Історія справи

Ухвала КАС ВП від 20.09.2018 року у справі №808/3575/17

ПОСТАНОВА

Іменем України

17 січня 2019 року

Київ

справа № 808/3575/17

провадження № К/9901/59745/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Бевзенка В.М., Данилевич Н.А.,

розглянув у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції справу

за позовом Степненської сільської ради Запорізького району Запорізької області до Запорізької обласної державної адміністрації, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог - Наталівської сільської ради Запорізького району Запорізької області, Центральної виборчої комісії про визнання протиправним та скасування рішення, визнання неправомірними дій та зобов'язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Степненської сільської ради Запорізького району Запорізької області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду, ухвалене 13 березня 2018 року у складі колегії суддів: головуючого судді: Лазаренка М.С., суддів: Калашник Ю.В., Прасова О.О., та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду, прийняту 12 липня 2018 року у складі колегії суддів: головуючого судді: Дурасової Ю.В., суддів: Божко Л.А., Лукманової О.М.,

І. Суть спору:

1. У листопаді 2017 року Степненська сільська рада Запорізького району Запорізької області (далі також - позивач) звернулася до суду з позовом до Запорізької обласної державної адміністрації (далі - відповідач, Запорізька ОДА), за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог - Наталівської сільської ради Запорізького району Запорізької області, Центральної виборчої комісії, у якому, просила:

1.1. визнати протиправним та скасувати рішення Запорізької ОДА, оформлене листом заступника голови - керівника апарату Запорізької ОДА від 18 травня 2017 №03576/08-38, про повернення на доопрацювання проекту рішення «Про добровільне об'єднання територіальних громад», схваленого рішенням Степненської сільської ради Запорізького району Запорізької області від 22 березня 2017 року №1 та проекту рішення «Про добровільне об'єднання територіальних громад», схваленого рішенням Наталівської сільської ради Запорізького району Запорізької області від 22 березня 2017 року №01 (разом з іншими матеріалами), якими передбачено створення Степненської сільської територіальної громади Запорізького району Запорізької області з адміністративним центром у селі Степне;

1.2. визнати неправомірними дії Запорізької ОДА щодо повернення на доопрацювання проекту рішення «Про добровільне об'єднання територіальних громад», схваленого рішенням Степненської сільської ради Запорізького району Запорізької області від 22 березня 2017 року № 1 та проекту рішення «Про добровільне об'єднання територіальних громад», схваленого рішенням Наталівської сільської ради Запорізького району Запорізької області від 22 березня 2017 року №01 (разом з іншими матеріалами), якими передбачено створення Степненської сільської територіальної громади Запорізького району Запорізької області з адміністративним центром у селі Степне;

1.3. зобов'язати відповідача надати передбачений частиною четвертою статті сьомої Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» висновок, затверджений розпорядженням голови Запорізької ОДА щодо відповідності Конституції та законам України проекту рішення «Про добровільне об'єднання територіальних громад», схваленого рішенням Степненської сільської ради Запорізького району Запорізької області від 22 березня 2017 року №1 та проекту рішення «Про добровільне об'єднання територіальних громад», схваленого рішенням Наталівської сільської ради Запорізького району Запорізької області від 22 березня 2017 року №01 (разом з іншими матеріалами), якими передбачено створення Степненської сільської територіальної громади Запорізького району Запорізької області з адміністративним центром у селі Степне.

2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначав, що у Запорізькому районі Запорізької області проводяться процедури та заходи щодо об'єднання Степненської сільської ради та Наталівської сільської ради в Степненську сільську територіальну громаду Запорізького району Запорізької області з адміністративним центром у селі Степне.

2.1. Позивач - ініціатор добровільного об'єднаного громад звернувся до Запорізької ОДА з проектами рішень «Про добровільне об'єднання територіальних громад», схвалені рішеннями Степненської та Наталівської сільських рад, проте, відповідачем безпідставно та необґрунтовано прийнято рішення про повернення поданих документів на доопрацювання.

