Історія справи

Ухвала КАС ВП від 14.03.2018 року у справі №826/12523/15

ПОСТАНОВА

Іменем України

09 вересня 2019 року

Київ

справа №826/12523/15

адміністративне провадження №К/9901/35769/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):

головуючого судді - Бевзенка В. М.,

суддів - Данилевич Н. А., Радишевської О. Р.,

за участю:

секретаря судового засідання - Ігнатенко О. В.,

позивача - ОСОБА_1,

представника відповідача - Конакової В. О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу №826/12523/15

за позовом ОСОБА_1 до Генеральної прокуратури України про визнання протиправними наказів, поновлення на роботі,

за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2018 року (головуючий суддя - Кучма А. Ю., судді - Бєлова Л. В., Безименна Л. В. ),

УСТАНОВИЛ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У червні 2015 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Генеральної прокуратури України (далі - відповідач), в якому просив:

1. Визнати протиправним наказ Генерального прокурора України №17дк від 29 квітня 2015 року про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора Рівненської області ОСОБА_1;

2. Скасувати наказ Генерального прокурора України №17дк від 29 квітня 2015 року про притягнення до дисциплінарної відповідальності та звільнення прокурора Рівненської області ОСОБА_1 із займаної посади;

3. Поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора Рівненської області;

4. Допустити негайне виконання постанови суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді прокурора Рівненської області.

Позовні вимоги позивач обґрунтовував тим, що притягнення його до дисциплінарної відповідальності не відповідає вимогам Закону України "Про прокуратуру", галузевим наказам Генерального прокурора України, Регламенту Генеральної прокуратури України.

Також позивач зазначив, що перевірку в період з 02 березня 2015 року по 05 березня 2015 року в прокуратурі області Генеральною прокуратурою України проведено поверхово та упереджено.

Усупереч вимогам Регламенту Генеральної прокуратури України, пункту 5.3 наказу Генерального прокурора України від 26 грудня 2011 року №1гн, результати перевірки не винесено на розгляд колегії, а заслухано на оперативній нараді за участі прокурора області.

Позивач також зазначає, що деякі обставини оскаржуваного наказу не відповідають дійсності та свідчать про упередженість членів бригади Генеральної прокуратури України, які проводили перевірку діяльності позивача, та її керівництва, у зв'язку з чим наказ Генерального прокурора України №17дк від 29 квітня 2015 року про притягнення до дисциплінарної відповідальності та звільнення прокурора Рівненської області ОСОБА_1 є протиправним і підлягає скасуванню.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

28 квітня 2016 року Окружний адміністративний суд міста Києва вирішив:

1. Позов ОСОБА_1 задовольнити повністю;

2. Визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора України №17дк від 29 квітня 2015 року про притягнення до дисциплінарної відповідальності та звільнення прокурора Рівненської області ОСОБА_1 із займаної посади;

3. Поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора Рівненської області з 30 квітня 2015 р. ;

4. Допустити негайне виконання постанови суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді прокурора Рівненської області з 30 квітня 2015 року.

Постанова суду першої інстанції мотивована тим, що на порушення вимог чинного законодавства Генеральна прокуратура України не провела службового розслідування щодо позивача та не відібрала у нього пояснень стосовно виявлених порушень.

Суд першої інстанції зазначив, що перевірку діяльності Прокуратури Рівненської області проведена безпідставно, оскільки вона не була запланована в плані роботи Генеральної прокуратури України на перше півріччя 2015 року.

Крім того, питання, що стосуються перевірки прокуратури області, наслідком яких є, зокрема, вирішення кадрових питань, мають розглядатися на колегії Генеральної прокуратури України, а не вирішуватися на оперативній нараді, що мало місце в цьому випадку. Висновки Генеральної прокуратури України щодо підстав звільнення позивача є необґрунтованими та необ'єктивними, оскільки не підкріплені належними документальними доказами, а ґрунтуються на статистичних показниках роботи позивача як прокурора області за 01 рік 02 місяці.

Суд першої інстанції вважав, що відповідач не з'ясував причин, установлених перевіркою недоліків у роботі позивача, не надав конкретних пропозицій щодо їх усунення, не врахував особистого внеску позивача в підвищенні ефективності прокурорсько-слідчої діяльності, не врахував кількості справ, які перейшли до нього з минулих періодів, реальність їх виконання за незначний час перебування позивача на службі.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

19 жовтня 2016 року Київський апеляційний адміністративний суд вирішив:

1. Апеляційну скаргу Генеральної прокуратури України на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 28 квітня 2016 року - задовольнити;

2. Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 28 квітня 2016 року в справі № 826/12523/15 за позовом ОСОБА_1 до Генеральної прокуратури України про визнання протиправними наказів, поновлення на роботі - скасувати;

3. У задоволені позовних вимог ОСОБА_1 до Генеральної прокуратури України про визнання протиправними наказів, поновлення на роботі - відмовити.

Ухвалюючи протилежне рішення про відмову в задоволенні позову, апеляційний суд дійшов висновку про правомірність звільнення позивача, зважаючи на те, що в керівництва Генеральної прокуратури України були законні підстави для призначення і проведення перевірки Прокуратури Рівненської області.

Крім того, суд апеляційної інстанції у своєму рішенні наголосив, що відповідач дотримав процедуру звільнення позивача.

Короткий зміст рішення суду касаційної інстанції

19 жовтня 2017 року Вищий адміністративний суд України вирішив:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково;

2. Скасувати постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 19 жовтня 2016 року, а справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Рішення суду касаційної інстанції було мотивовано тим, що апеляційний суд мав перевірити та надати оцінку обставинам, з якими відповідач пов'язував звільнення позивача з посади, з огляду на обставини, викладені в оскаржуваному наказі та в довідках, складених за результатами перевірки діяльності Прокуратури Рівненської області, і з урахуванням доводів позивача в цій частині. Суд апеляційної інстанції обмежився лише питанням дотримання відповідачем процедури звільнення.

Апеляційний суд повинен був надати юридичну оцінку доказам, на які послався суд першої інстанції на обґрунтування свого рішення, навести мотиви їх неврахування та докази на спростування висновків цього суду.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

24 січня 2018 року Київський апеляційний адміністративний суд вирішив:

1. Апеляційну скаргу Генеральної прокуратури України - задовольнити;

2. Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2016 року скасувати та прийняти нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Генеральної прокуратури України про визнання протиправними наказів, поновлення на роботі - відмовити.

