Історія справи

Ухвала КАС ВП від 12.06.2019 року у справі №826/12293/15

ПОСТАНОВА

Іменем України

19 вересня 2019 року

м. Київ

справа №826/12293/15

адміністративне провадження №К/9901/14529/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Рибачука А. І.,

суддів: Бучик А. Ю., Тацій Л. В.,

розглянувши у порядку попереднього розгляд у касаційній інстанції адміністративну справу № 826/12293/15

за позовом Державного територіально-галузевого об'єднання "Південно-Західна залізниця" (далі - Південно-Західна залізниця) до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра) про зобов'язання вчинити дії, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Південно-Західної залізниці

на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.12.2015, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Аблова Є. В., суддів Погрібніченка І. М., Шулежка В. П. та

ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 22.03.2016, постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді Мацедонської В. Е., суддів Грищенко Т. М., Лічевецького І. О., -

ВСТАНОВИВ:

І. РУХ СПРАВИ

1.16.06.2015 Південно-Західна залізниця звернулась до суду з позовом, в якому просила:

зобов'язати Держгеонадра видати наказ про поновлення дії спеціального дозволу від 24.03.1999 №1794 на видобування піску Славутського родовища (ділянка №6,9,10) та здійснити відповідний запис в реєстрі документів дозвільного характеру про відновлення дії спеціального дозволу;

зобов'язати Держгеонадра видати наказ про поновлення дії спеціального дозволу від 24.03.1999 №1797 на видобування піску Сільцівського родовища (ділянка №№1,7) та здійснити відповідний запис в реєстрі документів дозвільного характеру про відновлення дії спеціального дозволу;

зобов'язати Держгеонадра утриматись від вчинення дій, що порушують права або створюють небезпеку порушення прав Південно-Західної залізниці.

Позов обґрунтовано тим, що відповідачем безпідставно та неправомірно анульовано спеціальні дозволи від 24.03.1999 №1794 та №1797 на видобування піску Славутського родовища (ділянка №6,9,10) та Сільцівського родовища (ділянка №1,7) та, крім того, порушено порядок повідомлення про прийняте рішення щодо анулювання вказаних дозвільних документів.

2. Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 22.12.2015, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від
22.03.2016, відмовив у задоволенні позовних вимог.

3.15.04.2016 Південно-Західна залізниця звернулась до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від
22.12.2015 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від
22.03.2016, ухвалити нове рішення - про задоволення позовних вимог.

4. Вищий адміністративний суд України ухвалою від 20.04.2016 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.

5.12.05.2016 від відповідача до суду касаційної інстанції надійшли заперечення на зазначену касаційну скаргу, в яких Держгеонадра просить залишити останню без задоволення, а оспорювані позивачем судові рішення - без змін.

6.15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від
03.10.2017 "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.

7. Пунктом 4 частини першої розділу VII Перехідних положень КАС України передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

8. Провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи (частина 3 статті 3 КАС України).

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9. Суди встановили, що Південно-Західній залізниці видано спеціальні дозволи на користування надрами від 24.03.1999 №1797 та №1794. Термін дії вказаних дозволів становить 20 років, а саме до 24.03.2019.

На підставі плану Державної організації "Кіровська територіальна інспекція державного геологічного контролю за веденням робіт по геологічному вивченню та використанню надр" (далі - ДО "Кіровська ТІДГК", ТІДГК відповідно) з перевірок надрокористувачів щодо виконання ними умов спеціальних дозволів на користування надрами на ІІІ квартал 2011 року та наказу ДО "Кіровська ТІДГК" від 12.09.2011 № 123 Північною ТІДГК була проведена планова перевірка позивача.

Комісією ДО "Кіровська ТІДГК" у складі провідного державного інспектора Міщенка Р. В., державного інспектора І категорії Кушеєва О. В., у присутності начальника кар'єра Бацана А. В. 14.09.2011 здійснено планову перевірку дотримання встановленого порядку, норм і правил ведення робіт, пов'язаних з геологічним вивченням та використанням надр (спеціальні дозволи на користування надрами від
24.03.1999 № 1794 та № 1797).

