Історія справи

Ухвала КАС ВП від 30.06.2021 року у справі №855/25/20

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 грудня 2021 року

м. Київ

справа № 855/25/20

адміністративне провадження № К/9901/25958/21, К/9901/25266/21,К/9901/26231/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Шевцової Н. В.,

суддів: Данилевич Н. А., Мацедонської В. Е.,

за участю

секретаря судового засідання Момотюк Ю. С.

учасників справи:

представника позивача - Макушинського М. І.

представника відповідача - Максименко А. І.

представника третьої особи - 1 - Потоцького С. В.

представника третьої особи - 2- Власова М. Л.

розглянув у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження в режимі відеоконференції в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 855/25/20

за позовом ОСОБА_1

до Центральної виборчої комісії,

за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача - Донецької обласної державної адміністрації - обласної військово-цивільна адміністрація, Луганської обласної державної адміністрації - обласної військово-цивільної адміністрації,

про визнання протиправною та скасування постанови,

за касаційними скаргами Центральної виборчої комісії, Луганської обласної державної адміністрації - обласної військово-цивільної адміністрації, Донецької обласної державної адміністрації - обласної військово-цивільної адміністрації

на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2021 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Карпушової О. В., суддів: Губської Л. В., Епель О. В.,

та додаткову постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2021 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Карпушової О. В., суддів: Губської Л. В., Епель О. В.,

УСТАНОВИЛ:

І. Короткий зміст позовних вимог

1.12 серпня 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до Шостого апеляційного адміністративного суду позов до Центральної виборчої комісії (далі - ЦВК, відповідач), у якому просив визнати протиправною та скасувати постанову відповідача від 08 серпня 2020 року № 161 "Про неможливість проведення перших виборів депутатів окремих сільських, селищних, міських рад Донецької і Луганської областей та відповідних сільських, селищних, міських голів від 25 жовтня 2020 року".

1.1.13 серпня 2020 року ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду позовну заяву передано до Окружного адміністративного суду м. Києва за підсудністю.

2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що він є мешканцем м.

Сєвєродонецька Луганської області і Конституцією України йому гарантується право брати участь в управлінні державними справами, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. При цьому, позивач наголосив, що відповідно до Конституції України його активне та пасивне виборче право може бути обмежено лише Конституцією та законами України, а не спірною постановою ЦВК, яку позивач вважає прийнятою за відсутності порядку визначення неможливості проведення таких виборів.

2.1. Позивач звернув увагу, що при ухвалені спірної постанови ЦВК, посилаючись на пункт 7 частини першої статті 205 Виборчого кодексу України, прийняла до уваги висновки Донецької та Луганської обласних державних адміністрацій - обласних військово-цивільних адміністрацій від 05 серпня 2020 року та від 06 серпня 2020 року, відповідно, у яких зазначено про недоцільність проведення виборів у населених пунктах уздовж лінії розмежування, а не в об'єднаних територіальних громадах.

2.2. Позивач також зазначив, що відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України та статті 2 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" зобов'язана діяти в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України, будувати свою діяльність на принципах верховенства права, законності та незалежності, об'єктивності, компетентності, професійності, колегіальності розгляду і вирішення питань, обґрунтованості прийнятих рішень. При цьому, чинним законодавством, зокрема статтею 8 Закону України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України", передбачено, що місцеві вибори не проводяться виключно на тимчасово окупованій території, і постановою Верховної Ради України № 795-ІХ від 15 липня 2020 року "Про призначення чергових місцевих виборів у 2020 році" вибори призначено на всій території України, в тому числі і в тих міських і селищних територіальних громадах, в яких відповідач визнав неможливим проведення місцевих виборів.

Відтак, на переконання позивача, приймаючи спірну постанову, ЦВК вийшла за межі своїх повноважень.

3. Відповідач проти задоволення позову заперечував та наполягав, що він, приймаючи спірну постанову, ураховував надані Донецькою та Луганською обласними державними адміністраціями - обласними військово-цивільними адміністраціями, у яких зазначено про неможливість забезпечення належної безпеки громадян та уникнення терористичної загрози під час організації та проведення місцевих виборів, що унеможливлювало організацію підготовки та проведення згідно з положеннями Кодексу виборів депутатів окремих сільських, селищних, міських рад Донецької і Луганської областей та відповідних сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2020 року, тому на підставі пункту 7 частини першої статті 205 Виборчого кодексу України, відповідач зобов'язаний був прийняти єдине можливе рішення, яким встановити неможливість забезпечення підготовки та проведення місцевих виборів відповідно до положень Кодексу на окремих територіях.

3.1. Крім того, відповідач зазначив, що порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися (зачіпати), зазвичай, індивідуально виражених прав чи інтересів позивача. Однак, на переконання відповідача, у даному випадку відсутнє порушене право позивача, отже відсутні підстави для задоволення позовних вимог.

4. Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2021 року залучено до участі у справі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача - Донецьку обласну державну адміністрацію - обласну військово-цивільну адміністрацію (далі - Донецька ОДА ЦВА, третя особа - 1) та Луганську обласну державну адміністрацію - обласну військово-цивільну адміністрацію (далі - Луганська ОДА ЦВА, третя особа - 2).

5. Донецька ОДА ЦВА надала свої пояснення, у яких зазначила, що висновок щодо можливості організації підготовки та проведення місцевих виборів в області, наданий нею на виконання постанови ЦВК № 152 від 30 липня 2020 року "Про звернення до Донецької та Луганської ОДА ЦВА стосовно надання висновку щодо можливості організації підготовки та проведення відповідно до Виборчого кодексу України місцевих вборів 25 жовтня 2020 року на виборчих дільницях, утворених згідно з постановою ЦВК від 25 червня 2020 року № 117" у судовому порядку не оскаржувався і є чинним.

5.1. На думку третьої особи - 1, згідно з пунктом 7 частини першої статті 205 Виборчого кодексу України, ЦВК у разі неможливості на окремих територіях забезпечення підготовки та проведення місцевих виборів відповідно до положень Виборчого кодексу України зобов'язана була прийняти рішення про неможливість їх проведення.

5.2. Крім того, третя особа - 1 звернула увагу на те, що позивач є мешканцем міста Сєвєродонецьку Луганської області, однак ставить питання про скасування у цілому спірної постанову ЦВК, яка стосується не лише Сєвєродонецької міської територіальної громади, а й територіальних громад Донецької області.

