Історія справи

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 листопада 2023 року

м. Київ

справа № 620/3421/18

адміністративне провадження № К/9901/11889/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

суддя-доповідач - Стародуб О.П.,

судді: Єзеров А.А., Кравчук В.М.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 12.12.2018 (суддя - Падій В.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05.03.2019 (суддя - доповідач - Аліменко В.О., Безименна Н.В., Кучма А.Ю.)

у справі за позовом ОСОБА_1 до Чернігівської міської ради, третя особа - управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати пункт 17 рішення Чернігівської міської ради від 21.08.2018 № 33/VII-22 «Про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, технічних документацій із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) громадянам - учасникам АТО, учасникам бойових дій, ветеранам війни та членам сімей загиблих учасників АТО для індивідуального дачного будівництва, будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), ведення особистого селянського господарства, індивідуального садівництва, будівництва індивідуальних гаражів та городництва», яким йому відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в районі АДРЕСА_1 (згідно з наданою схемою), орієнтовною площею 0,1000 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка);

- надати йому дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в районі АДРЕСА_1 (згідно з графічним матеріалом, доданим до заяви від 05.06.2018), орієнтовною площею 0,1000 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).

ВСТАНОВЛЕНІ СУДАМИ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

02.07.2018 ОСОБА_1 звернувся до міського голови м. Чернігова із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, як учаснику АТО. До заяви були додані наступні документи: копія паспорту, копія ідентифікаційного номеру, копія довідки про перебування в зоні АТО, копія посвідчення учасника бойових дій, графічні матеріали (а.с.51).

Листом №01-18/1247 від 27.07.2018 Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради щодо можливості відведення земельної ділянки поблизу вул. Заньковецької повідомило начальника Управління земельних ресурсів міської ради Дмитренка В.Л. про те, що зазначена земельна ділянка розташована в західній частині міста та згідно з планом зонування Тимчасового порядку використання території міста Чернігова знаходиться в зоні ЗТ «Зона зовнішнього транспорту» та санітарно-захисної зони промислових та комунально-складських підприємств, сільгоспвиробництв, санітарно-захисної зони забруднення ґрунтів важкими металами, зони потенційного підтоплення ґрунтовими водами та зони акустичного дискомфорту від залізниці, якою не допустимо використання земель за вказаним цільовим призначенням, а тому, Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради заперечує стосовно винесення на розгляд сесії Чернігівської міської ради питання щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в районі АДРЕСА_1 (згідно з наданою схемою), орієнтовною площею 0,1000 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) (а.с. 22).

Рішенням Чернігівської міської ради №33/ VII-22 від 21.08.2018 «Про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, технічних документацій із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) громадянам - учасникам АТО, учасникам бойових дій, ветеранам війни та членам сімей загиблих учасників АТО для індивідуального дачного будівництва, будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), ведення особистого селянського господарства, індивідуального садівництва, будівництва індивідуальних гаражів та городництва» враховуючи лист Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради №01-18/1247 від 27.07.2018, відмовлено позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в районі АДРЕСА_1 (згідно з наданою схемою), орієнтовною площею 0,1000 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) (а.с. 55-56).

Також, судами встановлено, що рішенням Чернігівської міської ради від 28.12.2011 затверджено Тимчасовий порядок використання території м. Чернігова (а.с. 104-118), згідно якого в зоні зовнішнього транспорту дозволені види забудови та використання, які супутні переважним видам: готелі, кафе, ресторани, тимчасові споруди для здійснення підприємницької діяльності, магазини продовольчих та непродовольчих товарів, пункти швидкої медичної допомоги; у смузі відводу залізниці: АЗС, СТО, та інші комунальні об`єкти, визначені містобудівною документацією, вулиці, проїзди.

Не погодившись із рішенням відповідача про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою від 21.08.2018, позивач звернувся до суду з позовом.

КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПОПЕРЕДНІХ ІНСТАНЦІЙ

Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 12.12.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05.03.2019, позов задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано пункт 17 рішення Чернігівської міської ради від 21.08.2018 № 33/VII-22 «Про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, технічних документацій із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) громадянам - учасникам АТО, учасникам бойових дій, ветеранам війни та членам сімей загиблих учасників АТО для індивідуального дачного будівництва, будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), ведення особистого селянського господарства, індивідуального садівництва, будівництва індивідуальних гаражів та городництва», яким ОСОБА_1 відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в районі АДРЕСА_1 (згідно з наданою схемою), орієнтовною площею 0,1000 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).

Зобов`язано Чернігівську міську раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в районі АДРЕСА_1 (згідно з наданою схемою), орієнтовною площею 0,1000 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), з урахуванням висновків, викладених у рішенні суду.

У задоволенні решти позовних вимог - відмовлено.

Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що з наданих відповідачем доказів неможливо встановити, що відповідна земельна ділянка, яку позивач бажає приватизувати з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд розташована саме в зоні ЗТ «Зона зовнішнього транспорту» та санітарно-захисній зоні промислових та комунально-складських підприємств, сільгоспвиробництв, санітарно-захисній зоні забруднення ґрунтів важкими металами, зоні потенційного підтоплення ґрунтовими водами та зоні акустичного дискомфорту від залізниці, оскільки на них відсутні координати місця розташування бажаної земельної ділянки, кадастрова зона та кадастровий квартал (фрагмент). З наданого відповідачем графічного матеріалу неможливо встановити місце розташування бажаної земельної ділянки.

Також, суди виходили з того, що відповідач не довів та не обґрунтував суду факту знаходження відповідної земельної ділянки в зоні ЗТ Зона зовнішнього транспорту та санітарно-захисній зоні промислових та комунально-складських підприємств, сільгоспвиробництв, санітано -захисній зоні забруднення ґрунтів важкими металами, зоні потенційного підтоплення ґрунтовими водами та зоні акустичного дискомфорту від залізниці, а отже і не довів правомірність прийнятого, відносно позивача, оскаржуваного рішення.

Також, суди виходили з того, що позовні вимоги про надання позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в районі АДРЕСА_1 (згідно з наданою схемою), орієнтовною площею 0,1000 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), з огляду на втручання в дискреційні повноваження відповідача, є такими, що виходять за межі завдань адміністративного судочинства, а тому, задоволенню не підлягають.

ДОВОДИ ОСОБИ, ЯКА ПОДАЛА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ ТА ІНШИХ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

В обґрунтування касаційної скарги позивач покликається на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального права, неповне з`ясування обставин справи, що призвело до неправильного вирішення справи.

Зокрема, покликається на те, що висновки судів попередніх інстанцій стосовно того, що надання дозволу на розроблення проекту землеустрою є виключними дискреційними повноваженнями є хибними та такими, що не відповідають висновкам Верховного Суду. Представник позивача в додаткових поясненнях від 10.12.2018 акцентував увагу на висновки Верховного Суду щодо застосування норм у подібних правовідносинах у постанові від 11.04.2018 у справі № 806/2208/17, відповідно до яких повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень.

Також, позивач заявляє клопотання про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, оскільки численні судові справи стосовно зловживань з боку суб`єктів владних повноважень при вирішенні питання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою та різні підходи судів щодо ефективного способу захисту («зобов`язати надати дозвіл» або «зобов`язати повторно розглянути заяву»), а також відсутність ефективного механізму примусового виконання рішень зобов`язального характеру свідчать про наявність виключної правової проблеми.

Скаржник просить скасувати рішення суду першої інстанції в частині зобов`язання Чернігівської міської ради повторно розглянути його заяву щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в районі АДРЕСА_1 (згідно з наданою схемою), орієнтовною площею 0,1000 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), з урахуванням висновків, викладених у рішенні суду та відмови у задоволенні решти позовних вимог; скасувати рішення суду апеляційної інстанції в частині залишення без задоволення його скарги та залишення без змін рішення суду першої інстанції.

