Історія справи

Ухвала КАС ВП від 20.02.2019 року у справі №465/245/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

20 лютого 2019 року

Київ

справа №465/245/17

адміністративне провадження №К/9901/21282/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Стрелець Т. Г.,

суддів - Білоуса О.В., Желтобрюх І.Л.,

розглянувши у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу №465/245/17

за позовом громадської організації «Розвиток Громади» до Управління транспорту Департаменту житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради про визнання відмови протиправною та скасування наказу, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Управління транспорту Департаменту житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради на постанову Франківського районного суду м. Львова від 03 лютого 2017 року (постановлену у складі: головуючого судді - Дзеньдзюри С.М.) та на ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2017 року (постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді - Кушнерика М.П., суддів: Качмара В.Я., Курильця А.Р.)

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У січні 2017 року громадська організація «Розвиток Громади» звернулася до суду з позовом, в якому просила

- визнати протиправною відмову Управління транспорту Департаменту житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради у включенні громадської організації «Розвиток Громади» до складу конкурсного комітету з визначення автомобільного перевізника на міському автобусному маршруті загального користування;

- скасувати наказ Управління транспорту Департаменту житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради №1 від 03 січня 2017 року «Про затвердження персонального складу конкурсного комітету з визначення автомобільних перевізників на міських автобусних маршрутах загального користування».

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржуваним наказом відповідач затвердив персональний склад конкурсного комітету у додатку №1, до якого увійшли 19 членів, серед яких є представники громадських організацій, в тому числі діяльність яких пов'язана із автомобільним транспортом. Однак відповідачем включено до складу конкурсного комітету представників громадських організацій, які представляють інтереси автомобільних перевізників та можуть впливати на прийняття рішень комітетом. Так, серед членів конкурсного комітету є Львівська громадська організація роботодавців автомобільного транспорту «Укравтотранс - Львів», засновниками якої, згідно відомостей з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань є публічне акціонерне товариство «Львівське автотранспортне підприємство - 14630». Також серед засновників є товариство з обмеженою відповідальністю «Міра і К», тобто товариства, які на даний момент здійснюють перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування. Крім цього, серед членів конкурсного комітету є громадська організація «Всеукраїнська асоціація автомобільних перевізників». Серед членів даної організації на її сайті вказано Львівське комунальне автотранспортне підприємство №1, публічне акціонерне товариство «Львівське автотранспортне підприємство 14630», товариство з обмеженою відповідальністю «Фіакр-Львів», товариство з обмеженою відповідальністю «Міра і К», тобто товариства, які на даний момент здійснюють перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування. Громадська організація «Розвиток Громади» здійснює громадський контроль за дотриманням законодавства у всіх сферах суспільного життя, зокрема у сфері пасажирських перевезень на громадському транспорті. Активісти даної громадської організації є зацікавленими в тому, щоб бути членами конкурсного комітету, щоб максимально прослідкувати за дотриманням законодавства під час проведення конкурсу та захистити права перевізників. 12 січня 2017 року Управління транспорту департаменту житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради надано письмову відмову щодо включення громадської організації «Розвиток Громади» до конкурсного комітету з визначення автомобільного перевізника на міському автобусному маршруті загального користування у зв'язку з тим, що надійшла велика кількість заявок від громадських організацій із залученням їхніх представників до складу конкурсного комітету, тому управління транспорту керувалося в першу чергу вимогами до претендентів та в порядку дати подачі документів громадських організацій, що не відповідає дійсності та суперечить чинному законодавству.

Короткий зміст рішення суду І інстанції

3. 03 лютого 2017 року Франківський районний суд м. Львова вирішив:

Позов задовольнити частково.

Визнати протиправною відмову Управління транспорту Департаменту житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради громадській організації «Розвиток Громади» у включення її до складу конкурсного комітету з визначення автомобільного перевізника на міському автобусному маршруті загального користування.

Скасувати наказ Управління транспорту департаменту житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради №1 від 03 січня 2017 року в частині включення до конкурсного комітету з визначення автомобільних перевізників на міських автобусних маршрутах загального користування в Дотатку №1 до наказу №1 від 03 січня 2017 року представника Львівської громадської організації роботодавців автомобільного транспорту «Укравтотранс - Львів» та представника громадської організації «Всеукраїнська асоціація автомобільних перевізників».