6. Луганською ОДА ЦВА також надала свої пояснення, у яких навела доводи та аргументи, аналогічні тим, які виклала третя особа - 1.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

7. Позивач є громадянином України і місце його реєстрації: АДРЕСА_1, що підтверджено паспортом позивача.

8.15 липня 2020 року Верховна Рада України прийняла постанову № 795-IX "Про призначення чергових місцевих виборів у 2020 році", якою призначила чергові вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів на неділю, 25 жовтня 2020 року, крім виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів на тимчасово окупованих територіях Автономної Республіки Крим, міста Севастополя та в окремих районах, містах, селищах і селах Донецької та Луганської областей, а також депутатів Донецької та Луганської обласних рад (пункти 2 і 3 цієї Постанови).

8.1. Пунктом 5 указаної Постанови встановлено, що чергові місцеві вибори не проводяться в разі призначення перших виборів депутатів відповідних місцевих рад та сільських, селищних, міських голів на 25 жовтня 2020 року.

9.27 липня 2020 року до Центральної виборчої комісії надійшли розпорядження Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року, зокрема, № 710 та № 717, якими визначено адміністративні центри територіальних громад і затверджено території територіальних громад Донецької та Луганської областей.

10. З метою забезпечення реалізації і захисту конституційних виборчих прав громадян України та принципів і засад виборчого процесу під час організації підготовки і проведення місцевих виборів 25 жовтня 2020 року на окремих територіях Донецької та Луганської областей ЦВК постановою від 30 липня 2020 року № 152 звернулася до Донецької та Луганської ОДА ЦВА стосовно надання висновків щодо можливості організації підготовки та проведення згідно з Кодексом зазначених виборів на виборчих дільницях, утворених відповідно до постанови ЦВК від 25 червня 2020 року №117 "Про утворення звичайних та спеціальних виборчих дільниць на постійній основі".

11.07 серпня 2020 року до ЦВК за вхідними № 21-40-4893 надійшов лист Донецької ОДА ЦВА від 05 серпня 2020 року з висновком про можливість організації підготовки та проведення відповідно до Виборчого кодексу України місцевих виборів 25 жовтня 2020 року на виборчих дільницях, утворених на територіях населених пунктів, що входять до складу територій сільських, селищних, міських територіальних громад у межах відповідних районів області, згідно з постановою ЦВК від 25 червня 2020 року № 117 "Про утворення звичайних та спеціальних виборчих дільниць на постійній основі".

12. Зазначений висновок містять інформацію про виборчі дільниці, утворені на територіях територіальних громад (населених пунктів), які входять до Переліку районів, міст, селищ і сіл, частин їх територій, тимчасово окупованих у Донецькій та Луганській областях, затвердженого Указом Президента України від 07 лютого 2019 року № 32/219 "Про межі та перелік районів міст, селищ і сіл, частин їх територій, тимчасово окупованих у Донецькій та Луганській областях", на яких відповідно до статті 2 Закону України "Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях", частини 5 статті 8 Закону України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України" місцеві вибори не проводяться, а також про виборчі дільниці, утворені на територіях територіальних громад (населених пунктів), що не входять до вказаного Переліку, на яких можливо/неможливо здійснювати організацію підготовки та проведення місцевих виборів.

12.1. Так, неможливо забезпечити належну безпеку громадян та уникнення терористичної загрози під час організації та проведення місцевих виборів на всіх виборчих дільницях Світлодарської міської територіальної громади і Торецької міської територіальної громади Бахмутського району, Мирненської селищної територіальної громади, Ольгинської селищної територіальної громади, Волноваської міської територіальної громади і Вугледарської міської територіальної громади Волноваського району, Сартанської селищної територіальної громади Маріупольського району, Очеретинської селищної територіального громади, Авдіївської міської територіальної громади і Мар'їнської міської територіальної громади Покровського району Донецької області.

13. У листі Донецької ОДА ЦВА від 05 серпня 2020 року зазначено, що висновок складено з урахуванням листів Головного управління Національної поліції в Донецькій області від 04 серпня 2020 року, Командування операції Об'єднаних сил від 04 серпня 2020 року та Головного управління Служби безпеки України в Донецькій та Луганській областях від 04 серпня 2020 року.

14. Згідно з листом Головного управління Національної поліції в Донецькій області від 04 серпня 2020 року № 4731-01-18-2020 особовий склад Головного управління Національної поліції в Донецькій області буде залучено до несення служби із забезпечення охорони публічної безпеки і порядку на всій території Донецької області, крім населених пунктів області, що розташовані на лінії зіткнення.

15. У листі від 04 серпня 2020 року № 313-ОКПОС/12/4510 командувач об'єднаних сил Міністерства оборони України зазначив, що він особисто вважає не доцільним проведення виборів до відповідних органів місцевого самоврядування в населених пунктах вздовж лінії зіткнення з огляду на складну суспільно-політичну та безпекову обстановку.

16. У листі Головного управління Служби безпеки України в Донецькій та Луганській областях № 78/3/2566 від 04 серпня 2020 повідомлено про недоцільність проведення виборів до відповідних органів місцевого самоврядування в населених пунктах вздовж лінії зіткнення з огляду на складну суспільно-політичну та безпекову обстановку.

17.07 серпня 2020 року до ЦВК за вхідним № 21-40-4894 надійшов лист Луганської ОДА ЦВА від 06 серпня 2020 року з висновком про можливість організації підготовки та проведення відповідно до Виборчого кодексу України місцевих виборів 25 жовтня 2020 року на виборчих дільницях, утворених на територіях населених пунктів, що входять до складу територій сільських, селищних, міських територіальних громад у межах відповідних районів області, згідно з постановою Центральної виборчої комісії від 25 червня 2020 року № 117 "Про утворення звичайних та спеціальних виборчих дільниць на постійній основі".

18. Згідно з указаним висновком неможливо забезпечити належну безпеку громадян та уникнення терористичної загрози під час організації та проведення місцевих виборів на всіх виборчих дільницях Лисичанської міської територіальної громади та Сєвєродонецької міської територіальної громади Сєвєродонецького району Луганської області, на деяких виборчих дільницях Гірської міської територіальної громади Сєвєродонецького району Луганської області та Попаснянської міської територіальної громади, які не знаходяться на окупованій території, та на всіх виборчих дільницях Нижньотеплівської сільської територіальної громади, Станично-Луганської селищної територіальної громади, Широківської селищної територіальної громади та Щастинської міської територіальної громади Щастинського району Луганської області, і окремо вказані декілька виборчих дільниць утворені на території Новоайдарської селищної громади Щастинського району Луганської області, а саме 440265,440266,440271,440272,440277, решта дільниць зазначеного району визнано такими, на яких можливо здійснення організації підготовки та проведення місцевих виборів.

