Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 травня 2023 року

м. Київ

справа № 140/3584/19

адміністративне провадження № К/9901/20697/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Стрелець Т. Г.,

суддів -Стеценка С.Г., Тацій Л.В.

розглянувши у порядку попереднього судового засідання адміністративну справу №140/3584/19

за позовом заступника прокурора Волинської області в інтересах держави в особі Луцької міської ради до виконавчого комітету Луцької міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою заступника прокурора Львівської області на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2020 року (суд у складі головуючого судді Андрусенко О.О.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 липня 2020 року (колегія суддів у складі головуючого судді - Кухтея Р.В., суддів: Носа С.П., Шевчук С.М.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Заступник прокурора Волинської області в інтересах держави в особі Луцької міської ради звернувся з адміністративним позовом до Виконавчого комітету Луцької міської ради (далі по тексту - відповідач) про визнання протиправним та нечинним рішення від 04 вересня 2019 року №535-1 «Про затвердження коригування проекту детального плану території в межах вулиць Шота Руставеллі, Даньшина, Стара Дорога, Прасолів (житловий масив «Гнідава») у місті Луцьку».

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що Прокуратурою області за результатами опрацювання інформації Луцької міської ради виявлено підстави для застосування заходів представницького характеру у зв`язку з допущеними Виконавчим комітетом Луцької міської ради порушеннями вимог законодавства у сфері містобудування при затвердженні містобудівної документації.

Вказує, що зіставленням розміщених на офіційному веб-сайті Луцької міської ради планово-картографічних матеріалів діючого Генерального плану міста Луцька, Плану зонування території міста Луцька та планово-картографічних матеріалів корегування проекту детального плану території в межах вулиць Шота Руставеллі, Даньшина, Стара Дорога, Прасолів (житловий масив «Гнідава») у місті Луцьку, затверджених рішенням виконавчого комітету Луцької міської ради від 04 вересня 2019 року №535-1, встановлено численні розбіжності функціонального призначення територій, що суперечить вимогам законодавства.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2020 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 липня 2020 року, у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позову, суди попередніх інстанцій виходили з відсутності підстав вважати, що оспорюваним рішенням відповідача, органу який є структурним підрозділом Луцької міської ради та в силу свого правового статусу покликаний забезпечувати реалізацію конкретних завдань, функцій та повноважень ради, порушено права та інтереси Луцької міської ради, яка діє від імені територіальної громади м. Луцька.

У спірних правовідносинах має місце активна поведінка Луцької міської ради як органу місцевого самоврядування, який діє від імені територіальної громади міста Луцька, щодо ініціювання розробки та, в подальшому, погодження у формі рішення ради прийнятому на пленарному засіданні, проекту детального плану території.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

3. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій заступником прокурора Львівської області звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.

Касаційна скарга мотивована тим, що оскаржуване судове рішення не відповідає правовій позиції Верховного Суду, яка висловлена у постановах від 21 червня 2018 року у справі №826/4504/17 та від 14 серпня 2018 року у справі №815/3880/14 у яких зазначено, що детальний план території є видом містобудівної документації, положення якого мають узгоджуватися з генеральним планом населеного пункту, деталізувати положення останнього та не суперечити йому.

Касатор зазначає, що оскаржуване рішення суперечить діючій містобудівній документації, містобудівному законодавству, державним будівельним нормам, стандартам і правилам.

Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 17 серпня 2020 року, сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Мороз Л.Л., Тацій Л.В.

Ухвалою Верховного Суду від 21 серпня 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою заступника прокурора Львівської області на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 липня 2020 року у справі №140/3584/19.

На підставі службової записки судді-доповідача Стрелець Т.Г. від 18 травня 2023 року № 22884/23 щодо настання обставин, які унеможливлюють розгляд судової справи, у зв`язку з відпусткою судді Мороз Л.Л., яка входить до складу постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справи призначений повторний автоматизований розподіл судової справи, внаслідок якого для розгляду касаційної скарги сформовано колегію суддів у складі: головуючого судді Стрелець Т.Г., суддів Стеценка С.Г., Тацій Л.В.

4. Верховний суд ухвалою від 22 травня 2023 року прийняв до провадження вищезазначену касаційну скаргу та призначив до розгляду в попереднє судове засідання з 23 травня 2023 року.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5. Під час розгляду справи в судах попередніх інстанцій встановлено такі обставини.