В решті наказ Управління транспорту департаменту житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради №1 від 03 січня 2017 року залишити без змін.

Вжиті заходи забезпечення позову ухвалою від 25 січня 2017 року скасувати.

4. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що на час винесення оскаржуваного наказу, перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування здійснювало 5 автомобільних перевізників: 1. Товариство з обмеженою відповідальністю «Міра і К»; 2. Товариство з обмеженою відповідальністю «Успіх БМ»; 3. Товариство з обмеженою відповідальністю «Фіакр-Львів»; 4. Публічне акціонерне товариство «Львівське автотранспортне підприємство 14630»; 5. Львівське комунальне автотранспортне підприємство №1. Також судом встановлено, що автомобільні перевізники ПАТ «Львівське автотранспортне підприємство - 14630» та ТзОВ «Міра і К» є співзасновниками Львівської організації роботодавців автомобільного транспорту «Укравтотранс - Львів», а автомобільні перевізники Львівське комунальне автотранспортне підприємство №1, ПАТ «Львівське автотранспортне підприємство 14630», ТзОВ «Фіакр-Львів», ТзОВ «Міра і К» є членами громадської організації «Всеукраїнська асоціація автомобільних перевізників». Таким чином, участь представників вищевказаних громадських організацій в складі конкурсного комітету визначення перевізника, виключає їх об'єктивне ставлення до інших претендентів на перевезення а також вплине на прийняття рішень комітетом.

Крім того, ні Законом України «Про автомобільний транспорт», ні Порядком чи будь-якими іншими нормативно-правовими документами не передбачено кількісний склад конкурсного комітету, а також кількості представників громадських організацій, які можуть брати участь в конкурсному комітеті по визначенню перевізника. В пункті 24 Порядку передбачено, що чисельність складу конкурсного комітету визначається організатором за поданням наведених у пункті 23 цього порядку органів та організацій. Із складу конкурсного комітету 50 відсотків - представники органів виконавчої влади та (або) органів місцевого самоврядування, решта - представники громадських організацій.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5. 31 травня 2017 року Львівський апеляційний адміністративний суд вирішив:

Апеляційну скаргу Управління транспорту Департаменту житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради - залишити без задоволення, а постанову Франківського районного суду м. Львова від 03 лютого 2017 року у справі №465/245/17 - без змін.

6. Апеляційний суд мотивував своє рішення тим, що судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права і підстав для його скасування не вбачається.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. 19 червня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Управління транспорту Департаменту житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради.

У касаційній скарзі скаржник просить скасувати постанову Франківського районного суду м. Львова від 03 лютого 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2017 року в частині задоволення позовних вимог. Прийняти нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог повністю.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 11 липня 2017 року відкрито касаційне провадження за скаргою Управління транспорту Департаменту житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради на постанову Франківського районного суду м. Львова від 03 лютого 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2017 року.

8. Громадська організація «Розвиток Громади» надала заперечення на касаційну скаргу, в якому просила залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

9. 13 лютого 2018 року вказана касаційна скарга надійшла до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах.

II. АРГУМЕНТИ СТОРІН

10. Доводи особи, яка подала касаційну скаргу (відповідач у справі):

Касаційна скарга обґрунтована тим, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій прийняті з порушенням норм матеріального та процесуального права, а тому підлягають скасуванню.

Управління транспорту Департаменту житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради зазначає, що провівши аналіз положень Господарського кодексу України, Закону України «Про організації роботодавців, їх об'єднання, права і гарантії їх діяльності» та Закону України «Про громадські об'єднання» слід дійти висновку, що громадська організація та організація роботодавців не може вважатись суб'єктом господарювання. Отже, посилання позивача на порушення вимог Закону України «Про автомобільний транспорт» та Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування включенням до конкурсного комітету з визначення автомобільних перевізників на міських автобусних маршрутах загального користування представників Львівської громадської організації роботодавців автомобільного транспорту «Укравтотранс-Львів» та громадської організації «Всеукраїнська асоціація автомобільних перевізників» не відповідає дійсності, оскільки вказані організації не є суб'єктами господарювання в розумінні Господарського кодексу України.

Визначення суб'єктного складу конкурсного комітету з визначення автомобільного перевізника на міських автобусних маршрутах загального користування віднесено до дискреційних повноважень виконавчого органу місцевого самоврядування.

