № 8, призначено повторний автоматизований розподіл, в тому числі, даної касаційної скарги.

33. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13.06.2019, визначено склад колегії суддів для розгляду цієї справи у складі: головуючий суддя Стеценко С. Г., судді: Рибачук А. І., Тацій Л. В.

34. У зв'язку з постановленням Верховним Судом від 04.12.2019 ухвали №К/9901/18860/18 про відведення судді Тацій Л. В., на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 06.12.2019 №2073/0/78-19, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06.12.2019, визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С. Г., суддів Мороз Л. Л., Рибачука А. І.

35. Ухвалою Верховного Суду від 21.09.2020 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 22.09.2020.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

36. Як встановлено судами попередніх інстанцій, відповідно до протоколу засідання наради проведення архітектурного відкритого бліц-конкурсу на ескіз-ідею пам'ятного знака на майдані Свободи у м. Харкові при Департаменті містобудування, архітектури та генерального плану від 24.10.2016, обговоривши проект рішення виконавчого комітету ХМР щодо проведення архітектурного відкритого бліц-конкурсу на ескіз-ідею пам'ятного знака на майдані Свободи у м.

Харкові, було прийнято рішення про підтримку проекту зазначеного Рішення та винесення його на розгляд виконавчого комітету ХМР та погодження проекту програми та умов зазначеного архітектурного відкритого бліц-конкурсу (т. 2 а. с. а. с. 96-98).

37.02.11.2016 виконавчим комітетом Харківської міської ради прийнято рішення за №768 "Про проведення відкритого архітектурного бліц-конкурсу на ескіз-ідею пам'ятного знака на майдані Свободи у м. Харкові" (далі за текстом - Рішення), яке було підписане секретарем Харківської міської ради Новак О. М., який на той час здійснював повноваження міського голови, у зв'язку з перебуванням міського голови в період з 31.10.2016 по 19.11.2016 у щорічній основній відпустці (розпорядження Харківського міського голови № 505/3-к від 27.10.2016), в період якої мала місце тимчасова непрацездатність міського голови з 30.10.2016 по
18.11.2016 та перенесення частини щорічної основної відпустки (19 календарних днів) на інший період (розпорядження Харківського міського голови № 545/3-к від
21.11.2016) (т. 2 а. с. а. с. 93-94,95; т. 4 а. с. 19).

38. В даному Рішенні зазначено про проведення на благодійних засадах відкритого архітектурного бліц-конкурсу на ескіз-ідею пам'ятного знака на майдані Свободи у м. Харкові (п.1), затвердження програми та умов конкурсу згідно із додатком (п.2). Координація роботи щодо виконання рішення та організаційно - технічне забезпечення проведення конкурсу покладено на Департамент містобудування, архітектури та генерального плану Харківської міської ради (п.4), контроль за виконанням Рішення покладено на директора Департаменту містобудування, архітектури та генерального плану Садовського О. М.