2.2. Позивач вказує на те, що до виключної компетенції органів місцевого самоврядування базового рівня в процесі добровільного об'єднання належить визначення кола його учасників, визначення центру майбутньої громади, утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо об'єднання, проведення громадського обговорення та інші питання процесу добровільного об'єднання. Відповідач не має права втручатися у здійснення органами місцевого самоврядування їх повноважень, проте, вчиняє дії які безпосередньо перешкоджають об'єднанню вищевказаних територіальних громад.

2.3. Крім того, твердження відповідача про недотримання процедури громадського обговорення під час процедури об'єднання Степненської сільської ради та Наталівської сільської ради є безпідставною, оскільки відповідач не має повноважень щодо контролю за проведеннями сесій сільських рад та процедур громадського обговорення. Надання Висновку щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень «Про добровільне об'єднання територіальних громад», схвалених Степненською та Наталівською сільськими радами, якими передбачено створення Степненської територіальної громади Запорізького району Запорізької області з адміністративним центром у селі Степне, є імперативним обов'язком Запорізької ОДА.

3. Відповідач проти задоволення позовних вимог заперечував. В обґрунтування заперечень відповідач посилається на те, що відповідно до приписів Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», що у разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законом України обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом.

3.1. Вказав, що Степненська сільська рада листами від 04 січня 2017 року №02-01-23/05, від 23 березня 2017 року №02-01-23/182, від 11 квітня 2017 року №660/02-01-26 та від 03 травня 2017 року №02-01-23/277 зверталася до Запорізької ОДА стосовно надання висновку щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень Степненської і Наталівської сільських рад Запорізького району, проте, у зв'язку із суттєвими зауваженнями, Запорізька ОДА листами від 17 січня 2017 року №00103/08-38, від 06 квітня 2017 року №02362/08-38, від 28 квітня 2017 року №03176/08-38, від 18 травня 2017 року №03576/08-38 повернуто надані документи на доопрацювання. Вказує, що під час розгляду документів поданих Степненською сільською радою було встановлено, що Степненською сільською радою та Наталівською сільською радою було порушено процедуру громадських обговорень щодо об'єднання територіальних громад, а проекти рішень сільських рад щодо об'єднання не містили плану організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

3.2. Крім того, представник відповідача додатково вказував, що до Запорізької ОДА надходили численні звернення жителів с. Наталівка, с. Степне, с. Лежене, в яких зазначалось про недотримання процедури громадських обговорень та їх небажання об'єднуватись у Степненську територіальну громаду Запорізького району Запорізької області.

3.3. Зважаючи на вказані обставини, представник відповідача вказував на те, що відповідачем правомірно прийнято оскаржуване рішення, оскільки подані документи не відповідали вимогам чинного законодавства України.

4. Представники третьої особи - Наталівської сільської ради позовні вимоги підтримали та вказали, що рішення Степненської сільської ради та Наталівської сільської ради про об'єднання територіальних громад прийнято у відповідності до вимог чинного законодавства України, а тому відмова Запорізької ОДА щодо надання Висновку щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень «Про добровільне об'єднання територіальних громад», схвалених Степненською та Наталівською сільськими радами, якими передбачено створення Степненської територіальної громади Запорізького району Запорізької області з адміністративним центром у селі Степне, є протиправною та такою що суперечить вимогам чинного законодавства України.

5. Представник ЦВК зазначив, що на сьогоднішній день до Центральної виборчої комісії не надходило звернення Запорізької ОДА щодо прийняття Комісією рішення про призначення перших виборів депутатів Степненської сільської ради та Степненського сільського голови в зв'язку з утворенням на території Запорізької області Степненської сільської об'єднаної територіальної громади.

ІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

6. Запорізький окружний адміністративний суд рішенням від 13 березня 2018 року, яке залишено без змін постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2018 року, у задоволенні позовних вимог відмовив.

7. Суд першої інстанції з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції відмовляючи у задоволенні позовних вимог зазначив, що відсутні підтвердження щодо поінформування всіх жителів населених пунктів про проведення обговорення з питань об'єднання територіальних громад.

IІІ. Провадження в суді касаційної інстанції

8. Представник позивача подав касаційну скаргу, в якій посилається на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права.