Рішення суду апеляційної інстанції було мотивовано тим, що виявлені перевіркою прорахунки в роботі позивача були достатньою підставою для застосування до нього дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення з посади, оскільки чинне законодавство України не містить жодних норм, які б перешкоджали Генеральному прокурору України в межах його дискреційних повноважень застосувати до підпорядкованого прокурора таке дисциплінарне стягнення, тому наказ Генерального прокурора України № 17дк від 29 квітня 2015 року щодо звільнення ОСОБА_1 із займаної посади є правомірним та обґрунтованим.

Крім того, суд апеляційної інстанції зазначив, що в статті 10 Дисциплінарного статуту прокуратури України вказано, що Генеральний прокурор України має право застосовувати дисциплінарні стягнення, зазначені в статті 9 цього Статуту, у повному обсязі, за винятком випадків, передбачених частиною другою цієї статті.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

У березні 2018 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1.

У касаційній скарзі скаржник просить:

- скасувати постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2018 року та залишити в силі постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2016 року.

II. АРГУМЕНТИ СТОРІН

Аргументи сторони, яка подала касаційну скаргу

Позивач уважає, що суд апеляційної інстанції під час розгляду справи неправильно застосував норми матеріального та процесуального права, а висновки суду не відповідають фактичним обставинам справи.

Зокрема, позивач, посилаючись на Закон України "Про прокуратуру", Дисциплінарний статут прокуратури України, накази Генерального прокурора України, наголошує на відсутності його вини в службовій діяльності на посаді прокурора Рівненської області.

ОСОБА_1 зазначає, що відповідач не навів жодного конкретного факту щодо несумлінності, безвідповідальності чи недбалості позивача при здійсненні службових повноважень. В оскаржуваному наказі не зазначено, які саме порушення допущені особисто ОСОБА_1 Позивач вказує, що були відсутні підстави для притягнення його до дисциплінарної відповідальності.

Позивач у касаційній скарзі посилається на обов'язковість розгляду результатів перевірки очолюваної ним прокуратури на засіданні колегії, а не на оперативній нараді.

Крім того, позивач зазначає, що суд апеляційної інстанції при ухваленні оскаржуваної постанови не врахував положення та норми процесуального законодавства, що призвело до неправильного вирішення справи по суті. Зокрема, наявним у справі доказам, запереченням і поясненням позивача щодо необґрунтованості та незаконності його відсторонення та звільнення з займаної посади суд апеляційної інстанції надав неналежну оцінку, що суперечить процесуальним вимогам Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідач скористався своїм процесуальним правом і подав відзив на касаційну скаргу, в якому просив постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2018 року залишити без змін, а касаційну скаргу позивача - без задоволення.

Відзив відповідача мотивований тим, що були наявні підстави для проведення перевірки Прокуратури Рівненської області в спірний період, а відповідно до пункту 9.2 Регламенту Генеральної прокуратури України результати виїзної перевірки обговорюються на місці перевірки.

Посилання позивача на те, що він підлягав достроковій атестації, а не притягненню до дисциплінарної відповідальності, Суд не має брати до уваги, оскільки ініціювання дострокової атестації підлеглих працівників було правом відповідних посадових осіб органів прокуратури, а не обов'язком, а про свою дострокову атестацію ОСОБА_1 питання не ставив.

У відзиві зазначено про безпідставність доводів позивача про те, що в оскаржуваному наказі не зазначено, які саме порушення допущено особисто ОСОБА_1, та про відсутність безпосереднього причинного зв'язку між виявленими перевіркою недоліками та виконанням ним службових обов'язків. Генеральний прокурор України надав оцінку стану організації роботи органів Прокуратури Рівненської області, відповідальність за яку покладено безпосередньо на прокурора області.

Не можуть братися до уваги й доводи касаційної скарги про те, що за результатами перевірки не складено окремої галузевої довідки з питань стану організації роботи Прокуратури Рівненської області, оскільки ці питання викладено в доповідній записці, а зазначена обставина на законність оскаржуваного наказу не впливає.

Крім того, відповідач 29 серпня 2019 року надіслав до Суду додаткові пояснення до відзиву, в яких відповідач просить залишити рішення суду апеляційної інстанції без змін, посилаючись на те, що в позивача 06 березня 2019 року закінчився строк дії трудового договору, а тому поновлювати його на посаді підстави відсутні. У вказаному клопотанні відповідач посилається на постанову Великої Палати Верховного Суду від 11 грудня 2018 року в справі № 800/11/17.

Якщо Суд уважатиме за потрібне відступити від висновку, викладеного в зазначеній постанові, відповідач просить передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

IІI. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Суди попередніх інстанцій установили, що наказом Генерального прокурора України від 06 березня 2014 року №168 "к" ОСОБА_1 призначено на посаду прокурора Рівненської області.

У зв'язку з наявністю суттєвих недоліків у діяльності Прокуратури Рівненської області та скарг громадян на дії прокурора області розпорядженням Генерального прокурора України від 27 лютого 2015 року №72 відряджено працівників Генеральної прокуратури України до Прокуратури Рівненської області з 02 березня 2015 року на 5 діб з метою перевірки стану організації роботи на окремих напрямках прокурорсько-слідчої діяльності, інформації у засобах масової інформації про можливі протиправні дії прокурора області, а також стану виконання рішень оперативних нарад у Генерального Прокурора України від 13 лютого 2015 року та 20 лютого 2015 року.

За результатами перевірки, яка проводилась у період з 02 по 05 березня 2015 року, складено довідку від 27 лютого 2015 року №15 про результати перевірки роботи прокуратури Рівненської області, згідно з якою:

- стан організації нагляду в кримінальних провадженнях слідчих Прокуратури Рівненської області неповною мірою відповідає вимогам наказу Генерального прокурора України № 4гн-2012;

- не вжито належних заходів до виконання рішень оперативних нарад у Генерального прокурора України від 13.02.2015 та 20.02.2015;

- послаблено нагляд у районних прокуратурах;

- поширено випадки недотримання статей 214 та 216 Кримінального процесуального кодексу України під час прийому та вирішення заяв і повідомлень про злочини, підслідних слідчим органам прокуратури;

- прокурор області необґрунтовано використовує наглядові повноваження, передбачені частиною 5 статті 36 Кримінального процесуального кодексу України;

- прокурором області та його заступником не виконуються вимоги вказівки Генерального прокурора України від 24 квітня 2013 року №59 щодо особистого здійснення процесуального керівництва та підтримання державного обвинувачення у кримінальних провадженнях слідчих прокуратури області;

- послаблено координацію роботи правоохоронних органів з виявлення злочинів, підслідчих слідчим органів прокуратури.

