Історія справи

Ухвала КАС ВП від 22.04.2018 року у справі №823/1541/16

ПОСТАНОВА

Іменем України

20 квітня 2018 року

Київ

справа №823/1541/16

адміністративне провадження №К/9901/20728/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Шарапи В.М.,

суддів: Бевзенка В.М., Данилевич Н.А.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Черкаській області на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 08.11.2016 у складі судді Рідзеля О.А. та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 24.01.2017 у складі колегії суддів: Твердохліб В.А. (головуючий), Костюк Л.О., Троян Н.М., у справі №823/1541/16 за позовом ОСОБА_4 до Головного управління Національної поліції в Черкаській області, атестаційної комісії №4 Головного управління Національної поліції в Черкаській області про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування рішення,

ОПИСОВА ЧАСТИНА

Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:

1. ОСОБА_4 (надалі - ОСОБА_4.) звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції України в Черкаській області (надалі - ГУНП в Черкаській області), атестаційної комісії №4 Головного управління Національної комісії в Черкаській області (надалі - атестаційна комісія), в якому просив:

1.1. визнати протиправними дії ГУНП в Черкаській області щодо включення ОСОБА_4 до списку поліцейських, які підлягають атестуванню, що складений на підставі пункту 6 підпункту 1 наказу ГУНП в Черкаській області від 12.02.2016 №222 "Про організацію проведення атестування поліцейських Головного управління Національної поліції України в Черкаській області";

1.2. визнати протиправним та скасувати висновок атестаційної комісії, оформлений протокольним рішенням від 21.09.2016 ОП №15.00036467.0034784, в якому зазначено в розділі IV "Результати атестування (висновок атестаційної комісії)" атестаційного листа: "4 - займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність", прийнятий стосовно ОСОБА_4

2. Позовні вимоги мотивовані тим, що оспорювані дії відповідача 1 є протиправними, були спрямовані на створення незаконних підстав для обов'язкового проведення атестування позивача, вчинені з грубим порушенням законодавства, через порушення порядку проведення атестування. Висновок атестаційної комісії "займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність" позивач вважає протиправним, необґрунтованим, таким, що не базується на перевірених і встановлених фактах, а відтак підлягає скасуванню.

3. Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 08.11.2016, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 24.01.2017, адміністративний позов задоволено повністю.

3.1. Визнано протиправними дії ГУНП в Черкаській області щодо включення ОСОБА_4 до списку поліцейських, які підлягають атестуванню, що складений на підставі пункту 6 підпункту 1 наказу ГУНП в Черкаській області від 12.02.2016 №222 "Про організацію проведення атестування поліцейських Головного управління Національної поліції України в Черкаській області";

3.2. Визнано протиправним та скасовано рішення атестаційної комісії, прийняте стосовно ОСОБА_4, оформлене протоколом від 21.09.2016 ОП №15.00036467.0034784, яким зазначено в розділі IV "Результати атестування (висновок атестаційної комісії)" атестаційного листа, а саме: "4 - займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність".

4. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:

4.1. Наказом ГУНП в Черкаській області від 07.11.2015 №1 о/с ОСОБА_4 призначено на посаду заступника начальника відділення поліції в річковому порту Черкаси Черкаського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Черкаській області.

4.2. Наказом ГУНП в Черкаській області від 20.05.2016 №72 о/с капітана поліції ОСОБА_4 призначено заступником начальника Уманського районного відділення поліції Уманського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Черкаській області.

4.3. Наказом ГУНП в Черкаській області від 10.06.2016 №85 о/с на капітана поліції ОСОБА_4 покладено тимчасове виконання обов'язків начальника Уманського районного відділення поліції Уманського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Черкаській області.

4.4. Наказом ГУНП в Черкаській області від 12.02.2016 №222 "Про організацію проведення атестування поліцейських Головного управління Національної поліції у Черкаській області", відповідно до статті 57 Закону України "Про Національну поліцію" та Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, що затверджена наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17.11.2015 №1465, з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри при призначенні на вищу посаду, переміщення на нижчу, звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, вирішено провести атестування поліцейських ГУНП в Черкаській області та підпорядкованих підрозділів.

4.5. Наказом ГУНП в Черкаській області від 24.05.2016 №895 "Про оголошення персонального складу атестаційної комісії для проведення атестування поліцейських (група 2) Головного управління Національної поліції у Черкаській області" оголошено персональний склад атестаційної комісії №4 ГУНП в Черкаській області, яка проводила атестацію стосовно ОСОБА_4

5. 21.09.2016 рішенням атестаційної комісії, що оформлене протоколом ОП №15.00036467.0034784, за результатами розгляду матеріалів, проведеної співбесіди та обговорення, атестаційною комісією прийнято рішення (за - 3, проти - 1), що ОСОБА_4 займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:

6. Відповідачем 1 - ГУНП в Черкаській області, подано касаційну скаргу на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 08.11.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 24.01.2017, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати і прийняте нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.

