Історія справи

Ухвала КАС ВП від 20.09.2018 року у справі №820/612/18

ПОСТАНОВА

Іменем України

23 квітня 2020 року

Київ

справа №820/612/18

провадження №К/9901/58853/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Данилевич Н. А., Шевцової Н. В.,

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до Державної служби України з питань праці, третя особа - Голова Державної служби України з питань праці Чернега Роман Тарасович, про визнання протиправним та скасування наказу, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Державної служби України з питань праці на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2018 року, ухвалене у складі головуючого судді Мороко А. С., і постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2018 року, прийняту у складі колегії суддів: Ральченка І. М. (головуючий), Катунова В. В., Бершова Г. Є.

І. Суть спору

1. У лютому 2018 року ОСОБА_1 (надалі також позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Державної служби України з питань праці (надалі також відповідач, Держпраці), третя особа - Голова Державної служби України з питань праці Чернега Роман Тарасович, у якому просив визнати протиправним та скасувати наказ Голови Держпраці від 23 січня 2018 року № 3-кт про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 у виді оголошення догани за неналежне виконання посадових обов`язків.

2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що спірний наказ про застосування дисциплінарного стягнення є необґрунтованим та протиправним. За твердженням позивача, в основу дисциплінарного стягнення лягло надання ним погодження заявки на одержання гірничого відводу дочірньому підприємству "Клінічний санаторій "Курорт Березівські мінеральні води" ЗАТ "Лікувально-оздоровчих закладів профспілок України "Укрпрофоздоровниця" без зауважень.

3. ОСОБА_1 зауважував, що вказаний лист погодження, наданий йому на підпис і завізований начальником відділу гірничого нагляду ГУ Держпраці у Харківській області Арцибашевим А. В., мав усі ознаки належного документу та був підписаний провідними фахівцями головним державним інспектором відділу гірничого нагляду Дорошиним О. В. і головним державним інспектором відділу гірничого нагляду Сич Т. В. Сумніву щодо виконання вказаними посадовими особами своїх обов`язків у позивача не виникало.

4. Позивач вважав, що дисциплінарною комісією не встановлено належним наявності у його діянні дисциплінарного проступку, не враховано надані під час дисциплінарного провадження пояснення, а тому спірний наказ є протиправним.

5. До того ж, у подальшому щодо вказаних посадових осіб позивач ініціював притягнення до дисциплінарної відповідальності.

6. Представник відповідача і третьої особи позов не визнав, стверджуючи про правомірність притягнення його до дисциплінарної відповідальності у виді оголошення догани з огляду на факт учинення останнім дисциплінарного проступку, що виявився у неналежному виконанні службових обов`язків.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

7. ОСОБА_1 наказом Держпраці від 26 листопада 2015 року № 128-кт з 27 листопада 2015 року призначено на посаду першого заступника начальника ГУ Держпраці у Харківській області.

8. 23 січня 2018 року Голова Держпраці Чернега Р. Т. видав наказ № 3-кт про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 у виді оголошення догани за неналежне виконання посадових обов`язків.

9. Підставою для винесення вказаного наказу стали, зокрема, висновки дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ Держпраці про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності по дисциплінарному провадженню щодо першого заступника начальника ГУ Держпраці у Харківській області ОСОБА_1 .

10. Так, підставою для відкриття дисциплінарного провадження стала службова записка начальника управління гірничого нагляду Держпраці Дорошенка Ю. В. щодо надання погодження першим заступником начальника ГУ Держпраці у Харківській області ОСОБА_1 заявки на одержання гірничого відводу дочірньому підприємству "Клінічний санаторій "Курорт Березівські мінеральні води" ЗАТ "Лікувально-оздоровчих закладів профспілок України "Укрпрофоздоровниця" без зауважень, подання голови дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ Держпраці О. Дем`яненка щодо притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 .

11. За змістом указаної службової записки, до управління гірничого нагляду Держпраці надійшов лист дочірнього підприємства "Клінічний санаторій "Курорт Березівські мінеральні води" ЗАТ "Лікувально-оздоровчих закладів профспілок України "Укрпрофоздоровниця" від 28 листопада 2017 року № 5943 щодо оформлення акта про надання гірничого відводу з метою розробки ділянки Березівська 1 Березівського родовища підземних мінеральних лікувальних вод.

12. Першим заступником начальника ГУ Держпраці у Харківській області ОСОБА_1 листом від 2 листопада 2017 року № 13068/06-35/11587 надано погодження вказаного проекту.

13. Відділом геолого-маркшейдерських робіт управління гірничого нагляду Держпраці під час розгляду проекту виявлено 21 порушення вимог Положення про порядок надання гірничих відводів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 січня 1995 року № 59 (надалі - Положення № 59).