9. Як і під час судового розгляду в судах першої й апеляційної інстанцій, у касаційній скарзі позивач наполягає на тому, що проведення громадських обговорень підтверджено протоколами та списками реєстрації учасників таких обговорень.

10. У скарзі представник позивача просить скасувати рішення судів першої й апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.

11. Представник Запорізької ОДА надав заперечення на касаційну скаргу, в якій посилаючись на її необґрунтованість та безпідставність, просить залишити скаргу без задоволення, а рішення судів без змін.

12. Верховний Суд ухвалою від 19 вересня 2018 року відкрив касаційне провадження за цією касаційною скаргою.

ІV. Установлені судами фактичні обставини справи

13. 03 травня 2017 року Степненська сільська рада звернулася до Запорізької ОДА з листом №02-01-23/277 про надання висновку щодо відповідності проектів рішень Степненської, Наталівської сільських рад Запорізького району про добровільне об'єднання територіальних громад Конституції та законом України.

14. За результатами розгляду листа Степненської сільської ради від 03 травня 2017 року №02-01-23/277 та доданих до нього документів, Запорізькою ОДА прийнято рішення про повернення на доопрацювання матеріалів щодо добровільного об'єднання територіальних громад Степненської та Наталівської сільських рад Запорізького району Запорізької області у Степненську сільську об'єднану територіальну громаду з центром у селі Степне.

15. Підставою для прийняття оскаржуваного рішення про повернення на доопрацювання проекту рішення «Про добровільне об'єднання територіальних громад», схваленого рішенням Степненської сільської ради Запорізького району Запорізької області від 22 березня 2017 року №1 та проекту рішення «Про добровільне об'єднання територіальних громад», схваленого рішенням Наталівської сільської ради Запорізького району Запорізької області від 22 березня 2017 року №01 (разом з іншими матеріалами), якими передбачено створення Степненської сільської територіальної громади Запорізького району Запорізької області з адміністративним центром у селі Степне, стали висновки Запорізької ОДА про невідповідність проектів рішень вимогам статей 2, 5, 6, 7 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

16. Так, в рішенні Запорізької ОДА зазначено, що при підготовці та обговоренні проектів рішень були допущені порушення вимог статті 6 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», зокрема щодо того, що в зазначених населених пунктах не проводилося як громадське обговорення пропозиції добровільного об'єднання територіальних громад так і обов'язкове громадське обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

17. Не погодившись з таким рішенням Запорізької ОДА про повернення документів на доопрацювання позивач звернувся до суду з даним позовом.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

18. Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

19. Згідно частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

20. Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

21. Відносини, що виникають у процесі добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об'єднаних територіальних громад врегульовано Законом України «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

22. Розділом ІІ Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» визначено умови та порядок добровільного об'єднання громад, а також чітка послідовність дій, які тісно взаємопов'язані між собою.

22.1. В свою чергу, кожен наступний етап добровільного об'єднання громад може бути розпочато виключно після закінчення попереднього.

22.2. Отже, саме дотримання послідовності всіх етапів визначених Законом України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» є обов'язковою передумовою для добровільного об'єднання громад, на підставі чинного законодавства України та з дотриманням Конституції України.

23. Так, відповідно до частини третьої статті 5 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» визначено, що сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.

24. Тобто, першим етапом після вивчення пропозицій щодо ініціювання добровільного об'єднання територіальних громад є громадське обговорення такої ініціативи, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження відповідної пропозиції.

25. В свою чергу Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою (частина четверта статті 5 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад»).

26. Статтею 6 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» визначено, що сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об'єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

27. Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.

28. У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об'єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію. Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об'єднується. Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об'єднання територіальних громад.

29. Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

30. Частиною першою статті 7 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» визначено, що проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити:

1) перелік територіальних громад, що об'єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів;

2) визначення адміністративного центру об'єднаної територіальної громади та її найменування;

3) план організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

31. В свою чергу, за приписами частини другої статті 7 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов'язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.

32. Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

33.1. Тобто, після підготовки спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, знову проводиться процедура обов'язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю).