Указані недоліки стали можливими за відсутності належного контролю особисто прокурором області та його заступниками відповідно до закріплених напрямків роботи за здійсненням досудового розслідування слідчими прокуратури області та процесуального керівництва у цих провадженнях.

Також особи, що проводили перевірку, склали такі довідки: про перевірку стану організації роботи у виконанні наказів Генерального прокурора України від 28 листопада 2012 року №6гн "Про організацію роботи органів прокуратури щодо представництва інтересів громадянина або держави в суді та їх захисту при виконанні судових рішень" та від 30 грудня 2014 року №156 "Про заходи щодо вдосконалення представницької діяльності органів прокуратури" у Прокуратурі Рівненської області; про результати перевірки у прокуратурі Рівненської області стану організації роботи на окремих напрямках прокурорсько-слідчої діяльності, інформації ЗМІ щодо можливих протиправних дій Прокурора Рівненської області, а також стану виконання рішень оперативних нарад у Генерального прокурора від 13 та 20 лютого 2015 року; про результати перевірки інформації щодо протиправної діяльності прокурора Рівненської області; про результати перевірки стану організації роботи на окремих напрямах прокурорсько-слідчої діяльності у Прокуратурі Рівненської області; про результати перевірки стану виконання наказу Генерального прокурора України №1/1гн-2013 "Про координацію діяльності правоохоронних органів у сфері протидії злочинності та корупції", Положення про координацію діяльності правоохоронних органів у сфері протидії злочинності та корупції в Прокуратурі Рівненської області; про результати перевірки стану прокурорського нагляду за досудовим розслідуванням та судовим розглядом у кримінальних провадженнях щодо злочинних угруповань у Прокуратурі Рівненської області; про результати перевірки стану виконання наказу Генерального прокурора України №2гн-2014 "Про організацію роботи з кадрами в органах прокуратури України" в Прокуратурі Рівненської області; про результати перевірки стану організації виконання вимог наказу Генерального прокурора України №9гр-2014 "Про організацію особистого прийому та розгляду звернень в органах прокуратури України" в Прокуратурі Рівненської області; про результати перевірки стану додержання вимог Закону України "Про засади запобігання і протидії корупції" та галузевих наказів Генерального прокурора України з цих питань.

Крім того, на виконання розпорядження Генерального прокурора України від 27 лютого 2015 року №72 щодо перевірки Прокуратури Рівненської області складені доповідні записки.

Згідно із вимогами пункту 15.2 наказу Генерального прокурора України від 26 грудня 2011 року № 1гн результати перевірки 05 березня 2015 року обговорено на оперативній нараді під головуванням заступника Генерального прокурора України.

Наказом Генерального прокурора України від 06 березня 2015 року №175к позивача тимчасово відсторонено від виконання службових обов'язків прокурора Рівненської області.

З 06 березня 2015 року по 27 квітня 2015 року позивач був відсутній на роботі у зв'язку з тимчасовою непрацездатністю.

Наказом Генерального прокурора України від 29 квітня 2015 року №17дк на підставі частини першої статті 8, пункту 5 статті 9 Дисциплінарного статуту прокуратури України ОСОБА_1 звільнено із займаної посади за неналежне виконання службових обов'язків, істотні недоліки та прорахунки в організації роботи на більшості напрямків прокурорсько-слідчої діяльності, послаблення контролю за роботою підлеглих працівників.

Наказ про притягнення до дисциплінарної відповідальності та трудову книжку позивач отримав 20 травня 2015 року.

Не погоджуючись з оскаржуваним наказом, накладенням на нього дисциплінарного стягнення, а також звільненням, позивач звернувся до суду та просив задовольнити його позовні вимоги в повному обсязі.

IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ

(у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

Закон України "Про прокуратуру" від 05 листопада 1991 року №1789-XII (далі - ~law25~)

~law26~ визначено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

Відповідно до ~law27~ за порушення закону, неналежне виконання службових обов'язків чи скоєння ганебного вчинку прокурори несуть відповідальність згідно з Дисциплінарним статутом прокуратури України, який затверджується Верховною Радою України.

Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція)

Відповідно до статті 6 Конвенції встановлено, що справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов'язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов'язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди мають дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав та свобод, гарантованих Конвенцією.

Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України, у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року)

Пунктами 3, 8 частини 2 статті 2 КАС України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).

Приписами частини 1 статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Дисциплінарний статут прокуратури України, затверджений постановою Верховної Ради України від 06 листопада 1991 року №1796-XII (далі - Дисциплінарний статут)

Згідно з частиною першою статті 8 Дисциплінарного статуту дисциплінарні стягнення до прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури застосовується за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків або за проступок, який порочить його як працівника прокуратури.

Статтею 9 Дисциплінарного статуту передбачено, що дисциплінарними стягненнями є: 1) догана; 2) пониження в класному чині; 3) пониження в посаді; 4) позбавлення нагрудного знака "Почесний працівник прокуратури України"; 5) звільнення; 6) звільнення з позбавленням класного чину.

Статтею 11 Дисциплінарного статуту визначено, що дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню вини та тяжкості проступку. Прокурор, який вирішує питання про накладення стягнення, повинен особисто з'ясувати обставини проступку та одержати письмове пояснення від особи, яка його вчинила. У разі необхідності може бути призначено службову перевірку.

Наказ Генерального прокурора України від 26 грудня 2011 року №01гн "Про організацію роботи і управління в органах прокуратури України" (далі - Наказ №1гн)

Пунктом 1 Наказу №1гн передбачено, що на першого заступника та заступників Генерального прокурора України, прокурорів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, спеціалізованих прокурорів (на правах обласних), прокурорів міст з районним поділом, міським, районним, міжрайонним та іншим прирівняним до них прокурорам, прокурорам районів у містах, начальникам структурних підрозділів апаратів, їх заступникам доручено здійснювати належне керівництво підпорядкованими органами прокуратури та працівниками, спрямовувати їх діяльність на ефективне виконання покладених на прокуратуру завдань і функцій, приділяти постійну увагу удосконаленню організації роботи і контролю виконання.