11. Доводи, викладені у запереченні на касаційну скаргу (позивача у справі):

Громадська організація «Розвиток Громади» посилається на те, що постанова суду першої інстанції, залишена без змін ухвалою апеляційного суду, є законною, обґрунтованою та такою, що прийнята відповідно до норм чинного законодавства. Доводи касаційної скарги не спростовують викладених судом висновків.

IІI. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

12. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено що в оголошенні, розміщеному на офіційному сайті Львівської міської ради 28 вересня 2016 року, запрошувались громадські організації до складу конкурсного комітету з визначення автомобільного перевізника на міському автобусному маршруті загального користування. Також зазначались вимоги до претендентів та умови недопуску до складу конкурсного комітету. Крім цього, в оголошенні був зазначений кінцевий термін подання документів на конкурс до 16 год. 7 жовтня 2016 року.

13. Наказом управління транспорту департаменту житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради від 03 січня 2017 року №1 затверджено персональний склад конкурсного комітету з визначення автомобільних перевізників на міських автобусних маршрутах загального користування.

14. 12 січня 2017 року Управлінням транспорту Департаменту житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради було надіслано лист на адресу представника позивача, в якому повідомлялося про відмову у залученні громадської організація «Розвиток Громади» до складу конкурсного комітету з визначення автомобільного перевізника на міському автобусному маршруті загального користування. Відмова мотивована великою кількістю заявок від громадських організацій щодо залучення їх представників до складу конкурсного комітету управління транспорту. Відповідач керувався в першу чергу вимогами до претендентів зазначеними в оголошенні та в порядку дати подачі документів громадських організацій.

15. На час винесення оскаржуваного наказу, перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування здійснювало 5 автомобільних перевізників: ТзОВ «Міра і К»; ТзОВ «Успіх БМ»; ТзОВ «Фіакр-Львів»; ПАТ «Львівське автотранспортне підприємство 14630»; Львівське комунальне автотранспортне підприємство №1.

16. Між тим, автомобільні перевізники ПАТ «Львівське автотранспортне підприємство - 14630» та ТзОВ «Міра і К» є співзасновниками Львівської організації роботодавців автомобільного транспорту «Укравтотранс - Львів», а автомобільні перевізники Львівське комунальне автотранспортне підприємство №1, ПАТ «Львівське автотранспортне підприємство 14630», ТзОВ «Фіакр-Львів», ТзОВ «Міра і К» є членами громадської організації «Всеукраїнська асоціація автомобільних перевізників».

IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

17. Конституція України.

17.1. Частина друга статті 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

18. Кодекс адміністративного судочинства України (в редакції, чинній до 15.12.2017 року)

18.1. Частина друга статті 2. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

18.2. Частина третя статті 2. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

19. Закон України "Про автомобільний транспорт" від 05 квітня 2001 року №2344-III (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

19.1. Пункт 8 частини другої статті 5. Державне регулювання та контроль у сфері автомобільного транспорту спрямовані на створення рівних умов для роботи всіх суб'єктів господарювання, що здійснюють свою діяльність у сфері автомобільного транспорту, обмеження монополізму та розвиток конкуренції.

19.2. Частина дев'ята статті 44. Для підготовки та проведення конкурсу органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування утворюють конкурсний комітет, до складу якого входять представники відповідних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики з питань безпеки на наземному транспорті, та територіальних органів Національної поліції, а також громадських організацій у сфері автомобільного транспорту.

19.3. Частина десята статті 44. До конкурсного комітету не можуть входити представники суб'єктів господарювання - автомобільних перевізників, які є учасниками конкурсу або які діють на ринку перевезень пасажирів і можуть впливати на прийняття рішень комітету.

20. Порядок проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 03 грудня 2008 року №1081 (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

20.1. Абзац третій пункту 2. Конкурсний комітет - постійний або тимчасовий орган, утворений організатором для розгляду конкурсних пропозицій та прийняття рішення про визначення переможця конкурсу.

20.2. Пункт 5. Метою визначення автомобільного перевізника на конкурсних засадах є створення конкурентного середовища.

20.3. Пункт 23. До складу конкурсного комітету входять представники відповідних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, Укртрансбезпеки, Державтоінспекції та громадських організацій. При цьому кількість представників громадських організацій, діяльність яких пов'язана з автомобільним транспортом, повинна становити не менш як 50 відсотків загальної кількості представників громадських організацій.