19. У листі Луганської ОДА ЦВА від 06 серпня 2020 року зазначено, що висновок складено з урахуванням листів Командування операції Об'єднаних сил від 04 серпня 2020 року за № 313/ОКПОС/12/4509 та Головного управління Служби безпеки України в Донецькій та Луганській областях від 04 серпня 2020 року за № 78/5/2872, згідно з якими через складну суспільно-політичну обстановку проведення місцевих виборів в населених пунктах на лінії зіткнення створює надмірну небезпеку для цивільного населення і забезпечити належний рівень безпеки громадян під час проведення місцевих виборів є неможливим.

20. Третя особа - 2 ураховувала також лист Головного управління Національної поліції в Луганській області від 04 серпня 2020 року, у якому зазначено про існування постійної загрози мінометно-артилерійських обстрілів чи скоєння терористичних актів диверсійно-розвідувальними групами бойовиків у населених пунктах, розташованих на відстані до 30-35км від лінії розмежування.

21.08 серпня 2020 року ЦВК прийняла постанову № 160 "Про перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2020 року", якою на 25 жовтня 2020 року призначила перші вибори депутатів селищних, міських рад територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів згідно з додатками 1-24.

21.1. Згідно з додатком № 4 до вказаної Постанови відповідачем призначено перші вибори депутатів селищних, міських рад територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів в територіальних громадах Донецької області, в тому числі в Світлодарській міській територіальній громаді і Торецькій міській територіальній громаді Бахмутського району Донецької області, в Мирненській селищній територіальній громаді, Ольгинській селищній територіальній громаді, Волноваській міської територіальній громаді і Вугледарській міській територіальній громаді Волноваського району Донецької області, в Сартанській селищній територіальній громаді Маріупольського району Донецької області, в Очеретинській селищній територіальній громаді, Авдіївській міській територіальній громаді і Мар'їнській міській територіальній громаді Покровського району Донецької області.

21.2. Згідно з додатком № 2 до вказаної постанови перші вибори депутатів селищних, міських рад територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів призначено в територіальних громадах Луганської області, в тому числі в Гірській міській територіальній громаді, Лисичанській міській територіальній громаді, Попаснянській міській територіальній громаді та Сєвєродонецькій міській територіальні громаді Сєвєродонецького району Луганської області, та в Нижньотеплівській сільській територіальній громаді, Станично-Луганській селищній територіальній громаді, Широківській селищній територіальній громаді, Новоайдарівській селищній територіальній громаді та Щастинській міській територіальній громаді Щастинського району Луганської області.

22.08 серпня 2020 року ЦВК прийнято також оскаржувану постанову №161 "Про неможливість проведення перших виборів депутатів окремих сільських, селищних, міських рад Донецької і Луганської областей та відповідних сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2020 року", відповідно до якої вирішено:

22.1. взяти до відома надані Донецькою та Луганською ОДА ЦВА висновки щодо неможливості забезпечення підготовки та проведення місцевих виборів 25 жовтня 2020 року згідно з Виборчим кодексом України на окремих територіях Донецької та Луганської областей;

22.2. встановити неможливість проведення відповідно до положень Виборчого кодексу України перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад Донецької області та відповідних сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2020 року згідно з переліком (додаток 1);

22.3. встановити неможливість проведення відповідно до положень Виборчого кодексу України перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад Луганської області та відповідних сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2020 року згідно з переліком (додаток 2);

22.4. взяти до відома, що на території Новоайдарської селищної громади Щастинського району Луганської області на виборчих дільницях № 440265,440266,440271,440272,440277 неможливо здійснювати організацію підготовки та проведення місцевих виборів.

23. Вказана постанова прийнята на підставі пункту 7 частини першої статті 205 Виборчого кодексу України, статей 11, 12, 13, пунктів 1, 2, 3, 4, 13 статті 17, пункту 9 статті 21 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" з урахуванням висновків Донецької та Луганської ОДА ЦВА від 05 серпня 2020 року та 06 серпня 2020 року щодо неможливості забезпечення підготовки та проведення місцевих виборів 25 жовтня 2020 року на окремих територіях Донецької та Луганської областей.

ІІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій.

24. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 08 грудня 2020 року у задоволенні позову відмовлено.

25. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки ЦВК прийнята постанова "Про неможливість проведення перших виборів депутатів окремих сільських, селищних, міських рад Донецької і Луганської областей та відповідних сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2020 року" і станом на 25 жовтня 2020 року такі вибори проведено не було, то ця Постанова як акт індивідуальної дії реалізована її застосуванням, а тому розгляд питань її протиправності та/або її скасування після 25 жовтня 2020 року, на думку суду, не призведе до відновлення порушеного права позивача.

26. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2021 року скасовано рішення суду першої інстанції, ухвалено нове судове рішення, яким позов ОСОБА_1 задоволено.

26.1. Визнано протиправною та скасовано постанову ЦВК "Про неможливість проведення перших виборів депутатів окремих сільських, селищних, міських рад Донецької і Луганської областей та відповідних сільських, селищних, міських голів від 25 жовтня 2020 року" від 08 серпня 2020 року № 161.

27. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов, суд апеляційної інстанції виходив з висновку про те, що однозначно права позивача на участь у перших місцевих виборах (пасивне і активне право) спірною постановою відповідача обмежено, оскільки такі вибори у вказаних територіальних громадах не відбулися.

27.1. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що пункт 7 частини першої статті 205 Виборчого кодексу України, яким закріплено повноваження ЦВК обмежити право громадян обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування, прийнявши рішення про неможливість проведення місцевих виборів, суперечить Конституції України, внаслідок чого визнав за необхідне застосувати норми Конституції України, як норми прямої дії.