39. Програма та умови зазначеного відкритого архітектурного бліц-конкурсу на ескіз-ідею пам'ятного знака на майдані Свободи у м. Харкові (далі Конкурс) зокрема пункт 1 програми передбачав наступні положення: замовник Конкурсу - виконавчий комітет Харківської міської ради (далі Замовник) (п. п.1.1), з залученням Замовником Конкурсу до його організації Харківської обласної організації Національної спілки архітекторів України, Харківської обласної організації Національної спілки художників України, Харківської організації Спілки дизайнерів України (п. п.1.2), вид Конкурсу - архітектурний відкритий бліц-конкурс, що проводиться в один тур (п. п.1.3), завдання Конкурсу - визначення кращого об'ємно - просторового та ідейно - художнього рішення пам'ятного знака на майдані Свободи у м. Харкові (п. п.1.4). Умови зазначеного Конкурсу (пункт 2) зокрема передбачали, що архітектурний відкритий бліц - конкурс проводиться на благодійних засадах (п. п.2.1), офіційне оголошення про проведення Конкурсу, його програма та умови оприлюднюються до 05.11.2016 у засобах масової інформації, на офіційному веб-сайті Замовника, а також розповсюджуються через Харківську обласну організацію Національної спілки архітекторів України, Харківську обласну організацію Національної спілки художників України, Харківську організацію Спілки дизайнерів України (п. п.2.3), участь у Конкурсі беруть кваліфіковані архітектори, скульптори, художники, авторські колективи, юридичні особи, що мають відповідний професійний рівень, студенти профільних вищих учбових закладів (п. п.2.7), розробка конкурсних матеріалів триває віддати оголошення Конкурсу до 16.01.2017 (п. п.2.10), конкурсні матеріали подаються на Конкурс у термін з 16.01.2017 до 20.01.2017 (п. п.2.11), журі підводить підсумки Конкурсу та визначає переможця Конкурсу з
21.01.2017, які протягом місяця з моменту прийняття рішення журі оголошуються у засобах масової інформації, на офіційному веб-сайті Замовника, а також розповсюджуються через Харківську обласну організацію Національної спілки архітекторів України, Харківську обласну організацію Національної спілки художників України, Харківську організацію Спілки дизайнерів України (п. п.2.12), преміювання конкурсних робіт не передбачається, переможець Конкурсу отримує право брати участь у подальшій розробці проектно - кошторисної документації на правах автора (п. п.2.14), проект, який за результатами конкурсу став переможцем, має пріоритетне право в подальшій реалізації (п. п.2.15).

40. Офіційне оголошення про проведення Конкурсу, його програма та умови відповідачем були оприлюднені 05.11.2016 у засобах масової інформації, а саме в газеті Харківської міської ради - Газета "Харьковские Известия" (т. 2 а. с. 108).

41. Згідно з листом директора Департаменту містобудування, архітектури та генерального плану ХМР від 19.01.2017 № 66/0/22-17 відповідно до оскаржуваного Рішення проведення Конкурсу відбувається на благодійних засадах, реєстраційного внеску для учасників Конкурсу не передбачено, тож кошторис Конкурсу не розроблявся (т. 5 а. с. а. с. 97-98).

42. Згідно до протоколу засідання журі відкритого архітектурного бліц-конкурсу на ескіз-ідею пам'ятного знака на майдані Свободи у м. Харкові від 03.02.2017 та відповідного рішення журі шляхом таємного голосування визначило переможця зазначеного бліц - конкурсу (т. 2 а. с. а. с. 99-102,103).

43. Офіційне оголошення про підсумки Конкурсу та визначення переможця Конкурсу відповідачем були оприлюднені 09.02.2017 у засобах масової інформації, а саме в газеті Харківської міської ради - Газета "Харьковские Известия" (т. 2 а. с. 132).

44. Вважаючи, що рішення за №768 "Про проведення відкритого архітектурного бліц-конкурсу на ескіз-ідею пам'ятного знака на майдані Свободи у м. Харкові" протиправним, позивачі звернулися до суду з даним позовом.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

45. Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

46. Статтею 24 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР) передбачено, що правовий статус місцевого самоврядування в Україні визначається Конституцією України, цим та іншими законами, які не повинні суперечити положенням Статтею 24 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні". Правовий статус місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі, а також в Автономній Республіці Крим визначається Конституцією України та Статтею 24 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" з особливостями, передбаченими законами про міста Київ і Севастополь. Органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

47. Органи місцевого самоврядування відповідно до Закону № 280/97-ВР наділені значними повноваженнями у різних галузях, зокрема, у сфері бюджету та фінансів, соціально-економічного і культурного розвитку, у сфері управління комунальною власністю, в галузі житлово-комунального господарства, у сфері регулювання земельних відносин, соціального захисту населення тощо. Реалізуючи зазначені повноваження, органи місцевого самоврядування наділені правом приймати управлінські рішення.