До складу конкурсного комітету не можуть входити представники суб'єктів господарювання - автомобільних перевізників, які є перевізниками-претендентами або які провадять діяльність на ринку перевезень пасажирів, а також представляють інтереси окремих автомобільних перевізників.

20.4. Пункт 24. Чисельність складу конкурсного комітету визначається організатором за поданням наведених у пункті 23 цього Порядку органів та організацій.

Із складу конкурсного комітету 50 відсотків - представники органів виконавчої влади та (або) органів місцевого самоврядування, решта - представники громадських організацій.

20.5. Пункт 42. У разі участі в конкурсі двох або більше перевізників-претендентів конкурсний комітет визначає кращого з використанням бальної системи оцінки пропозицій перевізників-претендентів відповідно до цього Порядку та Закону України "Про автомобільний транспорт".

V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

21. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, згідно зі статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.

22. Аналізуючи вищенаведені положення законодавства та обставини справи, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про часткове задоволення позовних вимог.

23. Як правильно встановлено судами попередніх інстанцій, Львівська громадська організація роботодавців автомобільного транспорту «Укравтотранс-Львів», яка включена до складу конкурсного комітету, представляє інтереси двох автомобільних перевізників: ТзОВ «Міра і К» та ПАТ «ЛАП - 14630», оскільки такі є співзасновниками Львівської громадської організації роботодавців автомобільного транспорту «Укравтотранс-Львів». Автомобільні перевізники Львівське комунальне автотранспортне підприємство №1, ПАТ «Львівське автотранспортне підприємство 14630», ТзОВ «Фіакр-Львів», ТзОВ «Міра і К» є членами громадської організації «Всеукраїнська асоціація автомобільних перевізників».

24. Правові норми Закону України «Про автомобільний транспорт» та Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування норми спрямовані на те, щоб представники автомобільних перевізників, які є учасниками конкурсу або які діють на ринку перевезень пасажирів в той чи інший спосіб не могли впливати на прийняття рішень конкурсним комітетом.

25. Колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що участь представників вищевказаних громадських організацій в складі конкурсного комітету визначення перевізника, виключає їх об'єктивне ставлення до інших претендентів на перевезення, а також вплине на прийняття рішень конкурсним комітетом.

26. Посилання касатора на те, що Львівська громадська організація роботодавців автомобільного транспорту «Укравтотранс-Львів» та громадська організація «Всеукраїнська асоціація автомобільних перевізників» не є суб'єктами господарювання в розумінні Господарського кодексу України не впливають на правильність висновків судів попередніх інстанцій про те, що відповідачем неправомірно включено до складу конкурсного комітету представників громадських організацій, які представляють інтереси автомобільного перевізника та можуть впливати на прийняття рішень конкурсним комітетом.

27. Колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що чинним законодавством України не передбачено кількості представників громадських організацій, які можуть брати участь в конкурсному комітеті по визначенню перевізника. В пункті 24 Порядку визначено, що чисельність складу конкурсного комітету визначається організатором за поданням наведених у пункті 23 цього порядку органів та організацій. Із складу конкурсного комітету 50 відсотків - представники органів виконавчої влади та (або) органів місцевого самоврядування, решта - представники громадських організацій.

28. Заслуговує на увагу посилання судів на те, що визначення громадських організацій в порядку дати подачі документів та врахуванням додаткових вимог до претендентів, про які не було повідомлено в оголошені, виходять за межі повноважень управління транспорту та є протиправними. У розміщеному оголошенні не вказувалось інших критеріїв недопуску громадських організацій до складу конкурсного комітету, а також не зазначалось, що при визначенні громадської організації буде враховуватися дата подачі документів. Крім того, нормативно-правовими актами які регулюють питання включення до конкурсного комітету не передбачено критерії, за якими до складу конкурсного комітету включаються представники громадських організацій.

29. Згідно зі статтею 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

30. З урахуванням викладеного, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку, що судами першої та апеляційної інстанцій винесені законні і обґрунтовані рішення, постановлені з дотриманням норм матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну скаргу Управління транспорту Департаменту житлового господарства та інфраструктури Львівської міської ради - залишити без задоволення.

2. Постанову Франківського районного суду м. Львова від 03 лютого 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2017 року у справі №465/245/17- залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Т. Г. Стрелець

Судді О. В. Білоус

І. Л. Желтобрюх