27.2. За висновком суду апеляційної інстанції пункт 7 частини першої статті 205 Виборчого кодексу України може застосовуватися лише за наявності певного порядку (алгоритму) його застосування, прийнятого законодавцем відповідно до норм Конституції України. Однак чинним законодавством не передбачено порядку визначення ЦВК обставин, які слід визнавати такими, що унеможливлюють організацію і проведення виборів, яка інформація підлягає аналізу і врахуванню для висновку про неможливість проведення виборів, тобто відсутній законодавчо визначений алгоритм дій відповідача для прийняття обґрунтованого і об'єктивного рішення про неможливість проведення місцевих виборів, що, за висновком суду апеляційної інстанції, тягне свавільне втручання. Як наслідок, на думку суду апеляційної інстанції, відповідач вибірково встановив неможливість проведення місцевих виборів: у одному випадку - у всій територіальній громаді, а в іншому випадку - лише у частині виборчих комісій територіальної громади, а в решті виборчих дільницях тієї ж територіальної громади відповідач визначив організувати і проводити місцеві вибори, що свідчить про свавільність рішення відповідача.

28. Додатковою постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2021 року вирішено питання відшкодування судових витрат.

28.1. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань відповідача на користь позивача сплачений ним судовий збір за подання позовної заяви у розмірі 840,80 грн та за подання апеляційної скарги у розмірі 1261,20 грн, що разом складає 2102 грн.

IV. Касаційне оскарження

29. Не погодившись з постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2021 року, відповідач подав до Верховного Суду касаційну скаргу, яку зареєстровано 09 липня 2020 року.

30. На обґрунтування наявності підстав касаційного оскарження постанови суду апеляційної інстанції відповідач зазначає, що судом апеляційної інстанції не правильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що є підставою для скасування рішення суду апеляційної інстанції та залишення в силі рішення суду першої інстанції.

30.1. Так, скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції при ухваленні оскаржуваної постанови не врахував висновки щодо застосування частини 1 статті 2 та частини 1 статті 5 КАС України, викладені у постановах Верховного Суду від 29 червня 2019 року у справі № 855/164/19 та від 19 вересня 2020 року у справі № 855/46/20, які полягають у тому, що порушення прав особи, яка звертається до суду, має бути реальним та стосуватися індивідуально виражених прав та інтересів позивача щодо участі у виборчому процесі. Скаржник доводить, що з огляду на вимоги статей 2, 5 КАС України об'єктом судового захисту в адміністративному судочинстві є не будь-який законний інтерес, а порушений суб'єктом владних повноважень. Однак, на переконання відповідача, права позивача не порушувалися спірною постановою у частині визнання неможливості проведення відповідно до положень Виборчого кодексу України перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад Донецької і Луганської областей та відповідних сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2020 року (крім перших виборів у Сєвєродонецькій міській територіальній громаді).

30.2. Скаржник уважає, що за відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, суд апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні неправильно застосував - безпідставно не застосував пункт 7 частини першої статті 205 Виборчого кодексу України та пункт 1 частини 3 статті 4 Закону України "Про військово-цивільні адміністрації", правильне застосування яких має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики, адже стосується фундаментальних прав громадян України, зокрема природного права, закріпленого статтею 3 Конституції України у взаємозв'язку зі статтею 38 Конституції України. На переконання відповідача, правильне застосування пункту 7 частини першої статті 205 Кодексу та пункту 1 частини 3 статті 4 Закону України "Про військово-цивільні адміністрації" обумовлює висновок, що ЦВК не є органом, уповноваженим перевіряти та оцінювати безпекову ситуацію на відповідних територіях, не наділена повноваженнями здійснювати додаткову перевірку отриманих від військово-цивільних адміністрацій висновків щодо питання визначення неможливості забезпечити підготовку та проведення місцевих виборів відповідно до положень Кодексу, та не має права приймати свої рішення всупереч цим висновкам.

30.3. Скаржник також зазначає, що суд апеляційної інстанції встановив істотні обставини справи на підставі неналежних доказів, виходячи з обставин, які не є предметом дослідження у цій справі (проведення виборів у місті Маріуполь та місті Рубіжне, що розташовані ''майже на однаковій відстані від лінії розмежування"), чим порушив вимоги статей 72, 74, 90 КАС України. Так, скаржник звертає увагу, що суд апеляційної інстанції дійшов висновку про протиправність спірної постанови ЦВК, прийнятої на підставі висновків Донецької та Луганської ОДА ЦВА та отриманої від відповідних правоохоронних органів інформації, лише на підставі протиставлення факту проведення виборів в окремих територіальних громадах, розташованих уздовж лінії розмежування на відстані 30-35 кілометрів, однак належних письмових, речових, електронних доказів, висновків експертів, показань свідків в основу цього висновку суду апеляційної інстанції не покладено.

30.4. Додаткову постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 червня 2021 року скаржник просить скасувати як таку, що ухвалена у зв'язку з невирішенням судом апеляційної інстанції при задоволенні позовних вимог питання відшкодування судових витрат позивача.

31.15 липня 2021 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження №К/9901/25266/21 за вказаною касаційною скаргою та витребувано із Окружного адміністративного суду міста Києва матеріали справи № 855/25/20.

32.30 липня 2021 року у Верховному Суді зареєстровано відзив Донецької ОДА ЦВА на касаційну скаргу ЦВК, у якому представник цієї третьої особи погоджується з доводами касаційної скарги, просить її задовольнити.

33.10 серпня 2021 року у Верховному Суді зареєстровано відзив Луганської ОДА ЦВА на касаційну скаргу ЦВК, у якому представник цієї третьої особи погоджується з доводами касаційної скарги, просить її задовольнити.

34. Доводи відзивів Донецької та Луганської ОДА ЦВА на касаційну скаргу ЦВК відтворюють позицію третіх осіб у суді апеляційної інстанції.

35.10 серпня 2021 року у Верховному Суді зареєстровано відзив позивача на касаційну скаргу ЦВК, у якому представник позивача спростовує доводи касаційної скарги та просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін. Доводи відзиву на касаційну скаргу відтворюють позицію позивача у судах попередніх інстанцій.

35.1. Додатково у відзиві на касаційну скаргу ЦВК представник позивача зазначає, що правові висновки Верховного Суду, на які покликається скаржник у касаційній скарзі, не є застосовними до цієї справи.

36. Не погодившись з постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2021 року, Луганська ОДА ЦВА подала до Верховного Суду касаційну скаргу, яку зареєстровано 15 липня 2020 року.

37. Наведені Луганською ОДА ЦВА, доводи та аргументи на обґрунтування наявності підстав касаційного оскарження постанови суду апеляційної інстанції є аналогічними доводам, вкладеним ЦВК у касаційній скарзі.