14. На підставі виявлених порушень Держпраці повернула надані на розгляд матеріали підприємства на доопрацювання.

15. 3 січня 2018 року ОСОБА_1 надав пояснення, відповідно до яких 2 листопада 2017 року начальник відділу гірничого нагляду ГУ Держпраці у Харківській області Арцибашев А. В. надав йому на підпис опрацьований лист погодження підприємства ДП "Клінічний санаторій "Курорт Березівські мінеральні води" ЗАТ Лікувально-оздоровчих закладів профспілок України "Укрпрофоздоровниця" щодо отримання погодження ГУ Держпраці у Харківській області для отримання гірничого відводу з метою видобування підземних мінеральних вод ділянки Березовська 1 Березівського родовища (джерело № 1) для використання у лікувальній практиці. Вказаний документ мав усі ознаки належного документу, а саме був підписаний провідними фахівцями - головним державним інспектором відділу гірничого нагляду Дорошиним О. В. і головним державним інспектором відділу гірничого нагляду Сич Т. В. При затвердженні вказаного листа погодження сумніву щодо сумлінного виконання вище згаданими посадовими особами своїх обов`язків у позивача не виникло.

16. Начальник відділу гірничого нагляду ГУ Держпраці у Харківській області Арцабишев А. В. пояснив, що до ГУ Держпраці у Харківській області надійшов на розгляд і узгодження лист № 5720, проект із графічними додатками та висновками експертизи ДП "Східний ЕТЦ Держпраці" № 63.2-05-1855.17 від 12 жовтня 2017 року. Надані документи розглядались відповідно до Положення № 59 головним державним інспектором відділу гірничого нагляду Головного управління Держпраці у Харківській області Дорошиним О. В.

17. Головний державний інспектор відділу гірничого нагляду ГУ Держпраці у Харківській області Дорошин О. В. надав пояснення та зазначив, що вищевказані документи підприємства перевірялись ним відповідно до вимог Положення № 59.

18. У поясненнях від 11 січня 2018 року позивач також зазначив, що на підставі листа від 7 листопада 2017 року № 5943, який надійшов до ГУ Держпраці у Харківській області, ним ініційовано відкриття дисциплінарного провадження, стосовно осіб, які склали лист-погодження.

19. Також суди встановили, що на час підписання листа погодження від 2 листопада 2017 року № 13068/06-35/1158 ОСОБА_1 фактично виконував обов`язки начальника ГУ Держпраці у Харківській області відповідно до наказу ГУ Держпраці у Харківській області від 25 жовтня 2016 року № 11.-02/193.

ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

20. Харківський окружний адміністративний суд рішенням від 24 квітня 2018 року, яке залишено без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2018 року, позов у повному обсязі: визнав протиправним та скасувати наказ Голови Державної Чернеги Р. Т. № 3-кт від 23 січня 2018 року про застосування дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 у вигляді оголошеної догани за неналежне виконання посадових обов`язків.

21. Ухвалюючи такі рішення, суди виходили з відсутності у діянні позивача, що поставлено йому в провину, складу дисциплінарного проступку та, відповідно, підстав для притягнення його до дисциплінарної відповідальності.

ІV. Провадження в суді касаційної інстанції

22. Держпраці, вважаючи судові рішення судів першої й апеляційної інстанції ухваленими з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, подала касаційну скаргу.

23. У касаційній скарзі автор просить скасувати оскаржувані судові рішення й ухвалити рішення про відмову в позові.

24. Верховний Суд ухвалою від 19 вересня 2018 року відкрив касаційне провадження та встановив десятиденний строк з дня отримання копії цієї ухвали для подання відзиву на касаційну скаргу.

25. Копію зазначеної ухвали направлено на адресу позивача, зазначену ним у позовній заяві, однак конверт із відповідним поштовим відправленням повернувся із відміткою установи поштового зв`язку «терміном зберігання». Поштове відправлення вважається врученим у силу частини одинадцятої статті 126 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України).

26. Неподання відзиву на касаційну скаргу не перешкоджає розгляду справи в суді касаційної інстанції.

V. Нормативне регулювання та оцінка Верховного Суду

27. Відповідно до частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

28. 8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України Цивільного процесуального кодексу України Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».

29. За правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

30. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.

31. Відповідно до частини першої статті 64 Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу» (надалі - Закон № 889-VIII) за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.