33.2. І виключно після проведення обов'язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю), за результатами яких більшість громади висловить бажання щодо об'єднання територіальних громад, відповідні рішення сільських рад повинні бути схвалені сільськими радами, а схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад у п'ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України

VI. Позиція Верховного Суду

34. Враховуючи наведені норми діючого законодавства та встановлені судами фактичні обставини справи, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, щодо відмови у задоволенні позовних вимог.

35. Так, колегія суддів Верховного Суду вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій, що в першу чергу рішення про об'єднання територіальної громади повинно бути схвалено мешканцями територіальних громад, які планується об'єднати.

36. Всі мешканці територіальних громад повинні бути поінформовані про проведення громадського обговорення. Інформування мешканців територіальних громад може вчинятися різними способами (наприклад, через засоби масової інформації: телебачення, радіо; надіслання через пошту особистих листів; використання електронної пошти та ін.). Таке поінформування мешканців територіальних громад про громадські обговорення може бути підтверджено в судовому порядку. Натомість, матеріали справи не містять будь-якого документального підтвердження про інформування мешканців територіальних громад про громадське обговорення зазначеного питання.

37. Верховний Суд відхиляє доводи скаржника, що поінформування мешканців територіальної громади відбулося шляхом повідомлення мешканців в людних місцях селищ та шляхом розклеювання оголошення на стовпах, оскільки будь-якого підтвердження цьому немає.

38. Отже, відповідач здійснив правильну дію про повернення документів на доопрацювання, оскільки встановив, що процедура обговорення була порушена.

39. Разом з тим, з оскарженого рішення Запорізької ОДА про повернення документів на доопрацювання, встановлено, що підставою для такого рішення стало те, що:

«До протоколу проведення громадського обговорення пропозиції добровільного об'єднання територіальних громад в Степненську сільську територіальну громаду (об'єднану) Запорізького району Запорізької області з центром у селі Степне, б/н від 26 лютого 2017 року, який складено у с. Наталівка, додано список реєстрації учасників, в якому зазначено прізвища, ім'я та по-батькові та підписи 27 громадян.

До протоколу проведення громадських обговорень підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад від 19 березня 2017 року, який складено в с. Наталівка, додано список реєстрації учасників, в якому зазначено «с. Наталівка, Черепівське, Івано-Ганнівка», стоять прізвища, ім'я, по-батькові та підписи 16 громадян.

Разом з тим, 25 квітня 2017 року до обласної державної адміністрації надійшло колективне звернення мешканців с. Наталівка за підписом 110 осіб, в якому зазначено, що громадських обговорень з приводу добровільного об'єднання територіальних громад в громаду з центром у с. Степне не проводилось, мешканці села в жодний спосіб не інформувались про об'єднання, яке планується, на громадські обговорення не запрошувались, і що протоколи громадських обговорень по с. Наталівка складено без фактичного проведення обговорень.

Крім цього, 25 квітня 2017 року до обласної державної адміністрації надійшло колективне звернення мешканців с. Лежене за підписом 37 осіб, в якому зазначено, що громадські обговорення з приводу добровільного об'єднання територіальних громад в громаду з центром у с. Степне проводяться у вигляді вибіркового збору підписів.».

39.1. Крім того, в оскаржуваному рішенні Запорізької ОДА зазначено про те, що за інформацією Запорізької районної державної адміністрації (лист від 15 травня 2017 року №20-Ко-1373-2, №20-Ко-1374-2) Запорізьким відділенням поліції Дніпровського ВП ГУНП в Запорізькій області була проведена перевірка, в ході якої підтверджено, що обидва колективні звернення були підписані саме громадянами, що мешкають та зареєстровані на території Наталівської сільської ради.

40. В матеріалах справи наявні зазначені вище звернення мешканців Наталівської сільської ради, яка складається з 5 населених пунктів - село Наталівка, село Лежине, село Новостепнянське, село Черепівське та селище Івано-Ганнівка.

41. Водночас, згідно наявного в матеріалах справи Порядку проведення громадських обговорень з питань добровільного об'єднання територіальних громад, затвердженого рішенням Степненської сільської ради шостої сесії восьмого скликання від 28.01.2016 року №13, серед можливих способів інформування цільових груп та зацікавлених сторін про проведення громадських обговорень визначено: оголошення у засобах масової інформації (у пресі, телебаченні, радіо, в Інтернеті), розсилання письмових запрошень.