48. Відповідно до ч. 2 ст. 2 Закону № 280/97-ВР місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

49. Згідно ст. 1 Закону № 280/97-ВР виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та Статтею 24 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

50. Відповідно до ч. 1 ст. 11 Закону № 280/97-ВР виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

51. Відповідно до частини першої статті 59 Закону № 280/97-ВР місцева рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

52. Частиною 6 статті 11 Закону № 280/97-ВР передбачено, що виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.

53. Відповідно до статті 22 Закону України "Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації" рішення органів місцевого самоврядування, інші нормативно-правові акти публікуються в офіційних виданнях (відомостях, бюлетенях, збірниках, інформаційних листках тощо) та друкованих засобах масової інформації відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

54. Статтею 6 Закону України "Про архітектурну діяльність" передбачено, що архітектурні та містобудівні конкурси (місцеві, регіональні, всеукраїнські, міжнародні) проводяться для виявлення кращих архітектурно-планувальних, інженерно-технічних та економічних проектних пропозицій щодо об'єктів містобудування та архітектури і визначення виконавців проектної документації.

Архітектурні та містобудівні конкурси можуть організовуватися також для виявлення кращої проектної пропозиції щодо забудови конкретних земельних ділянок. Виключно на конкурсній основі здійснюється розроблення проектів об'єктів архітектури, реалізація яких має суттєвий вплив на розвиток і формування забудови населених пунктів, а також об'єктів, які розміщуються в зоні охорони пам'яток історії та культури або можуть негативно впливати на території і об'єкти природно-заповідного фонду. Необхідність проведення таких конкурсів визначається згідно з вимогами містобудівного законодавства, місцевих правил забудови населених пунктів та за рішеннями центральних і місцевих органів виконавчої влади, виконавчих органів місцевих рад, місцевих органів містобудування та архітектури, а також за ініціативою замовників (забудовників) та об'єднань професійних архітекторів. Переможці архітектурних та містобудівних конкурсів визначаються журі, до складу якого повинно входити не менш як дві третини висококваліфікованих фахівців у сфері містобудування та архітектури.

Автор проекту, який переміг у конкурсі, має переважне право на подальше розроблення проектної документації, якщо інше не передбачено умовами конкурсу.

Особа, конкурсний проект якої визнано кращим, користується переважним правом його реалізації. Положення про порядок проведення архітектурних та містобудівних конкурсів затверджується Кабінетом Міністрів України. Програми і умови архітектурних та містобудівних конкурсів складаються за участю Національної спілки архітекторів України або її місцевих організацій. Конкурси проводяться за кошти замовника конкурсу. Інформація про оголошення і результати конкурсу повинна бути оприлюднена у відповідних друкованих засобах масової інформації.

55. Пунктами 1,2,6 Порядку проведення архітектурних та містобудівних конкурсів, затвердженому постановою КМУ від 25.11.1999 №2137 встановлюються єдині вимоги до організації і проведення архітектурних та містобудівних конкурсів для виявлення кращих архітектурно-планувальних, інженерно-технічних та економічних проектних пропозицій, ідей, концепцій (далі - проектні пропозиції) щодо об'єктів архітектури та містобудування і визначення виконавців проектно-кошторисної та містобудівної документації. Замовник конкурсу - центральний, місцевий орган виконавчої влади, виконавчий орган місцевої ради, уповноважений орган містобудування та архітектури, юридична особа, громадянин який організовує і проводить конкурс та здійснює його фінансування. Рішення про проведення конкурсу приймається його замовником.

56. Так, в рамках даної адміністративної справи оскаржується рішення виконавчого комітету Харківської міської ради від 02.11.2016 №768 "Про проведення відкритого архітектурного бліц - конкурсу на ескіз - ідею пам'ятного знака на майдані Свободи у місті Харкові".