За наслідками планової перевірки ДО "Кіровська ТІДГК" складено акт перевірки від
14.09.2011 №261, в якому зафіксовано такі порушення щодо використання спеціального дозволу від 24.03.1999 №1794:

не проводиться щорічний радіаційний контроль за породами в кар'єрі на відповідність вимогам НРБУ-97;

відсутнє геологічне обслуговування гірничих робіт;

на підприємстві відсутня Книга обліку списаних запасів, відсутні акти на списання запасів корисних копалин, відсутній акт гірничого відводу, не переоформлений спеціальний дозвіл на користування надрами від 24.03.1999 № 1794 у зв'язку із зміною назви та місцезнаходження надрокористувача.

Також, перевіркою встановлені та зафіксовані в акті перевірки порушення щодо використання спеціального дозволу від 24.03.1999 № 1797:

не проводиться щорічний радіаційний контроль за породами в кар'єрі на відповідність вимогам НРБУ-97;

відсутнє геологічне обслуговування гірничих робіт;

на підприємстві відсутня Книга обліку списаних запасів, відсутні акти на списання запасів корисних копалин, відсутній акт гірничого відводу, не переоформлений спеціальний дозвіл на користування надрами від 24.03.1999 № 1797 у зв'язку із зміною назви та місцезнаходження надрокористувача.

У зв'язку з виявленими порушеннями на підставі пункту 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 року №615 (далі - Порядок № 615), відповідачем запропоновано винести на розгляд комісії питань надрокористування питання щодо зупинення дії спеціальних дозволів, шляхом оформлення подань від 28.09.2011 №1177 та від 28.09.2011 № 1178 щодо зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами від 24.03.1999 №1794 та №1797 відповідно.

Листом від 31.10.2011 № 5453/01/14-11 Держгеонадра повідомило Київський завод залізобетонних конструкцій Південно-Західної залізниці, що дію спеціальний дозволів на користування надрами від 24.03.1999 № 1794, № 1797 зупинено наказом Держгеонадр від 25.10.2011 № 133.

Судами встановлено, що позивачу зупинено дію спеціальних дозволів на користування надрами від 24.03.1999 №1797 та №1794 та надано строк 21 календарний день для усунення порушень статей 17 19 24 46 53 Кодексу України про надра (далі - Кодекс про надра).

Згодом, листом від 12.03.2012 № 2123/010/14-12 відповідач повідомив Київський завод залізобетонних конструкцій Південно-Західної залізниці, що наказом Держгеонадр від 20.02.2012 № 51 власнику спеціальних дозволів на користування надрами від 24.03.1999 № 1794,1797 продовжено термін до 01.05.2012 для усунення порушень, які призвели до зупинення дії вищезазначених спеціальних дозволів.

До того ж судами встановлено, що згідно із актом перевірки від 08.06.2012 №141 позивачем частково усунуті порушення, визначені в акті перевірки від 14.09.2011 №261, проте зазначено, що на підтвердження усунення порушення щодо відсутності акта гірничого відводу позивачем не представлено матеріалів, які свідчать про усунення порушення.

Листом від 02.07.2012 №5975/01/14-12 позивача повідомлено, що спеціальні дозволи на користування надрами від 24.03.1999 №1797 та №1794 на видобування піску анульовано наказом Держгеонадра від 26.06.2012 №299 у зв'язку з невжиттям заходів для усунення причин зупинення дії дозволу в установлений строк.

Окрім цього, судами встановлено, що вищезазначені повідомлення були направлені на юридичну адресу відокремленого підрозділу Південно-західної залізниці - Київському заводу залізобетонних конструкцій Південно-Західної залізниці та отримані останнім відповідно до наявних в матеріалах справи рекомендованих повідомлень про вручення поштового відправлення.

Також суди встановили, що переоформлені спеціальні дозволи на користування надрами від 24.03.1999 №1794 та №1797 на надрокористувача Південно-Західна залізниця видані 07.05.2012 Держгеонадра.

ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

10. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції виходив із того, що відсутні правові підстави відповідно до вимог Кодексу про надра, Порядку № 615 (в редакції, що була чинною на час спірних правовідносин) для поновлення дії спеціальних дозволів від 24.03.1999 №1794 та №1797, які анульовані наказом Держгеонадра від
26.06.2012 №299, у зв'язку із неусуненням позивачем порушень вимог законодавству у сфері використання спеціальних дозволів на користування надрами, а також, враховуючи, що позивачем в даній справі не оскаржуються дії відповідача щодо зупинення або анулювання дозволів.

IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

11. Касаційна скарга мотивована, зокрема, тим, що у відповідача не було законних підстав для анулювання виданих Південно-Західній залізниці спеціальних дозволів на користування надрами від 24.03.1999 № 1794 та № 1797 без звернення до суду.

При цьому, позивачем частково усувались недоліки, зазначені в акті перевірки.

12. У запереченнях на касаційну скаргу відповідач вказав на те, що пунктом 23 Порядку № 615 передбачено, що право користування надрами припиняється органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням органів державного гірничого та санітарно-епідеміологічного нагляду, державного геологічного і екологічного контролю, органів місцевого самоврядування, органів державної податкової служби у разі, зокрема, невжиття надрокористувачем заходів для усунення причин зупинення дії дозволу в установлений строк. А позивач не позбавлений права, в разі усунення всіх порушень, встановлених відповідачем, звернутись до останнього з вимогою про поновлення спірних спеціальних дозволів.

При цьому, станом на час розгляду справи в судах першої та апеляційної інстанцій позивачем не були усунуті зазначені вище порушення.

V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

13. Верховний Суд заслухав у попередньому судовому засіданні доповідь судді- доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення судом касаційної інстанції, та, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а оскаржуваних постанови та ухвали судів першої та апеляційної інстанцій - без змін, з наступних мотивів та передбачених законом підстав.

14. Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

15. Спірні правовідносини, що склались між сторонами регулюються Конституцією України, Кодексом про надра, завданням якого є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.

16. Надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування (частина перша статті 4 Кодексу про надра).

17. Відповідно до частини першої статті 13 Кодексу про надра користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземні юридичні особи та громадяни.

18. Згідно зі статтею14 наведеного Кодексу надра надаються у користування, зокрема, для видобування корисних копалин.

19. Частиною першою статті 19 Кодексу про надра визначено, що надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.

20. Згідно зі статтею 16 Кодексу про надра спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.

21. Станом на дату отримання позивачем спеціального дозволу на користування надрами таким органом був Державний комітет природних ресурсів України, який діяв на підставі Положення, затвердженого Указом Президента України від
10.02.2004 №177/2004 (чинного на час виникнення спірних правовідносин).

22. На час виникнення спірних відносин, відповідні повноваження передано Держгеондра, яка діє на підставі Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого Указом Президента України від 06.04.2011 №391/2011.

23. В силу вимог частини першої статті 25 Кодексу про надра права користувачів надр охороняються законом і можуть бути обмежені лише у випадках, передбачених законодавством України.

24. Згідно із частинами першою - третьою статті 26 Кодексу про надра право користування надрами припиняється у разі:

1) якщо відпала потреба у користуванні надрами;

2) закінчення встановленого строку користування надрами;

3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування;

4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров'я населення;

5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр;

6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами;

7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр.

Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктами 4,5,6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.

Законодавством України можуть бути передбачені й інші випадки припинення права користування надрами.

25. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що користування надрами припиняється у судовому порядку лише у випадках, передбачених пунктами 4,5,6 частини першої статті 26 Кодексу про надра та за умови незгоди користувачів. У випадку наявності інших випадків припинення права користування надрами, передбачених законодавством України, припинення користування надрами у судовому порядку не передбачене.

26. Поряд з цим Кабінет Міністрів України на виконання частини другої статті 16 Кодексу про надра постановою від 30.05.2011 №615 "Про затвердження Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами" затвердив Порядок № 615, який регулює питання надання спеціальних дозволів на користування надрами у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін.

27. Так, пунктами 1,5 частини першої пункту 22 Порядку № 615 передбачено, що дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням органів державного гірничого та санітарно-епідеміологічного нагляду, державного геологічного і екологічного контролю, органів місцевого самоврядування, органів державної податкової служби у разі: порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр; порушення надрокористувачем вимог законодавства у сфері надрокористування та охорони навколишнього природного середовища.