7. Аргументи скаржника полягають у тому, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовано норми матеріального права, а саме, частини 2 статті 57 Закону України "Про Національну поліцію". Скаржник наголошує, що наведена норма повинна застосовуватись у взаємозв'язку з частиною 4 цієї статті, яка наділяє керівника поліції повноваженнями приймати рішення з питань проведення атестування поліцейських. Крім того, атестування позивача проводилось з підстав та з метою, зазначених у частині 1 статті 57 Закону України "Про Національну поліцію". На думку скаржника, Інструкцією про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженою наказом Міністерства внутрішніх справ від 17.11.2015 №1465, передбачено наявність в атестаційної комісії повноважень проводити атестування та приймати рішення за наслідками його проведення на підставі всебічного розгляду зібраних матеріалів та проведення співбесіди з поліцейським, що і було зроблено у випадку з позивачем. Також, скаржник вважає, що на спірні правовідносини не поширюються норми Закону України "Про професійний розвиток працівників".

8. Позивач - ОСОБА_4, подав заперечення на касаційну скаргу, в яких просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

9. На обґрунтування заперечень, позивач зазначає, що оскаржувані судові рішення судів попередніх інстанцій постановлені на основі правильного застосування норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права і підстави для їх скасування, визначені Кодексом адміністративного судочинства України, відсутні.

МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА

Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:

10. Конституція України:

"Стаття 19. <…> Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України".

"Стаття 43. <…> Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення <…>".

11. Закон України "Про Національну поліцію" від 02.07.2015 №580-VIII, який

набрав чинності 07.11.2015, надалі - Закон №580-VIII):

Стаття 57. Атестування поліцейських

"1. Атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

2. Атестування поліцейських проводиться:

1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу;

2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність;

3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

3. Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.

4. Рішення про проведення атестування приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами.

5. Порядок проведення атестування поліцейських затверджується Міністром внутрішніх справ України".

Стаття 58. Безстроковість призначення на посаду поліцейського

"1. Призначення на посаду поліцейського здійснюється безстроково (до виходу на пенсію або у відставку), за умови успішного виконання службових обов'язків.

2. Строкове призначення здійснюється в разі заміщення посади поліцейського на період відсутності особи, за якою відповідно до закону зберігається посада поліцейського, та посад, призначенню на які передує укладення контракту".

Стаття 59. Служба в поліції

"1. Служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень.

…3. Рішення з питань проходження служби оформлюються письмовими наказами по особовому складу на підставі відповідних документів, перелік та форма яких установлюються Міністерством внутрішніх справ України.

4. Видавати накази по особовому складу можуть керівники органів, підрозділів, закладів та установ поліції відповідно до повноважень, визначених законом та іншими нормативно-правовими актами, та номенклатурою посад, затвердженою Міністерством внутрішніх справ України".

Стаття 77. Звільнення зі служби в поліції

"1. Поліцейський звільняється зі служби в поліції, а служба в поліції припиняється:

<…> 5) через службову невідповідність <…>".

Розділ XI

Прикінцеві та перехідні положення

"9. Працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції".

12. Інструкція про порядок проведення атестування поліцейських, затверджена Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17.11.2015 №1465, що зареєстрований в Міністерстві юстиції України 18.11.2015 року за №1445/27890 (надалі - Інструкція №1465):

І. Загальні положення

"…3. Атестування поліцейських проводиться:

1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу;

2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність;

3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

4. Рішення про проведення атестування та про строки, у які проводиться атестування, приймає Голова Національної поліції України, керівники органів поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими актами законодавства України призначаються на посади їх наказами.

5. Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками".

ІІ. Атестаційні комісії

"2. У Національній поліції України створюються такі атестаційні комісії:

...2) атестаційні комісії органів поліції, персональний склад яких затверджується наказом керівника відповідного органу за погодженням із Національною поліцією України.

До повноважень атестаційної комісії органу поліції належить проведення атестування поліцейських відповідних органів поліції".

ІV. Порядок організації, підготовки, проведення атестування

"11. Атестаційна комісія при прийнятті рішення розглядає атестаційний лист та інші матеріали, які були зібрані на поліцейського, який проходить атестування.

12. За рішенням атестаційної комісії поліцейські, які проходять атестування, проходять співбесіду з відповідною атестаційною комісією.