Згідно із підпунктом 2.2 пункту 2, пунктом 3 Наказу №1гн установлено не допускати обмеження процесуальної самостійності прокурорсько-слідчих працівників. Вказівки з питань слідчої, наглядової діяльності та участі прокурорів у судах надавати підпорядкованим працівникам виключно в письмовій формі.

Питання організації роботи органів прокуратури з окремих напрямів визначати в галузевих наказах, у яких відповідно до чинного законодавства та цього наказу конкретизувати завдання і пріоритети прокурорської діяльності, предмет нагляду, приводи, підстави та періодичність проведення перевірок, повноваження різних ланок прокурорської системи, критерії оцінки їхньої роботи.

Підпунктом 4.1 пункту 4 Наказу № 1гн передбачено, що на міські, районні, міжрайонні, інші прирівняні до них прокуратури як на головну ланку системи органів прокуратури покласти здійснення на відповідній території правозахисної діяльності шляхом нагляду за додержанням і застосуванням законів місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, правоохоронними органами, органами державного контролю, підприємствами, установами й організаціями, незалежно від форм власності, підпорядкованості та приналежності, їх посадовими і службовими особами, громадянами; провадження досудового слідства; здійснення нагляду за додержанням законів органами, які проводять дізнання і досудове слідство; нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян; підтримання державного обвинувачення у судах першої інстанції; представництво інтересів громадянина або держави у місцевих загальних судах, а в передбачених галузевим наказом випадках - у місцевих господарських та окружних адміністративних судах.

Підпунктами 15.2,15.5,15.6,15.7 пункту 15, підпунктом 18.1 пункту 18, пунктами 16-18,21 Наказу №1гн передбачено необхідність планування і проведення комплексних перевірок, як правило, один раз на п'ять років у зв'язку із закінченням терміну повноважень прокурора з метою об'єктивної оцінки діяльності та вирішення питання щодо можливості його призначення на повторний строк.

Позапланові комплексні перевірки підпорядкованих прокуратур мають здійснюватися за рішенням першого керівника прокуратури. За необхідності обговорювати їх результати на засіданні колегії чи оперативній нараді.

Результати перевірок, надання практичної допомоги повинні оформлятися доповідними записками з викладенням висновків і пропозицій щодо заходів реагування. У цих документах повинно бути надано об'єктивну оцінку стану справ на місцях, вказувати позитивні результати роботи, причини виявлених недоліків та прорахунків і конкретні рекомендації до їх усунення. Доповідну записку підписувати перевіряючим, ознайомлювати з нею під розпис керівника підпорядкованої прокуратури, якому вручати її примірник. У разі незгоди з викладеними фактами чи висновками долучати до доповідної записки письмові заперечення.

Примірники доповідних записок про проведені прокуратурами вищого рівня перевірки та надання практичної допомоги прокурорам районів у містах надсилати також відповідним прокурорам міст.

Потрібно застосовувати різні форми і види контролю виконання в органах прокуратури. За фактами істотних порушень виконавської дисципліни за вказівкою керівника прокуратури організовувати службові перевірки, вживати заходів до встановлення причин цих недоліків та притягнення винних осіб до відповідальності.

За рішенням першого керівника прокуратури періодично перевіряти стан організації роботи і контролю виконання у структурних підрозділах апарату. Вивчати причини недоліків, вносити конкретні пропозиції щодо їх усунення, а за наявності підстав - стосовно відповідальності відповідних осіб.

За необхідності колегіального обговорення питань діяльності органів прокуратури виносити їх на розгляд колегій або оперативних нарад. Рішення з цього приводу приймати у кожному конкретному випадку відповідному прокуророві на підставі наданих доповідних записок або інших матеріалів.

На засіданнях колегій розглядати найбільш важливі питання, що стосуються додержання законності, стану правопорядку, діяльності органів прокуратури, виконання наказів Генерального прокурора України, кадрові питання, крім тих, що належать до компетенції атестаційної комісії.

Керівників і посадових осіб інших державних органів запрошувати на засідання колегій чи на оперативні наради у разі необхідності заслуховування їх повідомлень і пояснень з приводу порушень законодавства.

Уважати основними критеріями оцінки ефективності діяльності органів прокуратури України: дотримання Конституції та законів України при здійсненні прокурорських повноважень, забезпечення належної організації роботи, повноту і своєчасність вжитих заходів до усунення порушень законності, реальне поновлення прав і свобод громадян та законних інтересів держави, відшкодування завданих збитків, притягнення винних до встановленої законом відповідальності.

Водночас відповідно до приписів підпункту 21.1 пункту 21 Наказу № 1гн діяльність органів прокуратури повинна оцінюватися комплексно у площині фахового вирішення питань, що належать до компетенції прокуратури, у поєднанні із статистичними даними, які характеризують якість роботи та можуть об'єктивно порівнюватися.

Пунктом 24 цього ж Наказу організаційно-контрольним підрозділам Генеральної прокуратури України і прокуратур обласного рівня, старшим прокурорам прокуратур міст з районним поділом, відповідальним за здійснення організаційного забезпечення управлінських заходів, відповідно до компетенції, доручено:

- здійснювати організаційне забезпечення управлінських заходів Генерального прокурора України і прокурорів обласного рівня та міст з районним поділом, контроль за виконанням їхніх доручень, додержанням вимог наказів та інших документів з питань організації роботи;

- уживати заходів, спрямованих на удосконалення форм і методів організації роботи, управління та контролю виконання;

- активно впливати на стан планування, організації роботи колегій, виконавської дисципліни, виїздів до підпорядкованих прокуратур, аналітичної і методичної діяльності, вивчення та впровадження позитивного досвіду;

- комплексно вирішувати питання, які потребують узгоджених дій структурних підрозділів апарату Генеральної прокуратури і прокуратур обласного рівня та працівників прокуратур міст з районним поділом.

Регламент Генеральної прокуратури України, затвердженийНаказом Генерального прокурора України від 12 квітня 2012 року N35 (далі - Регламент)

Відповідно до пункту 6.1 Регламенту керівництвом Генеральної прокуратури України, начальниками структурних підрозділів проводяться оперативні наради за необхідності розгляду та обговорення питань з окремих напрямів діяльності підпорядкованих структур і піднаглядних органів, що не потребують комплексного підходу до їх вирішення, а також щодо організації роботи структурних підрозділів апарату, результатів перевірок, надання практичної допомоги, аналітичних досліджень, звітів прокурорсько-слідчих працівників про виконання службових обов'язків, виконавської дисципліни і правил внутрішнього трудового розпорядку.