28. Поряд з цим, частиною п'ятою пункту 22 наведеного Порядку встановлено, що дія дозволу поновлюється органом з питань надання дозволу після усунення надрокористувачем причин, що призвели до зупинення його дії, і сплати сум фінансових санкцій, застосованих у зв'язку із зупиненням дії дозволу.

29. Згідно із пунктом 9 частини першої пункту 23 Порядку № 615 право користування надрами припиняється органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням органів державного гірничого та санітарно-епідеміологічного нагляду, державного геологічного і екологічного контролю, органів місцевого самоврядування, органів державної податкової служби у разі, зокрема, невжиття надрокористувачем заходів для усунення причин зупинення дії дозволу в установлений строк.

30. Припинення права користування надрами здійснюється шляхом прийняття Держгеонадрами наказу про анулювання дозволу (частина друга пункту 23 Порядку № 615).

31. Таким чином, право користування надрами припиняється шляхом прийняття Держгеонадрами наказу про анулювання дозволу у випадку невжиття надрокористувачем заходів для усунення причин зупинення дії дозволу в установлений строк.

32. Отже, у Порядку № 615 можуть мати місце додаткові підстави для припинення користування надрами, оскільки це передбачено частиною третьою статті 26 Кодексу про надра, але не може бути змінено правило, відповідно до якого у разі незгоди користувачів з припиненням права на користування надрами воно може припинятися лише у судовому порядку.

33. Верховний Суд України вже неодноразово висловлював правову позицію при розгляді справ цієї категорії. Так, у постановах від 27.10.2015 (справа № 21-4873а15) він указував, що підзаконний нормативний акт, який встановлює додаткові підстави для припинення користування надрами, не може змінювати правило, відповідно до якого у разі незгоди користувачів з припиненням права на користування надрами за неналежне користування ними припинення такого права здійснюється у судовому порядку.

34. Аналогічна позиція вказана і в постановах Верховного Суду від 10.05.2018 у справі № 802/4846/13-а та від 18.09.2018 у справі № 811/3829/13-а.

35. У справі, яка розглядається суди встановили, що позивачем не були усунуті всі порушення у визначений термін (до 01.05.2012), у зв'язку із чим наказом Держгеонадра від 26.06.2012 №299 анульовано спеціальні дозволи на користування надрами від 24.03.1999 №1797 та №1794, у зв'язку з невжиттям надрокористувачем заходів для усунення причин зупинення дії дозволу в установлений строк, про що було повідомлено позивача. Зазначені акти індивідуальної дії не були оскаржені позивачем в судовому порядку.

36. Разом з тим, у справі, яка розглядається позивач 16.06.2015 звернувся до суду з позовом про зобов'язання відповідача видати наказ про поновлення дії спеціальних дозволів від 24.03.1999 №1794 та № 1797 та здійснити відповідні записи в реєстрі документів дозвільного характеру про відновлення дії спеціальних дозволів.

37. При цьому, колегія суддів зазначає, що можливість поновлення дії спеціального дозволу після усунення надрокористувачем причин, що призвели до зупинення його дії, передбачено пунктом 22 Порядку № 615.

38. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про відсутність правових підстав для поновлення позивачу спеціальних дозволів у спосіб захисту, який він обрав, а відтак рішення судів попередніх інстанцій про відмову у задоволенні позовних вимог гуртуються на правильному розумінні закону.

39. Оцінюючи наведені сторонами аргументи, Верховний Суд виходить з такого, що всі аргументи скаржника, наведені в касаційній скарзі, були ретельно перевірені та проаналізовані судами першої та апеляційної інстанцій, та їм була надана належна правова оцінка. Жодних нових аргументів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права, у касаційній скарзі не зазначено.

40. Як зазначено у частині 4 статті 328 КАС України, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального чи порушення норм процесуального права.

41. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судами попередніх інстанцій оспорюваних рішень і погоджується з їх висновками у справі, якими доводи позивача відхилено.

42. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державного територіально-галузевого об'єднання "Південно-Західна залізниця" залишити без задоволення.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.12.2015 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 22.03.2016 у справі №826/12293/15 - залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.........................................

А. І. Рибачук

А. Ю. Бучик

Л. В. Тацій,

Судді Верховного Суду