Якщо поліцейський, який атестується, не з'явився на співбесіду з атестаційною комісією, то комісія приймає рішення без проведення співбесіди, про що робиться відповідний запис у протоколі засідання атестаційної комісії.

Атестаційна комісія за підписом голови має право робити відповідно до законодавства запити про надання необхідних матеріалів і документів, що стосуються службової діяльності поліцейського, який атестується.

…15. Атестаційні комісії на підставі всебічного розгляду всіх матеріалів, які були зібрані на поліцейського, під час проведення атестування шляхом відкритого голосування приймають один з таких висновків:

1) займаній посаді відповідає;

2) займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду;

3) займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність;

4) займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

16. Атестаційні комісії при прийнятті рішень стосовно поліцейського повинні враховувати такі критерії:

1) повноту виконання функціональних обов'язків (посадових інструкцій);

2) показники службової діяльності;

3) рівень теоретичних знань та професійних якостей;

4) оцінки з професійної і фізичної підготовки;

5) наявність заохочень;

6) наявність дисциплінарних стягнень;

7) результати тестування;

8) результати тестування на поліграфі (у разі проходження).

…20. Усі рішення атестаційної комісії оформлюються протоколом. У протоколі зазначаються дата і місце прийняття рішення, склад комісії, питання, що розглядалися, та прийняте рішення.

21. У протоколі за результатами атестування серед іншого зазначається один із висновків, зазначених у пункті 15 цього розділу.

…24. За результатами атестування висновки, зазначені в протоколі атестаційної комісії, заносяться до атестаційного листа, який підписується головою та секретарем комісії та в місячний строк направляється до керівника, якому надано право на призначення поліцейського на посаду та звільнення з посади або зі служби в поліції.

…28. Керівники органів поліції, яким надано право призначення поліцейського на посаду та звільнення з посади або зі служби в поліції, зобов'язані через 15 календарних днів з дня підписання атестаційного листа з висновками, визначеними підпунктом 3 або 4 пункту 15 цього розділу, забезпечити його виконання шляхом видання відповідного наказу".

Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:

13. Як встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_4, після набрання чинності Законом №580-VIII, був прийнятий на службу в поліцію відповідно до пункту 9 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" даного Закону. Отже, виходячи з положень статті 58 Закону №580-VIII, позивач вважався таким, що призначений на посаду поліцейського безстроково і міг бути звільнений виключно з підстав, визначених цим Законом.

14. Передумовою для застосування підстави для звільнення поліцейського зі служби, вказаної у пункті 5 частини 1 статті 77 Закону №580-VIII, є встановлення його службової невідповідності у порядку та спосіб, передбачені цим Законом, у тому числі, за наслідками проведення атестування.

15. Атестування поліцейських проводиться з метою та за наявності підстав, що визначені у статті 57 Закону №580-VII, а також у пункті 3 розділу І Інструкції №1465. Мета і підстави проведення атестування поліцейських не є тотожними поняттями, оскільки мета - це те, що необхідно досягнути за наслідками проведення атестування, а підстава - причина, достатній привід для його проведення.

16. Тому, посилання відповідача лише на мету проведення атестування поліцейських, визначену у частині 1 статті 57 Закону №580-VIII, як на підставу для його проведення, є необґрунтованим і свідчить про вихід останнього за межі наданих повноважень.

17. Наведений у частині 2 статті 57 Закону №580-VIII, а також у пункті 3 розділу І Інструкції №1465 перелік підстав для проведення атестування поліцейських є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає. Аналіз вказаних норм дає підстави для висновку, що атестуванню підлягають виключно ті поліцейські, які претендують на вищу посаду, щодо яких вирішується питання про переведення їх на нижчу посаду, або питання щодо звільнення через службову невідповідність.

18. При цьому, кожна із зазначених у частині 2 статті 57 Закону №580-VIII підстав проведення атестування повинна також бути пов'язана з певними передумовами. Зокрема, атестування, яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, має бути зумовлене існуванням реальних причин вважати, що поліцейським допущені відповідні порушення.

19. Атестування поліцейського після прийняття його на службу в поліцію, окремо від до вирішення питань, перелічених у частині 2 статті 57 Закону №580-VIII (призначення на вищу посаду, переведення на нижчу посаду, звільнення через службову невідповідність) не відповідає меті та завданням атестування поліцейських і суперечить вимогам Закону №580-VIII.

20. Передбачені частиною 4 статті 57 Закону №580-VIII повноваження керівника поліції та/або керівників органів (закладів, установ) поліції приймати рішення про проведення атестування поліцейських теж можуть реалізовуватись останніми виключно з підстав і з метою, визначених частинами 1-2 статті 57 Закону №580-VIII.