Пунктом 9.5 Регламенту передбачено, що галузеві перевірки в прокуратурах обласного рівня плануються і проводяться у випадках, коли наявні дані свідчать про суттєві недоліки та прорахунки в організації роботи або порушення виконавської дисципліни на цьому напрямі, а застосовані раніше заходи до їх усунення (направлення листів, обговорення звітів конкретних працівників на нарадах та засіданнях колегії тощо) не дали позитивних результатів.

Пункт 9.21 Регламенту передбачає, що за результатами комплексної перевірки, перевірки виконання законів України щодо боротьби зі злочинністю і протидії корупції, указів Президента України, галузевих наказів Генерального прокурора України з цих питань, при здійсненні інших виїздів, об'єднаних спільною метою, на підставі галузевих довідок керівником групи чи його заступником складається зведена доповідна записка, яка підписується керівником та членами групи.

Відповідно пункту 9.22 Регламенту зазначено, що з доповідною запискою під розпис ознайомлюється керівник прокуратури, якому вручається один її примірник. У разі незгоди з викладеними фактами чи висновками до неї долучаються письмові заперечення. Результати виїзду, як правило, обговорюються на місці.

Інструкція про порядок проведення службових розслідувань та службових перевірок в органах прокуратури України, затверджена Наказом Генеральної прокуратури України №20 від 06 березня 2012 року, (далі - Інструкція № 20)

Підпунктом 1.1 пункту 1 Інструкції №20 передбачено, що службові розслідування проводяться у всіх випадках скоєння прокурорсько-слідчими працівниками корупційних кримінальних правопорушень, інших ганебних вчинків, вчинення ними або за їх участі дорожньо-транспортних пригод з тяжкими наслідками, порушення вимог щодо інформаційної безпеки, втрати службових документів, зброї та її застосування, за фактами здійснення неправомірного втручання у службову діяльність, посягань на життя, здоров'я, прокурорів і слідчих, а також у випадках їх загибелі.

Згідно із підпунктом 1.3 пункту 1, пунктом 2, підпунктом 2.1 пункту 2 Інструкції №20 службові перевірки можуть проводитися за іншими фактами недотримання Присяги працівника прокуратури, а також порушень виконавської дисципліни, вчинення дисциплінарних проступків, адміністративних правопорушень, не пов'язаних з корупційними діяннями та ганебними вчинками.

Метою службових розслідувань та службових перевірок є повне, об'єктивне і всебічне з'ясування обставин надзвичайних подій, ганебних вчинків та правопорушень, скоєних за участі працівників органів прокуратури, виявлення причин і умов, що їм сприяли, зміцнення службової дисципліни та попередження негідних вчинків серед особового складу.

Службові розслідування та службові перевірки проводяться незалежно від проведення стосовно прокурорсько-слідчих працівників адміністративних чи кримінальних проваджень.

Згідно із пунктом 10 Інструкції № 20 при проведенні службового розслідування чи службової перевірки повному, об'єктивному і всебічному з'ясуванню підлягають:

- обставини події, у зв'язку з якою проводиться розслідування чи перевірка (час, місце, спосіб, наслідки тощо);

- правомірність дій чи бездіяльності працівників прокуратури, що призвели до події чи безпосередньо передували їй;

- наявність у діянні прокурорсько-слідчого працівника ознак дисциплінарного проступку, адміністративного чи кримінального правопорушення, іншого ганебного вчинку, їх мотиви;

- обставини, що впливають на ступінь і характер відповідальності прокурорсько-слідчих працівників;

- характеристика особи, що вчинила порушення (ставлення до виконання службових обов'язків, поведінка до порушення тощо);

- причини та умови, що сприяли вчиненню порушення, посадові особи, якими вони допущені;

- характер і розмір завданих порушенням збитків, а також можливості їх відшкодування;

- обставини зарахування в органи прокуратури працівників, які припустились ганебних вчинків, обґрунтованість призначення їх на відповідні посади, присвоєння класних чинів, заохочень та роль їх безпосередніх керівників у забезпеченні належної поведінки цих працівників;

- правильність і обґрунтованість прийнятого відповідними компетентними органами рішення за фактом події.

Згідно із пунктом 14 Інструкції №20 особа, стосовно якої проводиться службове розслідування чи службова перевірка, має право:

- отримувати інформацію про підстави проведення розслідування чи перевірки та склад комісії (осіб), якою вони будуть проводитися, заявляти обґрунтовані клопотання про їх відвід. Таке клопотання підлягає розгляду керівником прокуратури у 3-денний строк, повідомлення про прийняте рішення надається у письмовій формі;

- бути присутньою при проведенні розслідування або перевірки, пояснювати факти, робити заяви, подавати відповідні документи, порушувати клопотання про їх витребування, додаткове отримання та вивчення пояснень осіб, знайомитись після закінчення службового розслідування чи службової перевірки із затвердженим висновком та подавати на нього зауваження.

Наказ Генеральної прокуратури України №15гн від 25 вересня 2012 року "Про організацію роботи з питань статистики, ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань та нагляду за обліком кримінальних правопорушень" (далі - Наказ №15гн)

Метою Наказу №15гн є забезпечення належної організації роботи з питань первинного обліку та звітності, ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань, а також нагляду за обліком кримінальних правопорушень та достовірністю даних звітності правоохоронних органів.

Наказ Генеральної прокуратури України №4гн від 19 грудня 2012 року "Про організацію діяльності прокурорів у кримінальному провадженні" (далі - Наказ №4гн)

Підпунктом 7.3 пункту 7 Наказу №4гн передбачена необхідність ужиття заходів реагування щодо службових осіб, винних у порушенні вимог Кримінального процесуального кодексу України чи Кримінального кодексу України, наслідком якого стало незаконне притягнення громадян до кримінальної відповідальності.