Представник відповідача у відзиві на касаційну скаргу просить залишити касаційну скаргу без задоволення.

Також, представник відповідача долучив витяг з рішення Чернігівської міської ради № 44/VII-19 від 29.08.2019, яким враховуючи інформацію, зазначену в листі Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради №01-09/82-вн від 02.07.2019, що згідно з планом зонування Тимчасового порядку використання території міста Чернігова земельна ділянка знаходиться в зоні ЗТ «Зона зовнішнього транспорту», в якій не допустимо використання земель за вказаним цільовим призначенням, відмовлено позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в районі АДРЕСА_1 (згідно з наданою схемою), орієнтовною площею 0,1000 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).

ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Позивач не оскаржує правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права в частині позовних вимог, які задоволено.

Предметом касаційного перегляду є рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 12.12.2018 та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 05.03.2019 в частині відмови у задоволенні позовних вимог про надання позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в районі вул.Заньковецької (згідно з графічним матеріалом, доданим до заяви від 05.06.2018), орієнтовною площею 0,1000 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).

Відповідно до частини першої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Відповідно до пункту «а» частини третьої статті 116 ЗК України безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян.

Відповідно до частини першої статті 122 ЗК України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Відповідно до частини шостої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

Відповідно до частини сьомої статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Верховний Суд у постанові від 28.05.2020 у справі № 813/1949/16 дійшов висновку, що тільки після встановлення факту належно поданих позивачем документів можливо ефективно захистити його порушені права шляхом зобов`язання відповідача прийняти відповідне рішення про надання відповідного дозволу.

Крім того, у постанові від 13.01.2022 у справі № 200/13539/19-а Верховний Суд, серед іншого, дійшов наступних висновків:

«Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність, закріпленим ч. 3 ст. 2 КАС України, критеріям, за загальним правилом, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше було б порушено принцип розподілу влади.

Водночас, зобов`язання відповідача прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи.

Позивач помилково вважає, що у сільської ради немає дискреційних повноважень та можливості вибору одного з двох рішень, погодження проекту землеустрою є складною процедурою, яка залежить не тільки від того, чи було позивачем надано всі необхідні документи, а й від того чи отримано всі необхідні погодження від законодавчо визначених органів влади, чи відповідає проект землеустрою вимогам чинного законодавства, містобудівній документації.»

Підставою для часткового задоволення позовних вимог у цій справі слугувало недоведеність та необґрунтованість відповідачем факту знаходження відповідної земельної ділянки в зоні ЗТ Зона зовнішнього транспорту та санітарно-захисній зоні промислових та комунально-складських підприємств, сільгоспвиробництв, санітано-захисній зоні забруднення ґрунтів важкими металами, зоні потенційного підтоплення ґрунтовими водами та зоні акустичного дискомфорту від залізниці, а отже і не довів правомірність прийнятого, відносно позивача, оскаржуваного рішення.

При цьому, судами попередніх інстанцій не встановлено відповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

За таких обставин, суди попередніх інстанцій обґрунтовано прийняли рішення про часткове задоволення позовних вимог та постановили рішення про зобов?язання відповідача повторно розглянути заяву позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою.

Рішення судів попередніх інстанцій оскаржується лише позивачем і лише в частині відмови у задоволенні позовних вимог відтак касаційний перегляд здійснюється лише в цій частині в межах доводів касаційної скарги.

За правилами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Таким чином, оскільки при ухваленні судового рішення суди попередніх інстанцій не допустили порушень норм процесуального права або неправильне застосування норм матеріального права, Суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а рішення суду - без змін.

Клопотання позивача про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду задоволенню не підлягає, оскільки відсутні, передбачені статтею 346 КАС України, підстави для такої передачі.

Керуючись статтями 343 349 350 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 12.12.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05.03.2019 у справі № 620/3421/18 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді:

О.П. Стародуб

А.А. Єзеров

В.М. Кравчук