21. Норми пункту 9 Розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №580-VIII також не закріплювали можливості проведення атестування в якості вимоги для прийняття на службу в поліцію працівників міліції, які виявили таке бажання.

22. Тому, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність у відповідача 1 повноважень щодо проведення атестування позивача.

23. Вирішуючи даний спір суди першої та апеляційної інстанцій, на основі досліджених під час судового розгляду справи доказів, з'ясували, що за час служби на займаній посаді позивач зарекомендував себе професійним, кваліфікованим, відповідальним фахівцем, ініціативний, принциповий, системно та об'єктивно підходить до аналізу і оцінки своєї роботи, до виконання службових обов'язків відноситься чесно та сумлінно, вміло орієнтується в оперативній обстановці. Атестаційний лист не містить негативної інформації стосовно позивача, оскільки безпосередній керівник останнього охарактеризував його виключно позитивно.

24. Разом з тим, зміст протоколу від 21.09.2016 ОП №15.00036467.0034784 не доводить, що рішення атестаційної комісії про службову невідповідність позивача приймалось на підставі повного та всебічного розгляду та дослідження всіх матеріалів, що були надані, і що за результатами розгляду цих матеріалів були встановлені обставини, які свідчать про невідповідність особи позивача критеріям, визначеним пунктом 16 Розділу ІV Інструкції №1465.

25. Що стосується результатів тестування позивача, то, як вбачається з атестаційного листа ОСОБА_4 (розділ ІІІ), за результатами тестування: за тестування загальних навичок останній набрав 21 бал із 60; професійне тестування - 30 балів із 60. Всього за результатами тестування позивач набрав 51 балів. Згідно положень Інструкції №1465 результати тестування обов'язково враховуються атестаційною комісією, однак, вони не мають вирішального значення та повинні оцінюватись разом з іншими матеріалами, що були подані до атестування. Проте, відповідачі не надали належних і допустимих доказів, які б підтверджували те, що вказана кількість балів свідчить про професійну невідповідність позивача та/або доказів наявності недоліків в роботі позивача.

26. Колегія суддів вважає, що на підставі встановлених фактичних обставин справи, суди попередніх інстанції дійшли вірних висновків про те, що рішення (висновок) атестаційної комісії не містить висновків щодо обставин, передбачених пунктом 16 розділу IV Інструкції №1465 та факту невідповідності позивача вимогам, що пред'являються до нього як до особи, яка перебуває на відповідній посаді, а тому, є необґрунтованим і таким, що підлягає скасуванню.

27. При цьому, формальне зазначення атестаційною комісією у висновку усіх необхідних складових, саме по собі, не може свідчити про обґрунтованість рішення, наявність законних підстав для його прийняття відносно позивача та дотримання атестаційною комісією вимог пункту 20 розділу IV Інструкції №1465.

28. Оскільки за приписами пункту 28 розділу ІV Інструкції №1465, атестаційний лист, у якому міститься висновок атестаційної комісії про невідповідність особи поліцейського займаній посаді, підлягає обов'язковому виконанню шляхом видання наказу про його звільнення з підстав, визначених пунктом 5 частини 1 статті 77 Закону №580-VIII, суди попередніх інстанцій на основі правильного застосування норм матеріального права, з дотриманням норм процесуального права, дійшли вірного висновку про необхідність скасування рішення атестаційної комісії.

29. В оскаржуваних судових рішеннях відсутні посилання судів попередніх інстанцій на норми Закону України "Про професійний розвиток працівників", тому аргументам скаржника з приводу безпідставності їх застосування до спірних правовідносин, судом касаційної інстанції оцінка не надається.

30. Згідно з частиною 1 статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. З урахуванням наведеного, касаційна скарга ГУНП в Черкаській області підлягає залишенню без задоволення, а оскаржувані постанова Черкаського окружного адміністративного суду від 08.11.2016 та ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 24.01.2017 - залишенню без змін.

РЕЗОЛЮТИВНА ЧАСТИНА:

31. Касаційну скаргу Головного управління Національної поліції України в Черкаській області залишити без задоволення.

32. Постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 08.11.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 24.01.2017 по справі №823/1541/16 за адміністративним позовом ОСОБА_4 до Головного управління Національної поліції України в Черкаській області, атестаційної комісії №4 Головного управління Національної комісії в Черкаській області про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування рішення залишити без змін.

33. Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

...........................

...........................

...........................

В.М. Шарапа

В.М. Бевзенко

Н.А. Данилевич,

Судді Верховного Суду