Відповідно до пункту 39 Наказу №4гн основними критеріями оцінки ефективності здійснення прокурором своїх повноважень у кримінальному провадженні є:

- своєчасне вжиття заходів щодо захисту особи, суспільства та держави від кримінальних правопорушень, охорона прав, свобод та законних інтересів учасників кримінального провадження, поновлення порушених прав та інтересів, притягнення винних осіб до встановленої законом відповідальності, забезпечення повного відшкодування завданої кримінальними правопорушеннями шкоди;

- виявлення причин вчинення кримінальних правопорушень і умов, що сприяли цьому, вжиття заходів до їх усунення;

- додержання законності при реєстрації, вирішенні заяв і повідомлень про вчинені кримінальні правопорушення, або ті, що готуються, забезпечення достовірності обліку показників щодо стану злочинності та досудового розслідування;

- забезпечення додержання вимог закону щодо швидкого, всебічного, повного, неупередженого розслідування, і судового розгляду кримінального правопорушення; своєчасне скасування незаконних рішень у кримінальних провадженнях;

- обсяг, складність, категорію кримінального провадження, реальний внесок у дослідження його обставин, активність і професійну майстерність при доведенні перед судом обвинувачення, об'єктивність та повнота вжитих заходів до прийняття судом законного рішення, реагування на незаконні рішення, якість поданих апеляційних, касаційних скарг, заяв про перегляд судових рішень Верховним Судом України та за нововиявленими обставинами.

Наказ Генеральної прокуратури України №1гн-3 від 05 червня 2013 року "Про внесення змін та доповнень до наказу Генерального прокурора України від 26 грудня 2011 року №1гн "Про організацію роботи і управління в органах прокуратури України" (далі - Наказ №1гн-3)

Пункт 11 Наказу №1гн викладено в новій редакції, яка передбачає, що під час здійснення управлінської діяльності використовувати різні форми планування роботи. При складанні планів має бути забезпечена їх відповідність вимогам часу, цілеспрямованості, конкретності і реальності визначених заходів.

Наказ Генеральної прокуратури України № 2гн від 15 вересня 2014 року "Про організацію роботи з кадрами в органах прокуратури України" (далі - Наказ №2гн)

Пунктом 12 Наказу №2гн визначено необхідність постійно вивчати професійні та організаторські здібності, моральні якості прокурських слідчих і прокурорів, практикувати їх професійне та психологічне тестування, у першу чергу кандидатів на керівні посади (п. 6.1) та забезпечення стабільності керівного складу органів прокуратури, не допущення випадків необґрунтованого дострокового переміщення та звільнення прокурорів районного рівня і керівників структурних підрозділів апаратів.

Підпунктом 19.3 пункту 19 Наказу №2гн визначено, що при вирішенні питань про притягнення працівників до дисциплінарної відповідальності необхідно неухильно додержуватися вимог законодавства про працю та Дисциплінарного статуту прокуратури України. Не допускати упередженості та порушень прав працівника, який притягується до дисциплінарної відповідальності.

Згідно з пунктом 33 Наказу №2гн в оцінці діяльності прокурорів та слідчих визначальними критеріями мають бути: кваліфікованість, компетентність, досвідченість, відданість справі, ініціативність, особистий внесок у підвищення ефективності прокурорсько-слідчої діяльності, принциповість та неупередженість у вирішенні службових питань, уміння протистояти незаконному впливу, непримиренність до будь-яких порушень закону, дотримання морально-етичних норм.

V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд керується таким.

Суди попередніх інстанцій встановили, що розпорядженням Генеральної прокуратури України від 27 лютого 2015 року передбачена перевірка організації роботи на окремих напрямках прокурорсько-слідчої діяльності, інформації у засобах масової інформації щодо можливих протиправних дій прокурора Рівненської області, а також стану виконання рішень оперативних нарад у Генерального прокурора України від 13 та 20 лютого 2015 року, у зв'язку з чим до Прокуратури Рівненської області відряджено працівників Генеральної прокуратури України.

Суд першої інстанції встановив, що в матеріалах адміністративної справи відсутні будь-які дані щодо інформації в засобах масової інформації про протиправну діяльність ОСОБА_1, зокрема, жодних доказів унесення відомостей до ЄРДР про вчинене кримінальне правопорушення та проведення розслідування щодо позивача матеріали справи не містять.

Дослідивши галузеву довідку щодо результатів перевірки, суд першої інстанції встановив, що під час здійснення перевірки також не отримано конкретних доказів щодо корупційної діяльності ОСОБА_1 від авторів критичних публікацій у засобах масової інформації та звернень.

Суд апеляційної інстанції, відмовляючи в задоволенні позову, дійшов висновку, що виявлені перевіркою прорахунки в роботі позивача були достатньою підставою для застосування до нього дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення з посади, оскільки чинне законодавство України не містить жодних норм, які б перешкоджали Генеральному прокурору України в межах його дискреційних повноважень застосувати до підпорядкованого прокурора таке дисциплінарне стягнення, тому наказ Генерального прокурора України № 17дк від 29 квітня 2015 року щодо звільнення ОСОБА_1 із займаної посади є правомірним та обґрунтованим.

Суд не погоджується з цим висновком суду апеляційної інстанції з огляду на таке.

Основною передумовою для застосування до позивача дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення стала неефективність ужиття ним заходів координаційного характеру, тобто розроблення та втілення узгоджених (з правоохоронними органами) заходів протидії злочинності, наглядової діяльності, яка забезпечує законність під час досудового розслідування.

Суд першої інстанції з аналізу наказів Прокуратури Рівненської області №9 від 12 березня 2014 року, №13 від 07 квітня 2014 року, №21 від 18 квітня 2014 року, №26 від 26 травня 2014 року, №42 від 22 липня 2014 року, №62 від 10 жовтня 2014 року "Про розподіл службових обов'язків між керівниками прокуратури Рівненської області", наказу №65 від 24 жовтня 2014 року "Про тимчасовий розподіл обов'язків між керівниками прокуратури Рівненської області" встановив, що за позивачем було закріплено повноваження загального керівництва і функції щодо: роботи колегії; співпраці з Рівненською обласною державною адміністрацією та Рівненською обласною радою; координації діяльності правоохоронних органів у сфері протидії злочинності та корупції; координації діяльності першого заступника та заступників прокурора області, структурних підрозділів прокуратури області; відділу роботи з кадрами; відділу статистики, ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань; атестаційної комісії прокурорсько-слідчих працівників; режимно-таємної частини; організації роботи з реалізації принципу гласності, підтримання зв'язків із засобами масової інформації та роботи прес-секретаря (на правах старшого прокурора прокуратури області).

Відповідач наголошує на неефективній розстановці кадрів прокуратури Рівненської області.

З урахуванням положень галузевих наказів Генеральної прокуратури України Прокуратура Рівненської області оголосила низку доган працівникам прокуратури за неналежне виконання службових обов'язків при організації та забезпеченні нагляду підпорядкованими прокурорами за додержанням законів під час досудового розслідування, зокрема у формі процесуального керівництва, щодо кримінальних правопорушень, віднесених до підслідності органів внутрішніх справ, про що свідчать накази за підписом ОСОБА_1 про притягнення до дисциплінарної відповідальності наявні в матеріалах справи.