37.1. Додатково скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції, у порушення частини 3 статті 196 та частини 3 статті 242 КАС України, не з'ясовував по кожній виборчій дільниці можливість організації підготовки та проведення на ній місцевих виборів 25 жовтня 2020 року, при цьому невмотивовано, на переконання скаржника, відхилив клопотання третьої особи - 1 про залучення до участі у справі в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, Об'єднаного оперативного штабу Збройних Сил України, Головного управління Національної поліції в Донецькій області, Головного управління Служби безпеки України в Донецькій та Луганській областях.

38. У касаційній скаржник просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2021 року та залишити у силі рішення суду першої інтенції.

39.26 серпня 2021 року у Верховному Суді зареєстровано відзив позивача на касаційну скаргу Луганської ОДА ЦВА, у якому представник позивача спростовує доводи касаційної скарги та просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін. Доводи відзиву на касаційну скаргу відтворюють позицію позивача у судах попередніх інстанцій, а також позицію, викладену у відзиві на касаційну скаргу ЦВК.

39.1. Додатково у відзиві на касаційну скаргу Луганської ОДА ЦВА представник позивача звертає увагу, що Виборчий кодекс України не містить жодних обмежень чи застережень з питань балотування кандидатів (пасивного виборчого права) на місцевих виборах у залежності від їхньої виборчої адреси та належності до певної територіальної громади.

39.2. Щодо доводів третьої особи - 1 про необхідність залучення правоохоронних органів до участі у справі у якості третіх осіб представник позивача зазначає, що рішення у цій справі не впливає на права та обов'язки указаних органів, відтак відсутні підстави для їх залучення до участі у справі у якості третіх осіб.

40.27 серпня 2021 року у Верховному Суді зареєстровано відзив ЦВК на касаційну скаргу Луганської ОДА ЦВА, у якому представник відповідача погоджується з доводами касаційної скарги, просить її задовольнити.

41.31 серпня 2021 року у Верховному Суді зареєстровано відзив Донецької ОДА ЦВА на касаційну скаргу Луганської ОДА ЦВА, у якому представник цієї третьої особи погоджується з доводами касаційної скарги, просить її задовольнити.

42. Не погодившись з постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2021 року, Донецька ОДА ЦВА подала до Верховного Суду касаційну скаргу, яку зареєстровано 19 липня 2020 року.

43. Наведені Донецькою ОДА ЦВА, доводи та аргументи на обґрунтування наявності підстав касаційного оскарження постанови суду апеляційної інстанції є аналогічними доводам, вкладеним Луганською ОДА ЦВА у касаційній скарзі.

44.05 жовтня 2021 року у Верховному Суді зареєстровано відзив позивача на касаційну скаргу Донецької ОДА ЦВА, у якому представник позивача спростовує доводи касаційної скарги та просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення суду апеляційної інстанції залишити без змін. Доводи відзиву на касаційну скаргу відтворюють позицію позивача у судах попередніх інстанцій, а також позицію, викладену у відзивах на касаційні скарги ЦВК та Луганської ОДА ЦВА.

V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування

45. Конституція України від 28 червня 1996 року.

45.1. Відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.

45.2. Частиною 2 статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

45.3. Згідно з частинами 2 та 3 статті 22 Конституції України конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

45.4. Статтею 64 Конституції України передбачено, що конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України. В умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статтями 24,25,27,28,29,40,47,51,52,55,56,57,58,59,60,61,62,63 цієї Конституції.

45.5. Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування (частина 1 статті 38 Конституції України).

45.6. Згідно зі статтею 69 Конституції України народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії.

45.7. Статтею 71 Конституції України обумовлено, що вибори до органів державної влади та органів місцевого самоврядування є вільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування.

Виборцям гарантується вільне волевиявлення.

45.8. На підставі пункту 30 статті 85 Конституції України призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування належить до повноважень Верховної Ради України.

45.9. Чергові вибори сільських, селищних, міських, районних, обласних рад, сільських, селищних, міських голів відбуваються в останню неділю жовтня п'ятого року повноважень відповідної ради чи відповідного голови, обраних на чергових виборах (частина 3 статті 141 Конституції України).

45.10. За змістом статті 129-1 Конституції України суд ухвалює рішення іменем України. Судове рішення є обов'язковим до виконання. Держава забезпечує виконання судового рішення у визначеному законом порядку. Контроль за виконанням судового рішення здійснює суд.

46. Закон України "Про Центральну виборчу комісію" від 30 червня 2004 року № 1932-IV (далі-Закон № 1932-IV).

46.1. Відповідно до ~law72~ ЦВК (далі - Комісія) є постійно діючим колегіальним державним органом, який діє на підставі Конституції України, цього та інших законів України і наділений повноваженнями щодо організації підготовки і проведення виборів Президента України, народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, всеукраїнського і місцевих референдумів в порядку та в межах, встановлених цим та іншими законами України.

46.2. ~law73~ передбачено, що Комісія відповідно до своїх повноважень забезпечує дотримання передбачених Конституцією України та законами України принципів і засад виборчого і референдумного процесів, реалізацію виборчих прав громадян України та права на участь у референдумі, однакове застосування законодавства України про вибори і референдуми на всій території України.

46.3. За змістом ~law74~ основною організаційною формою діяльності Комісії є її засідання. На засіданні Комісії може бути розглянуто будь-яке питання, яке відповідно до цього та інших законів України належить до повноважень Комісії

За результатами розгляду та обговорення на засіданні Комісії питання порядку денного Комісія ухвалює рішення у формі постанови.

46.4. ~law75~ визначені загальні повноваження Комісії, відповідно до яких Комісія, зокрема: забезпечує реалізацію і захист виборчих прав громадян України та права на участь у референдумах (пункт 1); забезпечує дотримання передбачених Конституцією та законами України принципів і засад виборчого процесу та процесу референдуму (пункт 2).

46.5. Повноваження Комісії щодо організації підготовки і проведення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів визначено ~law76~.

47. Виборчий кодекс України від 19 грудня 2019 року № 396-IX (далі - Кодекс).

47.1. Відповідно до статті 8 Кодексу підготовка та проведення виборів регулюються Конституцією України, Конституцією України, законами України "Про Центральну виборчу комісію", "Про Державний реєстр виборців", іншими законами України, а також прийнятими відповідно до них іншими актами законодавства та актами Центральної виборчої комісії.

47.2. Стаття 3 Кодексу визначає типи виборів, до яких належать, зокрема, місцеві вибори: депутатів сільської, селищної, міської ради; сільського, селищного, міського голови.