57. Разом з цим, колегія суддів зазначає, що відповідно до п.1 ч. 1 ст. 17 КАС України (тут і далі в редакції, яка була чинною на час розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанції) компетенція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

58. Під актом державного чи іншого органу слід розуміти юридичну форму рішень цих органів - офіційний письмовий документ, який породжує певні наслідки, спрямований на регулювання тих чи інших відносин і має обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин.

59. Рішення суб'єкта владних повноважень у контексті положень КАС України необхідно розуміти як нормативно-правові акти, так і правові акти індивідуальної дії.

60. Нормативно-правові акти - рішення, дію яких поширено на невизначене або визначене загальними ознаками коло осіб і які призначені для неодноразового застосування щодо цього кола осіб.

61. Правові акти індивідуальної дії - рішення, які є актом одноразового застосування норм права і дію яких поширено на конкретних осіб або які стосуються конкретної ситуації, за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію.

62. Обов'язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії є створення юридичних наслідків у формі прав, обов'язків, їх зміни чи припинення.

63. Тому, звертаючись до суду з позовом про оскарження нормативно-правового акту, позивач має обґрунтувати не лише зміст позовних вимог, а і факт порушення цим актом його суб'єктивних прав, свобод, інтересу.

64. Конституційний Суд України у рішення від 16.04.2009 №7-рп/2009, проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

65. Колегія суддів зазначає, що дія нормативно-правового акта є постійною, має тривалий час і не обмежується його разовим застосуванням. Відповідно, чинним нормативно-правовим актом суб'єктивні права, свободи чи інтереси можуть порушуватися неодноразово, тобто постійно, упродовж усього часу чинності такого акта.

66. Колегія суддів звертає увагу, що предметом позову в даній адміністративній справи є правомірність рішення виконавчого комітету Харківської міської ради від
02.11.2016 №768 "Про проведення відкритого архітектурного бліц - конкурсу на ескіз - ідею пам'ятного знака на майдані Свободи у місті Харкові".

67. Так, суд першої інстанції, вважаючи, що оскаржуване рішення відповідача є нормативно-правовим актом, та посилаючись на ст. 171 КАС України, ухвалою від
28.02.2017 зобов'язав виконком Харківської міської ради опублікувати оголошення, яке повинно містити вимоги позивачів щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.

68. Однак, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне наголосити на тому, що оскаржуване рішення відповідача не відповідає ознакам нормативно-правового акту, у зв'язку з чим суд першої інстанції помилково прийшов до висновку про застосування в даному порядку спеціальної процедури, передбаченої ст. 171 КАС України.

69. При цьому суд апеляційної інстанції зазначив, що рішення Виконавчого комітету Харківської міської ради від 02.11.2016 № 768 не є нормативно правовим актом, оскільки рішення виконавчого комітету Харківської міської ради від
02.11.2016 № 768 "Про проведення відкритого архітектурного бліц-конкурсу на ескіз-ідею пам'ятного знака на майдані Свободи у м. Харкові" є правозастосовним актом, оскільки воно не створює, а застосовує норми права, тому судом першої інстанції помилково застосовано ст. 171 КАС України, проте дана помилка не вплинула на вирішення справи по суті.

70. З таким висновком апеляційного суду щодо не випливу неправильного застосування ст. 171 КАС України на правильне вирішення справи по суті колегія суддів не погоджується з огляду на наступне.

71. У статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб'єктів владних повноважень.

У разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов'язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.

Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.

Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до судового розгляду.

Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі таких осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.

Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується протягом розумного строку, але не пізніше одного місяця після відкриття провадження у справі. У виняткових випадках з урахуванням особливостей розгляду справи суд ухвалою може продовжити строк розгляду справи, але не більш як на один місяць.

Суд може визнати нормативно-правовий акт незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, повністю або в окремій його частині.

Якщо у процесі розгляду справи щодо нормативно-правового акта виявлено незаконність або невідповідність правовому акту вищої юридичної сили інших правових актів чи їх окремих положень, крім тих, щодо яких відкрито провадження в адміністративній справі, які впливають на прийняття постанови у справі, суд визнає такі акти чи їх окремі положення незаконними або такими, що не відповідають правовому акту вищої юридичної сили.