42. Натомість, матеріали справи не містять належних та допустимих доказів на підтвердження поінформування всіх жителів населених пунктів, які входять до складу Степненської сільської ради та Наталівської сільської ради, про дату, час та місце проведення громадських обговорень з питання об'єднання територіальних громад.

43. З наданих до матеріалів справи протоколів проведення громадського обговорення пропозиції добровільного об'єднання територіальних громад в Степненську сільську територіальну громаду (об'єднану) Запорізького району Запорізької області з центром у селі Степне, вбачається, що у с. Лежине участь у обговоренні приймало 37 осіб, які проголосували "За" (протокол від 26 лютого 2017 року).

44. Однак, матеріали справи також містять звернення 37 жителів села Лежине, які звернулись до Запорізької ОДА з заявою, що їх думка не була врахована, а про проведення обговорень зазначені особи не були повідомлені.

45. Так само матеріали адміністративної справи містять звернення до Запорізької ОДА 110 мешканців села Наталівка, які не були повідомлені про час та місце проведення громадських обговорень щодо об'єднання територіальних громад.

46. Отже, Верховний суд констатує, що зазначені вище обставини підтверджують висновок Запорізької ОДА щодо недотримання позивачем процедури громадського обговорення щодо об'єднання Степненської сільської ради та Наталівської сільської ради.

47. Щодо аргументів представників позивача про те, що Степненьска сільська рада та Наталівська сільська рада, як органи місцевого самоврядування, мали право на прийняття рішень про утворення об'єднаної територіальної громади, Верховний Суд зазначає наступне.

48. Відповідно до приписів статті 5 Конституції України носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

49. Статтею 21 Конституції України визначено, що усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах. Права і свободи людини є невідчужуваними та непорушними.

50. Відповідно до приписів статті 2 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» добровільне об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.

51. За приписами статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальна громада - жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр.

52. Отже, об'єднання територіальної громади повинно здійснюватись в першу чергу на засадах добровільності жителів такої громади, які реалізують своє конституційне право, закріплене у статті 5 Конституції України, безпосередньо через процедуру громадських обговорень, а не через органи місцевого самоврядування.

53. З урахуванням принципу добровільності об'єднання територіальних громад, визначеного статтею 2 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», з'ясування думки більшості мешканців територіальної громади стосовно об'єднання територіальних громад є вимогою Закону, яку повинен дотримуватись ініціатор такого об'єднання, що в даному випадку зроблено не було.

54. Безпідставними є твердження позивача, що імперативним обов'язком відповідача є прийняття висновку щодо поданих документів про їх відповідність вимогам Закону та Конституції України, на думку позивача, повертаючи документи на доопрацювання відповідач вчинив протиправні дії відносно Степненської сільської ради, виходячи з наступного.

55. Відповідно до частини четвертої статті 7 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

56. В свою чергу, згідно частини шостої статті 7 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» у разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом.

57. Тобто, статтею 7 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» передбачено декілька можливих дій обласної державної адміністрації за результатами розгляду поданих документів, а саме надати висновок про відповідність поданих документів вимогам Закону та Конституції України або повернути документи на оформлення.

58. У зв'язку з чим, посилання позивача на імперативність у відповідача обов'язку надання Висновку щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень «Про добровільне об'єднання територіальних громад», схвалених Степненською та Наталівською сільськими радами, якими передбачено створення Степненської територіальної громади Запорізького району Запорізької області з адміністративним центром у селі Степне, не ґрунтується на приписах чинного законодавства України.

59. Доводи касаційної скарги таких висновків не спростовують і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.

60. Отже, Верховний Суд констатує, що оскаржувані судові рішення ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із правильним застосуванням норм матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.

61. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

VII. Судові витрати

62. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Степненської сільської ради Запорізького району Запорізької області залишити без задоволення.

2. Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 13 березня 2018 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2018 року у цій справі залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді В. М. Бевзенко

Н. А. Данилевич