Зі змісту Наказу №1гн видно, що безпосередній контроль за структурними підрозділами Генеральної прокуратури України належить цій прокуратурі.

Суд першої інстанції встановив, що переважна більшість притягнутих до дисциплінарної відповідальності працівників районних прокуратур та апарату області стосується саме допущених ними порушень конституційних прав громадян під час проведення досудового розслідування (процесуального керівництва), незаконного притягнення осіб до кримінальної відповідальності, винесення судами виправдувальних вироків.

Крім того, установлено, що притягненню до дисциплінарної відповідальності працівника прокуратури передувало обговорення на колегіях прокуратури області, оперативних нарадах за особистою участю прокурора області, де були проаналізовані причини допущених порушень наказів Генеральної прокуратури України, Кримінального процесуального кодексу України, Інструкції з діловодства тощо. Усі протоколи оперативних нарад наявні в матеріалах цієї справи.

Положеннями Наказу № 4гн передбачено необхідність ужиття заходів реагування щодо службових осіб, винних у порушенні вимог Кримінального процесуального кодексу України чи Кримінального кодексу України, наслідком якого стало незаконне притягнення громадян до кримінальної відповідальності.

Положення Наказу № 4гн передбачають обов'язок прокурора області відповідно до наведених галузевих наказів Генеральної прокуратури України уживати заходів реагування, у тому числі й притягнення винних прокурорсько-слідчих працівників до дисциплінарної відповідальності, що позивачем і було зроблено.

Абзацом четвертим підпункту 9.2 пункту 9 Наказу № 2гн на Головне управління кадрового забезпечення покладено обов'язок здійснювати контроль за обґрунтованістю і законністю застосування дисциплінарних стягнень стосовно працівників прокуратури, уживати заходів до скасування безпідставних і незаконних наказів.

Однак, як установив суд першої інстанції, жодного наказу Головне управління кадрового забезпечення Генеральної прокуратури України не скасувало, а працівники Прокуратури Рівненської області не оскаржували.

За особистої участі позивача протягом періоду, який перевірявся, проведено більше ніж 140 оперативних нарад з прокурорсько-слідчої діяльності. Крім того, особисто прокурор області в 2014 році прийняв на особистому прийомі 235 громадян, а за неповних два місяці 2015 року - 37 громадян України.

Суд установив, що стан протидії незаконному видобутку бурштину обговорювався на міжвідомчій нараді керівників правоохоронних і контролюючих органів, що оформлено постановою від 13 травня 2014 року, в якій указано недоліки, які потрібно усунути, та заходи, які необхідно вжити з метою незаконного використання надр.

Стан протидії злочинності та корупції в області обговорено на координаційних нарадах керівників правоохоронних органів Рівненської області, що оформлено постановами від 21 березня 2014 року, від 07 серпня 2014 року, в яких зазначено заходи, яких потрібно вжити з метою запобігання кримінальним правопорушенням.

Про виконання рішення оперативної наради в заступника Генерального прокурора України від 05 березня 2015 року, за результатами перевірки Прокуратури Рівненської області, Генеральному прокурору України ОСОБА_2 було складено доповідну записку від 27 травня 2015 року № 12/1-135 вих. -15, в якій зазначено, зокрема, про причини низької кількості надісланих минулого року до суду обвинувальних актів, які зумовлені неефективною роботою оперативних підрозділів правоохоронних органів щодо виявлення та розкриття кримінальних правопорушень, віднесених до підслідності органів прокуратури.

Також зазначено, що кримінальні провадження про злочини, пов'язані із завданням шкоди державним і комунальним інтересам, слідчий відділ прокуратури не розслідував. Наголошено на випадки необґрунтованої реєстрації прокурорами районного рівня кримінальних проваджень і неповноту зібраних матеріалів перед унесенням до ЄРДР, що спричиняють тяганину та значне навантаження на слідчих і процесуальних прокурорів. Зазначено про вжиті заходи щодо усунення порушень вимог частини четвертої статті 216 і частини першої Перехідних положень Кримінального процесуального кодексу України щодо необґрунтованої зміни підслідності кримінальних проваджень у порядку частини 5 статті 36 Кримінально-процесуального кодексу України.

Матеріали справи свідчать про те, що позивачем неодноразово проводилися наради щодо обговорення стану досудових розслідувань у кримінальних провадженнях та інших питань для усунення порушень закону в кримінальних провадженнях, зокрема й за листами Генеральної прокуратури України, з кадрових питань, питань дотримання вимог земельного та іншого законодавства, що оформлено протоколами, наявними в матеріалах справи.

Керівництво Прокуратури Рівненської області спрямовувало зусилля на забезпечення належного рівня організації роботи прокуратури та підвищення ефективності її роботи.

З цією метою під головуванням прокурора області в 2014 році проведено три координаційні (більше, ніж передбачено галузевим наказом Генеральної прокуратури України), чотири міжвідомчі наради, одну спільну колегію працівників правоохоронних органів, створено одну спільну групу для розкриття та розслідування умисних вбивств. Низку актуальних питань прокурорсько-слідчої діяльності обговорено на шести засіданнях колегії прокуратури області, трьох міжвідомчих нарадах заступників прокурора області тощо.

Позивач як керівник прокуратури Рівненської області зосереджував зусилля правоохоронних органів щодо боротьби з корупцією серед посадовців вищих рангів і цей факт був досліджений судом першої інстанції.

Варто звернути увагу на те, що кримінальні провадження, у яких суди постановили виправдувальні вироки, здебільшого скеровувалися до суду до призначення на посаду прокурора області ОСОБА_1, тобто в 2013 році, про що свідчать номери кримінальних проваджень.

За всіма фактами невиплати заробітної плати надано оцінку та всі відомості внесено до Єдиного реєстру досудових розслідувань.

За результатами вжитих прокуратурою області заходів прокурорського реагування загальний борг з виплати заробітної плати зменшився майже на 2,5 млн гривень.

Після втручання прокуратури громадянам виплачено понад 5 млн грн заборгованої заробітної плати, до суду в порядку наказного провадження подано заяв на суму майже 0,6 млн грн, до дисциплінарної відповідальності притягнуто понад 20 посадових осіб, розпочато 15 кримінальних проваджень, з яких половину вже направлено до суду.