Резолютивна частина постанови суду про визнання нормативно-правового акта незаконним або таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, і про визнання його нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання постановою законної сили.

72. Тобто, вказаною нормою встановляються особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів.

73. Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов'язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений з урахуванням правил Указів Президента України "Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ним чинності" від 10.06.1997 № 503/97, "Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетні "Офіційний вісник України" від 13.12.1996 № 1207/96.

74. Своєчасна публікація оголошення про оскарження нормативно-правового акта зумовлює презумпцію належного повідомлення про судовий розгляд справи всіх заінтересованих осіб з огляду на рішення Європейського суду з прав людини у справах "Федоров та Федорова проти України ", "Слюсар проти України", "Лучанінова проти України", "Меріт проти України ", "Ріпан проти Австрії".

75. Після набрання законної сили рішенням суду про визнання нормативно-правового акта протиправним і нечинним резолютивна частина такого судового рішення підлягає невідкладному опублікуванню у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено. У такий спосіб унеможливлюється подальша дія оскарженого нормативно-правового акта та порушення прав, свобод і законних інтересів осіб, на яких поширюються вимоги цього акта.

76. Отже, для оскарження нормативно-правових актів органу місцевого самоврядування передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.

78. Відмінність у правових наслідках при визнанні нечинним нормативно-правового акта та визнанні протиправним акта індивідуальної дії зумовлюють різні юридичні наслідки, зокрема строки втрати їх юридичної сили.

79. Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 21 жовтня 2019 року у справі №522/22780/16-а.

80. Таким чином, недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права.

81. При цьому, застосування спеціального порядку розгляду спорів у випадках, коли це не вимагається законом, зокрема, щодо визнання протиправними актів індивідуальної дії, є також порушенням процесуального права, оскільки до розгляду справи внаслідок публікації оголошення про судовий розгляд справи можуть бути залучені особи, права яких не порушуються оскаржуваним актом.

82. У зв'язку з вказаним апеляційний суд припустився помилки, вважаючи, що судом першої інстанції помилково застосовано ст. 171 КАС України проте дана помилка не вплинула на вирішення справи по суті.

83. При цьому, у статті 315 КАС України, у редакції на час розгляду справи апеляційним судом, визначено, що за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право: 1) залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін; 2) скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення; 3) скасувати судове рішення повністю або частково і у відповідній частині закрити провадження у справі повністю або частково або залишити позовну заяву без розгляду повністю або частково; 4) визнати нечинним судове рішення суду першої інстанції повністю або частково у визначених статті 315 КАС України випадках і закрити провадження у справі у відповідній частині; 5) скасувати судове рішення і направити справу для розгляду до іншого суду першої інстанції за встановленою підсудністю; 6) у визначених статті 315 КАС України випадках скасувати свою постанову (повністю або частково) і прийняти одне з рішень, зазначених у пунктах 1-5 частини першої цієї статті.

84. Отже, за загальним правилом, суд апеляційної інстанції не вправі направити адміністративну справу на новий судовий розгляд, оскільки за критерієм реалізації процедури доказування такий адміністративний суд має достатню компетенцію для вирішення справи по суті.

85. Між тим, у силу вимог статті 317 КАС України, суд апеляційної інстанції мав перевірити законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. При цьому, суд не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

86. Разом з тим, апеляційний суд, обмежившись посиланням на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, залишив рішення суду першої інстанції в силі, чим порушив вимоги КАС України.

87. Як зазначається у рішенні Конституційного Суду України від 29 серпня 2012 року № 16-рп/2012, Конституція України гарантує здійснення судочинства судами на засадах, визначених у частині третій статті 129 Конституції, які забезпечують неупередженість здійснення правосуддя судом, законність та об'єктивність винесеного рішення тощо. Ці засади, є конституційними гарантіями права кожного на судовий захист, зокрема, шляхом забезпечення перевірки судових рішень в апеляційному та касаційному порядках, крім випадків, встановлених законом (рішення Конституційного Суду України від 2 листопада 2011 року № 13-рп/2011).