47.3. Місцеві вибори можуть бути черговими, позачерговими, повторними, проміжними, додатковими або першими (частина перша статті 194 Кодексу).

47.4. Згідно з абзацом першим частини сьомої статті 194 Кодексу перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад, сільських селищних, міських голів призначаються Центральною виборчою комісією за відповідним зверненням уповноваженого органу.

47.5. Відповідно до частини п'ятої статті 195 Кодексу перші місцеві вибори призначаються не пізніше ніж за сімдесят днів до дня виборів, а виборчий процес розпочинається за п'ятдесят днів до дня перших місцевих виборів.

47.6. Абзацом першим статті 288 Кодексу визначено, що перші вибори депутатів, сільських, селищних, міських голів призначаються у разі об'єднання територіальних громад, утворення нових адміністративно-територіальних одиниць, інших змін адміністративно-територіального устрою або змін, в результаті яких утворюється новий орган місцевого самоврядування.

47.7. На підставі частини першої статті 205 Кодексу ЦВК, крім повноважень, передбачених ~law77~, зокрема: призначає перші вибори депутатів, сільських, селищних, міських голів у порядку, визначеному законом (пункт 1); у разі встановлення неможливості забезпечити підготовку та проведення місцевих виборів відповідно до положень Конституцією України на окремих територіях приймає рішення про неможливість проведення виборів до відповідних органів місцевого самоврядування (пункт 7).

48. Закон України "Про військово-цивільні адміністрації" від 03 лютого 2015 року № 141-VIII (далі-Закон № 141-VIII).

48.1. ~law79~ передбачено, що для виконання повноважень місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування у випадках, встановлених ~law80~, в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, зокрема в районі проведення антитерористичної операції можуть утворюватися військово-цивільні адміністрації (абзац перший).

Військово-цивільні адміністрації - це тимчасові державні органи у селах, селищах, містах, районах та областях, що діють у складі Антитерористичного центру при Службі безпеки України (у разі їх утворення для виконання повноважень відповідних органів у районі проведення антитерористичної операції) або у складі Об'єднаного оперативного штабу Збройних Сил України (у разі їх утворення для виконання повноважень відповідних органів у районі здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях) і призначені для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення безпеки і нормалізації життєдіяльності населення, правопорядку, участі у протидії актам збройної агресії, диверсійним проявам і терористичним актам, недопущення гуманітарної катастрофи в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, зокрема проведення антитерористичної операції (абзац другий).

Військово-цивільні адміністрації району, області - це тимчасові державні органи, що здійснюють на відповідній території повноваження районних, обласних рад, державних адміністрацій та інші повноваження, визначені ~law81~ (абзац третій).

48.2. На підставі ~law82~ районні, обласні військово-цивільні адміністрації поряд із здійсненням повноважень місцевих державних адміністрацій на відповідній території здійснюють повноваження із здійснення відповідно до закону повноважень щодо організації проведення в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці всеукраїнських референдумів та виборів органів державної влади і місцевого самоврядування; надання висновків Центральній виборчій комісії щодо можливості організації та підготовки відповідно до закону проведення відповідних виборів на окремих територіях

49. Закон України "Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад" від 16 квітня 2020 року № 562-IX (далі-Закон № 562-IX).

49.1. Відповідно до підпункту 2 пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві положення" ~law84~ у 2020 році перші місцеві вибори депутатів сільських, селищних, міських рад і відповідних сільських, селищних, міських голів територіальних громад, території яких затверджені Кабінетом Міністрів України на підставі ~law85~, проводяться одночасно з черговими місцевими виборами 2020 року.

49.2. За змістом пункту 3 розділу ІІ "Прикінцеві положення" ~law86~ ЦВК належить забезпечити формування виборчих округів та проведення місцевих виборів на основі територій територіальних громад, визначених Кабінетом Міністрів України на підставі ~law87~.

50. Кодекс адміністративного судочинства України від 06 липня 2005 року № 2747-IV (у редакції, чинній на момент виникнення правовідносин) (далі - КАС України).

50.1. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (частина 1 статті 2 КАС України).

50.2. Частиною 2 статті 2 КАС України визначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

50.3. Згідно з частинами 1 , 3 статті 7 КАС України суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

У разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України.

50.4. За змістом частин 1 та 2 статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Ці дані встановлюються такими засобами: 1) письмовими, речовими і електронними доказами; 2) висновками експертів; 3) показаннями свідків.

50.5. Статтею 73 КАС України визначено, що належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування.

Предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.

Сторони мають право обґрунтовувати належність конкретного доказу для підтвердження їхніх вимог або заперечень.

Суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмета доказування.

50.6. Відповідно до статті 74 КАС України суд не бере до уваги докази, які одержані з порушенням порядку, встановленого законом.

Обставини справи, які за законом мають бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування

50.7. Статтею 90 КАС України визначено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.

Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили.

Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.

Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).

50.8. Згідно з частиною 2 статті 49 КАС України треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача до закінчення підготовчого засідання або до початку першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження, у разі коли рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов'язки. Вони можуть бути залучені до участі у справі також за клопотанням учасників справи. Якщо адміністративний суд при вирішенні питання про відкриття провадження у справі або при підготовці справи до судового розгляду встановить, що судове рішення може вплинути на права та обов'язки осіб, які не є стороною у справі, суд залучає таких осіб до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору.

Вступ третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, не має наслідком розгляд адміністративної справи спочатку.

50.9. Суд, установивши порушення законодавства про вибори чи референдум, визначає у рішенні спосіб захисту порушених прав та інтересів, а також порядок усунення усіх наслідків цих порушень відповідно до закону або приймає інше визначене законом рішення. У разі виявлення порушень, що можуть бути підставою для притягнення до відповідальності не за правилами частиною 2 статті 49 КАС України, суд постановляє окрему ухвалу з повідомленням про наявність таких порушень і надсилає її до органів чи осіб, уповноважених вжити у зв'язку з цим заходів, встановлених законом (частина 1 статті 278 КАС України).

VІ. Позиція Верховного Суду

51. Приписами частини 1 статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

52. Згідно з частиною 2 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

53. Переглянувши оскаржуване судове рішення суду апеляційної інстанції в межах доводів і вимог касаційних скарг на підставі встановлених фактичних обставин справи, Верховний Суд зазначає таке.