32. У силу вимог частини першої статті 65 Закону № 889-VIII підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

33. Згідно з частиною другою цієї ж статті дисциплінарними проступками є:

1) порушення Присяги державного службовця;

2) порушення правил етичної поведінки державних службовців;

3) вияв неповаги до держави, державних символів України, Українського народу;

4) дії, що шкодять авторитету державної служби;

5) невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень;

6) недотримання правил внутрішнього службового розпорядку;

7) перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення;

8) невиконання вимог щодо політичної неупередженості державного службовця;

9) використання повноважень в особистих (приватних) інтересах або в неправомірних особистих інтересах інших осіб;

10) подання під час вступу на державну службу недостовірної інформації про обставини, що перешкоджають реалізації права на державну службу, а також неподання необхідної інформації про такі обставини, що виникли під час проходження служби;

11) неповідомлення керівнику державної служби про виникнення відносин прямої підпорядкованості між державним службовцем та близькими особами у 15-денний строк з дня їх виникнення;

12) прогул державного службовця (у тому числі відсутність на службі більше трьох годин протягом робочого дня) без поважних причин;

13) поява державного службовця на службі в нетверезому стані, у стані наркотичного або токсичного сп`яніння;

14) прийняття державним службовцем необґрунтованого рішення, що спричинило порушення цілісності державного або комунального майна, незаконне їх використання або інше заподіяння шкоди державному чи комунальному майну, якщо такі дії не містять складу злочину або адміністративного правопорушення.

34. Відповідно до частини першої статті 66 Закону № 889-VIII до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення:

1) зауваження;

2) догана;

3) попередження про неповну службову відповідність;

4) звільнення з посади державної служби.

35. У разі допущення державним службовцем дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 4, 5, 12 та 15 частини другої статті 65 цього Закону, суб`єктом призначення або керівником державної служби такому державному службовцю може бути оголошено догану (частина третя цієї ж статті).

36. Частиною першою статті 67 Закону № 889-VIII обумовлено, що дисциплінарне стягнення має відповідати характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та ступеню вини державного службовця. Під час визначення виду дисциплінарного стягнення необхідно враховувати характер дисциплінарного проступку, обставини, за яких він був вчинений, настання тяжких наслідків, добровільне відшкодування заподіяної шкоди, попередню поведінку державного службовця та його ставлення до виконання посадових обов`язків.

37. Відповідно до частин першої, другої статті 72 Закону № 889-VIII з метою збору інформації про обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, для визначення дисциплінарною комісією ступеня вини, характеру і тяжкості цього дисциплінарного проступку Комісією, дисциплінарною комісією формується дисциплінарна справа.

Дисциплінарна справа повинна містити:

1) дату і місце її формування;

2) підстави для відкриття дисциплінарного провадження;

3) характеристику державного службовця, складену його безпосереднім керівником, та інші відомості, що характеризують державного службовця;

4) відомості щодо наявності чи відсутності дисциплінарних стягнень;

5) інформаційну довідку з викладенням обставин щодо вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку;

6) пояснення державного службовця щодо обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження;

7) пояснення безпосереднього керівника державного службовця з приводу обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження;

8) пояснення інших осіб, яким відомі обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження;

9) належним чином завірені копії документів і матеріалів, що підтверджують та/або спростовують факт вчинення дисциплінарного проступку;

10) відомості про причини і умови, що призвели до вчинення проступку, вжиті або запропоновані заходи для їх усунення чи обставини, на підставі яких з державного службовця знімають звинувачення;

11) висновок за результатами службового розслідування (у разі його проведення);

12) висновок про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності;

13) опис матеріалів, які містяться в дисциплінарній справі.

38. Згідно з частинами першою-другою статті 74 Закону № 889-VIII дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню тяжкості вчиненого проступку та вини державного службовця. Під час визначення виду стягнення необхідно враховувати характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, обставини, що пом`якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та його ставлення до служби.

Дисциплінарне стягнення може бути накладено тільки у разі встановлення факту вчинення дисциплінарного проступку та вини державного службовця. Вчинення державним службовцем діянь у стані крайньої потреби або необхідної оборони виключають можливість застосування дисциплінарного стягнення.

39. Отже, у контексті обставин цієї справи підставою для застосування дисциплінарного стягнення може бути вчинення особою дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами.

40. Ці обставини, як і характер дисциплінарного проступку, обставини, за яких він учинений, настання тяжких наслідків, добровільне відшкодування заподіяної шкоди, попередню поведінку державного службовця та його ставлення до виконання посадових обов`язків з`ясовуються під час службового розслідування та/або прийняття рішення про накладення дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження. Рішення суб`єкта призначення про накладення дисциплінарного стягнення має ґрунтуватись на матеріалах дисциплінарної справи, що відповідають вимогам частини другої статті 72 Закону № 889-VIII і бути належним чином обґрунтованим.