Щодо незабезпечення належного розслідування кримінальних проваджень про злочини, пов'язані з мирними акціями протесту під час Революції Гідності, то при виявленні цього факту, а також інших порушень закону і недоліків в організації роботи Прокуратури Березнівського району Рівненської області прокурор району добровільно написала рапорт на звільнення із займаної посади, яке підтримав прокурор Рівненської області та задовольнив Генеральний прокурор України в 2015 році.

Крім того, Суд погоджується з висновком суду першої інстанції, що питання, які стосуються перевірки Прокуратури Рівненської області, наслідком яких є, зокрема, вирішення кадрових питань, мали бути розглянуті на колегії Генеральної прокуратури України, а не вирішуватися на оперативній нараді на підставі доповідної записки на ім'я Генерального прокурора України за підписами всіх працівників, які брали участь у перевірці.

Беручи до уваги наведене, Генеральна прокуратура України не врахувала того, що позивач перебуває на посаді невеликий термін (01 рік 02 місяці), не встановила причини допущених недоліків у роботі позивача, не надала конкретних пропозицій щодо їх усунення, не врахувала особистого внеску в підвищення ефективності прокурорсько-слідчої діяльності, не врахувала кількості накопичених справ, які перейшли до нього з минулих періодів; реальність їх виконання за невеликий термін перебування на службі, не здійснила порівняльного аналізу показників стану справ за напрямками, які перевірялися, з аналогічними показниками прокуратур інших областей.

Суд погоджується з висновком суду першої інстанції, що перевірку діяльності Прокуратури Рівненської області за два неповних робочих дні неможливо вважати об'єктивною, а її висновки, з урахуванням доводів позивача, не відповідають виявленим обставинам справи.

Суд наголошує, що відповідно до підпункту 9.5 пункту 9 Регламенту Генеральної прокуратури України передбачено, що галузеві перевірки в прокуратурах обласного рівня плануються і проводяться у випадках, коли наявні дані свідчать про суттєві недоліки та прорахунки в організації роботи або порушення виконавської дисципліни на цьому напрямі, а застосовані раніше заходи до їх усунення (направлення листів, обговорення звітів конкретних працівників на нарадах та засіданнях колегії тощо) не дали позитивних результатів.

Натомість галузева перевірка була проведена всупереч приписів пункту 9.5 Регламенту Генеральної прокуратури України, тобто за відсутності даних які свідчили про суттєві недоліки та прорахунки в роботі прокуратури Рівненської області та були відсутні офіційні відомості про порушення виконавської дисципліни.

Отже галузева перевірка була проведена безпідставно.

Суд звертає увагу, що статтею 9 Дисциплінарного статуту прокуратури України передбачено, що дисциплінарними стягненнями є: 1) догана; 2) пониження в класному чині; 3) пониження в посаді; 4) позбавлення нагрудного знака "Почесний працівник прокуратури України"; 5) звільнення; 6) звільнення з позбавленням класного чину.

Найсуворішими дисциплінарними стягненнями, наведеними в статті 9 Дисциплінарного статуту, є звільнення та звільнення з позбавленням класного чину, які мають застосовуватися як крайній захід дисциплінарного впливу.

Водночас застосуванню крайнього заходу дисциплінарного впливу передують інші, менш суворі, заходи.

Позивача звільнено з органів прокуратури за незадовільну організацію роботи очолюваної ним прокуратури та прорахунки в роботі, водночас в оскаржуваному наказі відсутні мотиви, з яких виходив відповідач, застосовуючи до позивача саме крайній захід дисциплінарного впливу. Причини, за яких до ОСОБА_1 неможливо застосувати менш суворі заходи дисциплінарного впливу, відповідач не вказав.

Як передбачено статтею 11 Дисциплінарного статуту прокуратури України, під час притягнення до дисциплінарної відповідальності мають ураховуватися тяжкість проступку, обставини проступку.

Дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню вини та тяжкості проступку, а прокурор, який вирішує питання про накладення стягнення, повинен особисто з'ясувати обставини поступку та одержати письмове пояснення від особи, яка його вчинила.

Водночас на порушення вимог Інструкції № 20 Генеральна прокуратура України службового розслідування щодо ОСОБА_1 взагалі не провела, як і не відібрала жодних пояснень стосовно виявлених порушень.

Суд дійшов висновку, що всупереч вимогам пунктів 3, 8 частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України та статті 11 Дисциплінарного статуту прокуратури України, наказ про звільнення позивача прийнято без дотримання вимоги щодо пропорційності, яка передбачає, зокрема, прийняття рішення суб'єктом владних повноважень із дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія). Суд звертає увагу, що спірний наказ про звільнення позивача також має бути обґрунтованим, тобто ухваленим з урахуванням усіх обставин, які мають значення для прийняття такого рішення. Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував у своїй практиці на дотриманні принципів - пропорційності та обґрунтованості (рішення у справах "Серявін та інші проти України" від 10.02.2010 (заява № 4909/04), "Гримковська проти України" від 21.07.2011 (заява № 38182/03) та інші).

Спірний наказ Генерального прокурора України №17дк від 29 квітня 2015 року про притягнення до дисциплінарної відповідальності та звільнення прокурора Рівненської області ОСОБА_1 із займаної посади оцінений судом першої інстанції правильно в аспекті його обґрунтованості, безсторонності, розсудливості, пропорційності, з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення, а позовні вимоги щодо скасування спірного наказу задоволені правильно.

Водночас суд апеляційної інстанції ухвалив необґрунтоване рішення без урахування пунктів 3, 8 частини 2 статті 2 КАС України та пропорційності підходу під час визначення виду дисциплінарного стягнення.

Відповідно до статті 242 КАС України рішення суду має ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Оскільки суд апеляційної інстанції скасував судове рішення, яке відповідало закону та фактичним обставинам справи, зважаючи на необґрунтованість та необ'єктивність висновків Генеральної прокуратури України при прийнятті оскаржуваного рішення, оскільки вони свідчать про упередженість оцінки діяльності ОСОБА_1 на посаді прокурора Рівненської області, а також те, що відповідач застосував дисциплінарне стягнення, непропорційне дисциплінарному проступку, Суд дійшов висновку про необхідність скасування постанови Київського апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2018 року та залишення в силі постанови Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2016 року, як помилково скасованої.

Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України, Суд,

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

2. Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2018 року скасувати.

3. Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 квітня 2016 року залишити в силі.

4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Головуючий суддя В. М. Бевзенко

Судді Н. А. Данилевич

О. Р. Радишевська