54. Спір у цій справі виник у зв'язку із прийняттям ЦВК 08 серпня 2020 року постанови №161 "Про неможливість проведення перших виборів депутатів окремих сільських, селищних, міських рад Донецької і Луганської областей та відповідних сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2020 року", якою встановлено неможливість проведення відповідно до положень Виборчого кодексу України перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад Донецької та Луганської областей та відповідних сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2020 року згідно з переліком (додатки 1,2).

55. Не погоджуючись із наведеною постановою ЦВК, 12 серпня 2020 року до суду звернувся ОСОБА_1, місце проживання якого, як становлено судами попередніх інстанцій, зареєстровано у місті Сєвєродонецьку Луганської області. У позовній заяві ОСОБА_1, з поміж іншого, наголошував на тому, що спірною постановою ЦВК порушено його конституційне право обирати і бути обраними до органів місцевого самоврядування.

56. Оцінюючи обґрунтованість позовних вимог, суд першої інстанції обмежився констатаціє тої обставини, що станом на 25 жовтня 2020 року у наслідок прийняття спірної постанови ЦВК перші вибори депутатів окремих сільських, селищних, міських рад Донецької і Луганської областей та відповідних сільських, селищних, міських голів проведено не було, тому розгляд питань її протиправності та/або її скасування після 25 жовтня 2020 року, за висновком суду першої інстанції, не призведе до відновлення порушеного права позивача, у зв'язку з чим відсутні підстави для задоволення позовних вимог.

57. У свою чергу, суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов у повному обсязі, виходив з того, що права позивача на участь у перших місцевих виборах (пасивне і активне право) спірною постановою відповідача обмежено, оскільки такі вибори у вказаних територіальних громадах не відбулися. При цьому, суд апеляційної інстанції указав на те, що спірну постанову відповідачем прийнято свавільно виключно на підставі пункт 7 частини першої статті 205 Виборчого кодексу України, який на думку суду апеляційної інстанції не повинен застосовуватися до спірних правовідносин з огляду на його суперечність Конституції України, за відсутності визначеного законом порядку (алгоритму) його застосування та без самостійного вивчення ЦВК фактичної обстановки у відповідних територіальних громадах та виборчих дільницях.

58. У світлі аргументів касаційних скарг Верховний Суд звертає увагу, що частиною 2 статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

59. Згідно з частиною 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

60. Тож у контексті визначених частиною 1 статті 2 КАС України завдань адміністративного судочинства, звернення до суду є способом захисту порушених прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів позивача. Права, свободи та інтереси, які належать конкретній особі (особам) є предметом судового захисту.

61. За правилами частини 1 та 2 статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому частини 1 та 2 статті 5 КАС України, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема: визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій.

62. З аналізу наведених норм слідує, що само по собі порушення вимог закону діями/бездіяльністю чи рішеннями суб'єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними в порядку, встановленому КАС України.

63. Оскільки адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав особи у сфері публічно-правових відносин, то для задоволення позову позивач має довести (а суд - під час розгляду справи установити), що позивачеві належать права, свободи або законні інтереси, за захистом яких він звернулася до суду.

64. При цьому, суд під час розгляду справи повинен встановити факт або обставини, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача - суб'єкта владних повноважень, створення перешкод для їх реалізації або чи мають місце інші ущемлення прав, свобод або законних інтересів позивача.

65. Тобто обов'язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушення саме його прав, свобод та/або охоронюваних законом інтересів з боку суб'єкта владних повноважень. Якщо особа не довела факту порушення особисто своїх прав, свобод чи інтересів, то навіть у разі, якщо дії суб'єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає.

66. Аналогічна правова позиція неодноразово викладалася Верховним Судом, зокрема у постановах від 29 червня 2019 року у справі № 855/164/19, від 30 жовтня 2019 року у справі №316/2721/15-а (2-а/316/90/15), від 10 вересня 2020 року у справі 855/46/20, від 11 листопада 2020 року у справі № 640/19903/19, від 26 липня 2021 року у справі № 420/2068/19.

67. У цій справі позивач, який є членом територіальної громади міста Сєвєродонецька Луганської області, оскаржує у цілому постанову ЦВК 08 серпня 2020 року № 161, якою встановлено неможливість проведення виборів депутатів окремих сільських, селищних, міських рад Донецької і Луганської областей та відповідних сільських, селищних, міських голів.

68. Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з доводами касаційних скарг, що позивач повинен довести, а суди установити, яким чином спірна постанова ЦВК порушує чи ущемляє права, свободи або законні інтереси позивача у тій її частині, що не стосується виборів депутатів міської ради та міського голови міста Сєвєродонецька Луганської області.

69. Однак у цій справі суд апеляційної інстанції під час розгляду апеляційної скарги ОСОБА_1 на рішення суду першої інстанції не надав оцінку таким доводам відповідача і третіх осіб та, відповідно, не встановив і не надав належної правової оцінки наявності порушеного спірною постановою ЦВК в означеній частині права та (або) законного інтересу позивача, обмежившись загальним висновком про порушення прав позивача без наведення відповідних мотивів та обґрунтувань.

70. При цьому, судом першої інстанції у цій справі взагалі не надавалася правова оцінка питанню наявності або відсутності порушеного права, свободи та (або) законного інтересу позивача спірною постановою ЦВК.

71. Таким чином, висновок суду апеляційної інстанції про наявність підстав для задоволення позову у повному обсязі є передчасним.

72. Крім того, колегія суддів звертає увагу, що суди при вирішенні позовних вимог, повинні перевірити спірне рішення суб'єкта владних повноважень на відповідність критеріям, визначеним частиною 2 статті 2 КАС України.

73. Зазначені критерії, хоч і адресовані суду, одночасно є й вимогами для суб'єкта владних повноважень, який приймає на виконання приписів закону відповідне рішення та вчиняє дії.

74. Так, одним із критеріїв оцінювання судами рішень, дій та бездіяльності суб'єктів владних повноважень є прийняття ними рішень обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).

75. Цей критерій відображає принцип обґрунтованості рішення або дії. Він вимагає від суб'єкта владних повноважень враховувати як обставини, на обов'язковість урахування яких прямо ~law88~, так і інші обставини, що мають значення у конкретній ситуації.

76. При цьому, суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною 2 статті 2 КАС України критеріям, не може втручатися у дискрецію суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

77. Пунктом 7 частини першої статті 205 Виборчого кодексу України на ЦКВ покладено обов'язок прийняти рішення про неможливість проведення виборів до відповідних органів місцевого самоврядування у разі встановлення неможливості забезпечити підготовку та проведення місцевих виборів відповідно до положень частиною 2 статті 2 КАС України.