Рішенням Луцької міської ради від 29 серпня 2018 року №46/69 доручено управлінню капітального будівництва Луцької міської ради забезпечити корегування проекту детального плану території в межах вулиць Шота Руставелі, Даньшина, Стара Дорога, Прасолів (житловий масив «Гнідава» у місті Луцьку.

У свою чергу, рішенням Луцької міської ради від 27 лютого 2019 року №53/79 погоджено корегування проекту детального плану території в межах вулиць Шота Руставеллі, Даньшина, Стара Дорога, Прасолів (житловий масив «Гнідава») у місті Луцьку.

B подальшому, рішенням виконавчого комітету Луцької міської ради від 04 вересня 2019 року №535-1 затверджено корегування проекту детального плану території в межах вулиць Шота Руставеллі, Даньшина, Стара Дорога, Прасолів (житловий масив «Гнідава») у місті Луцьку.

Заступник прокурора Волинської області в інтересах держави в особі Луцької міської ради оскаржив це рішення до суду.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

7. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

8. Враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, колегія суддів КАС ВС дійшла таких висновків.

9. Частиною першою статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування» визначено, що міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

За змістом статті 11 Закону України «Про місцеве самоврядування», виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування», до виключної компетенції, зокрема, міської ради віднесено питання утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск.

Відповідно до частини восьмої статті 56 Закону України «Про місцеве самоврядування», виконавчий комітет ради є підзвітним і підконтрольним раді, що його утворила, а з питань здійснення ним повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольним відповідним органам виконавчої влади.

Колегія суддів КАС ВС погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що виконавчий комітет є одним з елементів в системі місцевого самоврядування, взаємовідносини якого з іншими елементам цієї системи визначають її основні характеристики, як цілісної і самодостатньої.

Отже, виконавчий комітет є колегіальним виконавчим органом місцевої ради загальної компетенції, при цьому виконавчий комітет, як орган в загальній системі місцевого самоврядування в реалізації своїх функцій та завдань підзвітний та підконтрольний відповідній раді, яка відповідно до статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування», є органом місцевого самоврядування, що представляє відповідні територіальні громади та здійснює від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Відтак, органом, що здійснює представництво територіальної громади та діє від її імені є відповідна рада, тоді як виконавчий комітет є структурним підрозділом ради, основним завданням, якого є реалізація конкретних завдань, функцій та повноважень ради.

Таким чином, Луцька міська рада, як основний орган в системі місцевого самоврядування, який діє від імені територіальної громади, а також виступає позивачем у даній справі, у спірних правовідносинах виступив ініціатором коригування проекту детального плану території в межах вулиць Шота Руставелі, Прасолів (житловий масив «Гнідава» у місті Луцьку), який в подальшому став предметом спору у даній справі.

10. Під час розгляду справи, суди вірно вказали, що у спірних правовідносинах має місце активна поведінка Луцької міської ради, як органу місцевого самоврядування, який діє від імені територіальної громади м. Луцька, щодо ініціювання розробки та, в подальшому, погодження у формі рішення ради, прийнятому на пленарному засіданні, корегування проекту детального плану території в межах вулиць Шота Руставеллі, Даньшина, Стара Дорога, Прасолів (житловий масив «Гнідава») у м. Луцьку, та відсутність підстав вважати, що оскаржуваним рішенням порушено права та інтереси Луцької міської ради, яка діє від імені територіальної громади м. Луцька.

11. В обґрунтування незаконності рішення виконавчого комітету міської ради прокурор зазначив, що затверджений детальний план території не відповідає Генеральному плану міста, змінює цільове призначення земельної ділянки - із земель садибної забудови на землі житлової забудови.

Проте ключовим правовим питанням у цій справі є право прокурора звернутися з позовом до Виконавчого комітету Луцької міської ради в інтересах держави та територіальної громади міста Луцька в особі Луцької міської ради.

Верховний Суд неодноразово розглядав справи за позовами прокурорів як в інтересах держави в особі відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування, так і від власного імені. З цього приводу існує стала судова практика, що обмежує участь прокурора в цивільному, господарському та адміністративному судочинстві лише випадками, які прямо передбачені законом.

Такий підхід застосовано, зокрема, у постанові Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17 та у постанові Великої Палати Верховного Суду від 30 вересня 2020 року у справі №815/6347/17.

У відповідності до положень частини третьої - п`ятої статті 53 КАС України, прокурор, як учасник адміністративної справи, може мати один з двох статусів:

(а) особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

(б) позивач.