41. Адміністративний суд у силу вимог частини третьої статті 2 КАС України в порядку судового контролю за рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єктів владних повноважень повинен дослідити, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема, на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, обґрунтовано, розсудливо, з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення, пропорційно тощо.

42. Суб`єкт владних повноважень, своєю чергою, повинен довести суду правомірність свого рішення належними, допустимими та достатніми доказами, зокрема, матеріалами дисциплінарної справи тощо.

43. Стосовно правової оцінки правильності та обґрунтованості рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності, то така повинна фокусуватися насамперед на такому:

- чи прийнято рішення у межах повноважень, у порядку та спосіб, встановлені Конституцією та законами України;

- чи дійсно у діянні особи є склад дисциплінарного проступку;

- чи є встановлені законом підстави для застосування дисциплінарного стягнення;

- чи відповідає застосований вид стягнення вимогам закону.

44. Відповідно пункту 10 Положення про Головне управління Держпраці у Харківській області, затвердженого наказом Державної служби України з питань праці від 22 червня 2017 року № 75 начальник Управління Держпраці несе персональну відповідальність за виконання покладених на Управління Держпраці завдань і здійснення ним своїх повноважень.

45. За змістом пункту 11 цього ж Положення начальник Управління Держпраці, з-поміж іншого:

очолює Управління Держпраці, здійснює керівництво його діяльністю, представляє Управління Держпраці у відносинах з іншими органами, підприємствами, установами, організаціями;

здійснює керівництво Управлінням Держпраці, несе персональну відповідальність за організацію та результати його діяльності;

організовує та забезпечує виконання Управлінням Держпраці відповідно актів законодавства, наказів Міністерства соціальної політики України організаційно-розпорядчого характеру, доручень Міністра, наказів Державної служби України з питань праці, доручень Голови Державної служби України з питань праці;

здійснює добір кадрів в Управлінні Держпраці, формує кадровий резерв на відповідні посади;

організовує роботу з підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників;

здійснює інші повноваження відповідно до законодавства.

46. Як уже зазначено, підставою для висновку про наявність у діянні позивача ознак дисциплінарного проступку стало виявлення відділом геолого-маркшейдерських робіт управління гірничого нагляду Держпраці під час розгляду погодженого ОСОБА_1 проекту 21 порушення вимог Положення про порядок надання гірничих відводів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 січня 1995 року № 59. Це Положення встановлює порядок надання гірничих відводів (частини надр) користувачам на території України для розробки родовищ твердих, рідких та газоподібних корисних копалин, а також будівництва і експлуатації підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі на континентальному шельфі та у виключній (морській) економічній зоні.

47. Наявність відповідних порушень позивач підтримав під час дисциплінарного провадження та не спростовував під час судового розгляду, стверджуючи, що відповідний проект також підписано низкою посадових осіб ГУ Держпраці у Харківській області, сумніву щодо сумлінного виконання якими своїх обов`язків у позивача не виникло.

48. Таким чином, Верховний Суд вважає, що позивач допустив неналежне виконання службових обов`язків, а тому висновки відповідача про притягнення його до дисциплінарної відповідальності є правильними. Визначений вид стягнення - догана - є найменш суворим і в контексті цієї справи не підлягає оцінці на предмет співмірності з учиненим діянням.

VІ. Висновки по суті вимог касаційної скарги

49. Як суд першої інстанції, так і апеляційний суд, належним чином установивши фактичні обставини справи, допустили неправильне застосування норм матеріального права та дійшли помилкового висновку про недоведеність у діянні позивача складу дисциплінарного проступку, протиправність спірного наказу та наявність підстав для задоволення заявлених ОСОБА_1 позовних вимог.

50. Відповідно до частин першої, третьої статті 351 КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX, підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

51. За наведеного такого правового регулювання та обставин справи касаційну скаргу слід задовольнити, скасувати оскаржувані судові рішення й у порядку статті 351 КАС України ухвалити у справі нове рішення про відмову в позові.

Керуючись пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15 січня 2020 року № 460-IX, статтями 260, 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Державної служби України з питань праці задовольнити.

2. Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 10 липня 2018 року у справі № 820/612/18 скасувати.

3. Ухвалити у справі № 820/612/18 нове рішення.

4. Відмовити у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 до Державної служби України з питань праці, третя особа - Голова Державної служби України з питань праці Чернега Роман Тарасович, про визнання протиправним та скасування наказу.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

Головуючий М. І. Смокович

Судді Н. А. Данилевич

Н. В. Шевцова