78. Разом із тим, механізм та порядок встановлення неможливості забезпечити підготовку та проведення місцевих виборів на окремих територіях законодавством не врегульований. За таких обставин, оцінюючи спірну постанову ЦВК, адміністративний суд повинен ураховувати повноваження, що на~law89~одавством відповідачу.

79. Як установлено судами попередніх інстанцій, приймаючи спірне рішення, яким встановлено неможливість проведення виборів депутатів окремих сільських, селищних, міських рад Донецької і Луганської областей та відповідних сільських, селищних, міських голів, ЦВК керувалася наданими Донецькою та Луганською ОДА ЦВА у межах визначених ~law90~ висновками щодо можливості організації та підготовки відповідно до закону проведення відповідних виборів на указаних територіях.

80. Судами попередніх інстанцій також установлено, що висновки Донецької та Луганської ОДА ЦВА щодо неможливості проведення виборів депутатів окремих сільських, селищних, міських рад Донецької і Луганської областей та відповідних сільських, селищних, міських голів прийнято з урахуванням листів Командування операції Об'єднаних сил, Головного управління Служби безпеки України в Донецькій та Луганській областях, а також Головних управлінь Національної поліції в Донецькій та Луганській областях, відповідно.

81. У згаданих листах державних органів повідомлялося про недоцільність проведення виборів до відповідних органів місцевого самоврядування в населених пунктах вздовж лінії зіткнення у зв'язку із складною суспільно-політичною та безпековою обстановкою.

82. Однак переліку населених пунктів, що знаходяться вздовж лінії зіткнення указані листи не містили.

83. У контексті наведеного, колегія суддів звертає увагу, що Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 07 листопада 2014 року № 1085-р затверджено, зокрема, перелік населених пунктів, що розташовані на лінії зіткнення.

84. Колегія суддів погоджується з доводами касаційних скарг про відсутність у ЦВК повноважень перевіряти та оцінювати безпекову ситуацію на відповідних територіях, зокрема, перевіряти отриману від правоохоронних органів інформацію.

85. Разом з тим, при розгляді цієї справи по суті, суди не перевірили чи входять населені пункти, перелічені у додатках 1,2 до спірної постанови ЦВК, до визначеного Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 07 листопада 2014 року № 1085-р переліку населених пунктів, що розташовані на лінії зіткнення.

86. Так, суд першої інстанції фактично взагалі не розглядав питання правомірності спірної постанови ЦВК. У свою чергу, суд апеляційної інстанції, ухвалюючи оскаржуване судове рішення, обмежився лише зауваженням, що треті особи у висновках про неможливість проведення виборів вибірково визначили виборчі дільниці, в яких неможливе проведення місцевих виборів, то у вздовж лінії розмежування, то в населених пунктах, які розташовані від лінії розмежування на відстані 30-35 км.

87. Ураховуючи викладене, Верховний Суд констатує, що висновки судів попередніх інстанцій ґрунтуються на неповно встановлених обставинах справи.

88. Водночас колегія суддів відхиляє доводи касаційних скарг третіх осіб щодо необхідності залучення до участі у справі в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, Об'єднаного оперативного штабу Збройних Сил України, Головного управління Національної поліції в Донецькій області, Головного управління Служби безпеки України в Донецькій та Луганській областях, оскільки судове рішення у цій справі не може вплинути на права та обов'язки указаних державних органів.

89. Критерії оцінки правомірності судових рішень визначаються статтею 242 КАС України, відповідно до яких рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному статтею 242 КАС України.

90. Це означає, що судове рішення має містити пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.

91. Оскільки вищевказані обставини та фактичні дані залишилися поза межами дослідження судами попередніх інстанції, тому з урахуванням повноважень касаційного суду (які не дають касаційній інстанції права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні) відсутня можливість перевірити правильність їхніх висновків в цілому по суті спору.

92. Колегія суддів наголошує, що до повноважень Верховного Суду не входить дослідження доказів, встановлення фактичних обставин справи або їх переоцінка, тобто об'єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.

93. Згідно з частиною 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: 1) суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених частиною 2 статті 353 КАС України; або 2) суд розглянув у порядку спрощеного позовного провадження справу, яка підлягала розгляду за правилами загального позовного провадження; або 3) суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; 4) суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.

94. За правилами частини 6 статті 353 КАС України постанова суду касаційної інстанції не може містити вказівок для суду першої або апеляційної інстанції про достовірність чи недостовірність того чи іншого доказу, про переваги одних доказів над іншими, про те, яка норма матеріального права повинна бути застосована і яке рішення має бути прийнято за результатами нового розгляду справи.

95. Відповідно до частини 4 статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

96. Ураховуючи, що судами як першої, так і апеляційної, інстанцій допущено порушення норм процесуального права, на що посилаються скаржники у касаційних скаргах, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, а також, межі доводів та вимог касаційних скарг, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, касаційні скарги підлягають частковому задоволенню, а постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 травня 2021 року та додаткова постанова Шостого апеляційного адміністративного суду підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої відповідно до вимог частини 4 статті 353 КАС України.

97. При новому розгляді справи суду першої інстанції необхідно з'ясувати обставини, що мають істотне значення для правильного вирішення спору, всебічно і повно з'ясувати та перевірити всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінити аргументи усіх учасників справи та надані ними докази із наведенням мотивів їх врахування чи відхилення, а також проаналізувати оспорюване рішення відповідача на предмет його правомірності відповідно до критеріїв, визначених у частині 2 статті 2 КАС України.

VІІ. Судові витрати

98. Оскільки за наслідками касаційного розгляду Верховним Судом не ухвалюється нове рішення, судові витрати не розподіляються.

Керуючись статтями 3, 250, 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційні скарги Центральної виборчої комісії, Луганської обласної державної адміністрації - обласної військово-цивільної адміністрації, Донецької обласної державної адміністрації - обласної військово-цивільної адміністрації задовольнити частково.

2. Постанову від 11 травня 2021 року та додаткову постанову від 01 червня 2021 року Шостого апеляційного адміністративного суду скасувати та направити справу № 855/25/20 на новий розгляд до Окружного адміністративного суду м. Києва.

3. Судові витрати не розподіляються.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Повний текст постанови складено 16 грудня 2021 року.

СуддіН. В. Шевцова Н. А. Данилевич В. Е. Мацедонська