Відповідно, процесуальний статус прокурора є різним залежно від підстав звернення до суду. У першому випадку право прокурора на звернення до суду є похідним від прав позивача. У другому - прокурор може реалізувати це право самостійно.

У справі, що розглядається, прокурор звернувся до суду з позовом в інтересах територіальної громади м. Луцька в особі Луцької міської ради. Тобто у цій справі прокурор є не позивачем, а є особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. Незважаючи на те, що до суду звернувся прокурор, позивачем у справі є Луцька міська рада.

Вирішуючи спір, суди дійшли вірної думки, що права Луцької міської ради у спірних правовідносинах не порушуються.

12. Колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на особливості застосування норм процесуального права, важливі для справ, що ініціюються прокурорами.

Насамперед, питання щодо повноважень прокурора на звернення до суду слід з`ясовувати до розгляду позову по суті.

Звертаючись до суду з позовом в інтересах держави в особі відповідних органів, прокурор повинен визначати (а суд перевірити) належного позивача.

Позивач і відповідач визнаються належними сторонами, якщо є припущення вважати, що вони є носіями спірного права або охоронюваного законом інтересу. Належними сторонами є особи, які є суб`єктами спірних правовідносин.

Обґрунтування належності сторін покладається на позивача та осіб, які порушують процес на захист прав та інтересів позивача (зокрема, прокурора).

Відповідно, неналежними сторонами є особи, які не є суб`єктами права вимоги чи обов`язку. Неналежний позивач - це особа, якій не належить право вимоги по пред`явленому в суді позову, а неналежним відповідачем та особа, що не повинна відповідати по пред`явленому до неї в суді позову.

13. У цій справі, прокурор звернувся до суду з позовом в інтересах територіальної громади м. Луцька інтереси якої, як вияв інтересів держави загалом, прокурор вважає порушеними, в особі Луцької міської ради.

Отже, прокурор ініціював розгляд спору, сторонами якого є Луцька міська рада та її Виконавчий комітет. Відтак, суди повинні були встановити чи є ці сторони належними.

Суди правильно відзначили, що відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» позивач є представницьким органом місцевого самоврядування. Відповідно до статті 10 цього Закону міські ради представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Таким чином, виразником інтересів територіальної громади є відповідна рада, а виконком є її виконавчим органом, підзвітним раді. У справі, що розглядається, суди встановили, що саме міська рада ініціювала розробку проекту детального плану території і виконавчий комітет, ухвалюючи рішення, що оскаржується прокурором, діяв на виконання рішення ради.

Між представницьким та виконавчим органами місцевого самоврядування не повинно бути суперечності у розумінні інтересів територіальної громади. Це виявляється, зокрема, і в тому, що відповідно до частини дев`ятої статті 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення виконавчого комітету ради з питань, віднесених до власної компетенції виконавчих органів ради, можуть бути скасовані відповідною радою.

14. При цьому судового порядку оскарження актів виконкому за позовом ради не передбачено. Отже, Луцька міська рада не має права звертатися до суду з позовом до виконавчого комітету щодо скасування рішень виконкому. Рада є неналежним позивачем у справі.

Зважаючи на те, що такого права не має сама Луцька міська рада, прокурор, який діє в її інтересах, теж не має такого права. Отже, позивача у справі визначено неправильно.

Правовим наслідком неналежності позивача у справі, є відмова у задоволенні позову.

Правову позицію аналогічного змісту викладено у постанові Верховного Суду від 22 жовтня 2020 року у справі №140/756/19.

15. Посилання відповідача на неврахування судами попередніх інстанцій правової позиції Верховного Суду, викладеної у постановах від 21 червня 2018 року у справі №826/4504/17 та від 14 серпня 2018 року у справі №815/3880/14, колегією суддів Касаційного суду до уваги не приймаються, оскільки у вказаних справах інший суб`єктний склад учасників, а саме:

у справі №826/4504/17 спір виник між фізичною особою та міською радою з приводу оскарження рішення про затвердження детального плану території;

у справі №815/3880/14 з позовом до суду звернувся безпосередньо заступник Білгород-Дністровського міжрайонного прокурора щодо оскарження рішення селищної ради про затвердження детального плану території.

Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

Зважаючи на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341 345 349 350 356 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу заступника прокурора Львівської області залишити без задоволення.

Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 09 липня 2020 року по справі №140/3584/19 - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий Стрелець Т.Г.

Судді Стеценко С.Г.

Тацій Л.В.