88. В свою чергу суд першої інстанції, розглядаючи справу, помилково дійшов висновку, що предметом спору у справі є нормативно-правовий акт органу місцевого самоврядування, та, відповідно, застосував ст. 171 КАС України.

89. Також колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.

90. Згідно ч.1 ст.6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому ч.1 ст.6 КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

91. Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин; вирішуючи спір, суд повинен встановити, що у зв'язку з прийнятим рішенням, вчиненням дії чи допущенням бездіяльності суб'єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи інтереси особи у сфері публічно-правових відносин; при цьому, обставини дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів має довести належними та допустимими доказами саме позивач.

92. Задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси особи в сфері публічно-правових відносин.

93. В розумінні КАС України захист прав, свобод та інтересів осіб завжди є наступним, тобто передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення.

Право на судовий захист має лише та особа, яка є суб'єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем.

94. При цьому слід зазначити, що при зверненні до суду позивачу необхідно обирати такий спосіб захисту, який би міг відновити його становище та захистити порушене, на його думку право. Застосування конкретного способу захисту права залежить як від змісту суб'єктивного права, за захистом якого звернулась особа, так і від характеру його порушення. З цією метою суд повинен з'ясувати характер спірних відносин (предмет та підстави позову), характер порушеного права позивача та можливість його захисту в обраний ним спосіб.

95. Таким чином, з урахуванням висновків Верховного Суду у цій справі про те, що оскаржуване рішення відповідача не є нормативно-правовим актом, судам необхідно з'ясувати фактичні обставини щодо порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивачів з боку відповідача у зв'язку із прийняттям рішення від
02.11.2016 №768 "Про проведення відкритого архітектурного бліц - конкурсу на ескіз - ідею пам'ятного знака на майдані Свободи у місті Харкові", встановити характер правовідносин та зміст прав та інтересів, за захистом яких звернулися до суду позивачі, тобто чи мали вони право на звернення до суду з даним адміністративним позовом взагалі та чи породжує оскаржуване рішення будь-які обов'язки для позивачів або право на судовий захист.

96. Відповідно до частини 1 статті 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

97. Без дослідження і з'ясування наведених вище обставин ухвалені у справі рішення судів попередніх інстанцій не можна вважати законними та обґрунтованими.

98. Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

99. При цьому, зазначений висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

100. Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), "Проніна проти України" (заява №63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. ) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

101. Частиною 2 статті 341 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

102. Відповідно до частини 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

103. Колегія суддів приходить до висновку, що суди попередніх інстанцій допустили порушення норм процесуального права, зокрема, судами не було встановлено обставин, які можуть мати значення для правильного вирішення справи, однак касаційний суд позбавлений процесуальної можливості встановлювати обставини справи, досліджувати докази та оцінювати їх, у зв'язку з чим справу необхідно направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

104. Під час розгляду справи судами необхідно врахувати висновки і мотиви, з яких скасовані рішення, та прийняти законні і обґрунтовані рішення з урахуванням вказаних висновків Верховного Суду.

Керуючись статтями 341, 339, 341, 345, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Виконавчого комітету Харківської міської ради - задовольнити частково.

Постанову Дзержинського районного суду м. Харкова від 29 березня 2017 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 травня 2017 року скасувати.

Справу за позовом ОСОБА_1, громадської організації "Міські реформи", громадської організації "Харківський антикорупційний центр", ОСОБА_2, громадської організації "Критичне мислення" до Виконавчого комітету Харківської міської ради, треті особи: ОСОБА_3, Харківська обласна державна адміністрація про скасування рішення направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

СуддіС. Г. Стеценко Л. Л. Мороз А. І. Рибачук